Informe de la Inspección de Servicios

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 25 de febrero de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«El día 11 de noviembre de 2024, presenté ante la Intervención General de la Seguridad Social, una denuncia solicitando la aplicación del protocolo contra el acoso en la IGSS. Como consecuencia de ello, la Inspección de Servicios de este Ministerio, emitió informe de fecha de 6 de febrero de 2025. En el mismo se indica que no existen indicios de un posible acoso laboral (sic). La resolución de que dispongo únicamente cita dos párrafos muy escuetos, por lo que no puedo conocer lo que en el mismo se dispone. Solicito copia completa de dicho informe, así como toda la información que conste en las actuaciones previas que hayan concluido con el informe de Inspección, debidamente anonimizada, en su caso. Se adjunta documento de inicio de actuaciones y Resolución 78-2021, del CTBG».

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 27 de marzo de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, en la que puso de manifiesto que:

«No he recibido respuesta a mi solicitud de acceso al informe de la Inspección de Servicios del Ministerio elaborado como consecuencia de una denuncia que presenté y que fue archivada. Este informe se menciona en el punto séptimo de los antecedentes de hecho de la resolución de la Intervención General de la Seguridad Social de 19 de febrero de 2025».

4. Consta en el expediente acuerdo del Ministerio concernido de fecha 27 de marzo de 2025 en el que textualmente pone de manifiesto lo siguiente:

«Una vez analizada la solicitud, esta Subsecretaría considera que ésta incurre en el expositivo precedente, toda vez que, con el fin de valorar y elaborar una contestación adecuada, se hace necesario un período de tiempo mayor para su resolución. En consecuencia, se acuerda ampliar el plazo máximo de un mes para resolver y notificar la solicitud».

5. Con esa misma fecha de 27 de marzo de 2025 el reclamante presenta nuevo escrito ante el Consejo aludiendo al acuerdo de ampliación de plazo y al silencio administrativo producido.

6. Con fecha 28 de marzo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerara pertinentes. El 3 de abril de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«En relación con este expediente, se presentan las siguientes alegaciones: Primera. –La solicitud de acceso a la información efectuada por (…), a través del Portal de Transparencia, no ha sido contestada al haber sido ampliado el plazo de respuesta en 1 mes por resolución de la Subsecretaria del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones del pasado día 27 de marzo de 2025. Segunda. – Dicha resolución, fue notificada al interesado a través del servicio de Dirección Electrónica Habilitada Única, con acuse de recibo electrónico el mismo día 27 de marzo de 2025».

7. Solicitada al Ministerio información adicional, el 29 de abril de 2025 se recibe escrito aportando Resolución de 25 de abril de 2025 firmada por la Subsecretaria de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones en con el siguiente contenido:

«Una vez analizada la misma, se considera que procede conceder el acceso a la información solicitada a cuyo efecto se señala lo siguiente: Con fecha 11 de noviembre de 2024, el Sr. […el reclamante…], presentó ante la Intervención General de la Seguridad Social, una denuncia solicitando la aplicación del protocolo contra el acoso laboral en la IGSS. El Protocolo de Actuación Frente al Acoso Laboral en la IGSS indica que la denuncia debe dirigirse ante la Interventora General y según su apartado 3.1.1 que la unidad responsable tanto de la recepción como de la tramitación de denuncias es la SG de Organización, Planificación y Gestión de Recursos. Dentro de la fase subsiguiente de indagación y valoración inicial, explicitada en el apartado 3.1.2 del protocolo, la mencionada Subdirección, una vez admitida a trámite la denuncia, dará traslado de la documentación a la Inspección de Servicios que, a su vez, será la encargada de recopilar toda la información inicial que se considere necesaria para poder elaborar una primera valoración del caso. Con fecha 19 de diciembre de 2024, la Subdirectora General de Recursos Humanos e Inspección de Servicios, ordena “A la vista de la citada documentación, tras el estudio de la misma, y en base al protocolo contra el acoso laboral aprobado por la Intervención General de la Seguridad Social, dando así cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución de 5 de mayo de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba y publica el Acuerdo de 6 de abril de 2011 de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado sobre el Protocolo de actuación frente al acoso laboral en la Administración General del Estado, se ordena a la Inspección General de Servicios del Departamento ministerial, en virtud de las funciones que tiene atribuidas, el inicio de las actuaciones necesarias para poder efectuar una primera evaluación para determinar la existencia de acoso laboral y la emisión del correspondiente informe. Tras finalizar la indagación previa, el informe de evaluación inicial, junto a la documentación, en el que recogen las actuaciones realizadas y las conclusiones que de ellas se desprenden, fue remitido el 7 de febrero de 2025, a la Subdirectora General de Organización, Planificación y Gestión de Recursos y a la Interventora General de la Seguridad Social, por ser este el órgano competente para actuar al respecto de estas solicitudes, según lo previsto en el apartado 3.1.3 del protocolo. 3º. Se considera que esta inspección de servicios, no es el órgano competente para informar la solicitud de acceso a la información pública que tuvo entrada a través del portal de transparencia el 25 de febrero de 2025, ya que de conformidad con lo recogido en el artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas “Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento” por lo que se considera que es este órgano el competente para decidir sobre el acceso o no a la información solicitada. En este caso se considera de aplicación el artículo 19.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno “Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante”».

8. Con fecha 29 de abril de 2025 el reclamante presenta escrito ante este Consejo en el que señala que:

«He recibido respuesta, dos meses después de la presentación de la solicitud, y un mes después de haber sido ampliado el plazo improcedentemente. La respuesta no es congruente además que creo que yerra al indicar que no es a la Inspección de Servicios a quien debe dirigirse la solicitud. El artículo 13 de la Ley (…) establece que se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. La solicitud se ha dirigido al órgano que ha reunido y elaborado la información que ha fundamentado la emisión del informe».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a la copia completa del informe de 6 de febrero de 2025 emitido por la Intervención General de la Seguridad Social (IGSS) y actuaciones previas que hayan concluido con el mismo.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique, razón por la cual el interesado entendió desestimada por silencio su solicitud y expedita la vía de la reclamación ante el Consejo ex artículo 24 LTAIBG. No obstante, una vez producida la desestimación presunta de su solicitud, el Ministerio reclamado acordó de forma extemporánea una ampliación de plazo para resolver ofreciendo como única argumentación que se hacía necesario un período de tiempo mayor para la resolución de la solicitud con el fin de valorar y elaborar una contestación adecuada. Sin perjuicio de que únicamente es admisible una ampliación de plazo para resolver cuando aún se está en plazo para resolver y no cuando éste ya se ha consumido, en el presente caso además, el Ministerio concernido ni argumentó la concurrencia de alguna de las causas que legalmente habilitan para el uso de esa posibilidad excepcional (a saber, complejidad o volumen de la información solicitada), ni -según se extrae del expediente- una vez ampliado el plazo dictó resolución estimatoria concediendo la información solicitada. Respecto a esta posibilidad de ampliación del plazo el criterio CI/005/2015, de 14 de octubre, de este Consejo establece que «(…) por tratarse de una excepción al plazo general, deberá ser convenientemente justificada y relacionada con el caso concreto y esta justificación habrá de constar de forma motivada». La correcta aplicación de esta ampliación del plazo, que debe utilizarse razonablemente, se ciñe a dos supuestos: (i) «el volumen de datos o informaciones» y (ii) «la complejidad de obtener o extraer los mismos»; debiéndose justificar su concurrencia de forma expresa y en relación con el caso concreto. En este caso, tras acordar la indicada ampliación de plazo huérfana de toda argumentación o justificación legal, el órgano reclamado tampoco resolvió entregando la información solicitada sino que -invocando el artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y el artículo 19.1 LTAIBG- señaló que no era el órgano competente para informar sobre la solicitud de acceso. En tal sentido, debe recordarse que resulta abiertamente contrario a la finalidad del artículo 20.1 in fine LTAIBG ampliar el plazo ordinario para, finalmente, no proporcionar la información solicitada. La ampliación del plazo únicamente está justificada cuando se reconozca el derecho de acceso y se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida, prepararla y ponerla a disposición del solicitante, no debiendo extenderse nunca más allá del tiempo estrictamente necesario para estos fines. A la vista de todo ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. En el presente caso debe ponerse además de relieve la grave irregularidad de que, tras haberse superado ampliamente el plazo legal, se dicte resolución por la Subsecretaria del Ministerio en la que, si bien se dice que se concede el acceso a la información, en realidad, se indica que el informe elaborado por la Subdirectora General de Recursos Humanos e Inspección de Servicios ha sido remitido en aplicación del artículo 19.1 LTAIBG a la Subdirección General de Organización, Planificación y Gestión de Recursos por considerarla la unidad competente para resolver sobre la petición de acceso. A este respeto debe aclararse que el artículo 19.1 LTAIBG dispone que «[s]i la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante». Como es evidente, este precepto no puede ser utilizado para denegar una solicitud de acceso dirigida a un Ministerio por parte de uno de sus órganos o una de sus unidades administrativas por entender que el competente para resolver sobre la solicitud de información es otro órgano o unidad administrativa del mismo Departamento ministerial, y, menos aún, cuando esa respuesta se materializa en una resolución del órgano que es superior a ambos, como ocurre en este caso. Como este Consejo ha indicado en múltiples ocasiones, las solicitudes de acceso que se dirigen a un Ministerio no pueden ser fragmentadas y concedidas o denegadas parcialmente por cada una de los órganos que integran su estructura, sino que corresponde al propio Ministerio determinar en qué unidades se encuentra la información solicitada, recabarla y ofrecer una respuesta integral al solicitante, que comprenda toda la información que obre en su poder como sujeto obligado por la LTAIBG.

6. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar la presente reclamación a fin de que por el Ministerio se resuelva la solicitud de conformidad con la LTAIBG.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.
2. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, dicte resolución conforme a la LTAIBG sobre la solicitud de acceso a la siguiente información:
   • Copia completa del informe emitido por la Inspección de Servicios del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones con fecha de 6 de febrero de 2025, así como toda la información que conste en las actuaciones previas que hayan concluido con el informe de Inspección, debidamente anonimizada, en su caso.
3. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante

De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez