Información relativa a las sesiones del Comité de Políticas de Salud sobre el Consumo de Drogas

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de diciembre de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE SANIDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Actas, acuerdos, documentos de trabajo y toda la información generada en relación a las sesiones del Comité de Políticas de Salud sobre el Consumo de Drogas (constituido en el marco del Pacto por la Sanidad de 2008)».

2. Con fecha 13 de enero de 2025, el Ministerio resolvió conceder el acceso a la información solicitada en los siguientes términos:

«Desde la Delegación de Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas se informa que tras haber buscado información al respecto se ha conocido que la actividad desarrollada por el mencionado Comité en aquel momento se articuló a través de espacios virtuales de trabajo en e-room. Estos espacios no son utilizados actualmente. Probablemente sus frutos se usaron en los procesos de planificación sobre drogas y adicciones consecutivos a aquel periodo (estrategia nacional y plan de acción). No consta la presencia de documentación referida a esas sesiones de trabajo en los archivos de este centro directivo en el momento actual».

3. Mediante escrito registrado el 16 de enero de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la respuesta recibida expresando lo siguiente:

«Pese a que la DGPNSD afirma que las sesiones del Comité de Políticas de Salud sobre el Consumo de Drogas se articularon exclusivamente “a través de espacios virtuales de trabajo en e-room”, es un hecho fehaciente que las sesiones sobre las que se solicita la información se celebraron de manera presencial. Concretamente, en dos reuniones, los días 30 de septiembre de 2008 y 4 de febrero de 2009. Así consta en el Diario de Sesiones y en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. En concreto, las siguientes referencias: Comparecencia del Sr. Martínez Olmos, secretario general de Sanidad, para informar sobre los trabajos en relación con el pacto por la sanidad, a petición del gobierno. Número de expediente 212/000435. DS. Congreso de los Diputados, Comisiones, núm. 210, de 25/02/2009 (https://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/DS/CO/CO_210.PDF): “Finalmente, señorías, les informo en relación con el Comité institucional de políticas de salud en el ámbito de las drogas, comité dependiente de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, que ha celebrado dos reuniones presenciales, los días 30 de septiembre y 4 de febrero, y que ha realizado un estudio pormenorizado de los dispositivos asistenciales que tienen las diferentes comunidades autónomas (…) Respuesta del secretario de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios a Pregunta escrita 184/047906 (BOCG. Congreso de los Diputados, serie D, núm. 248, de 17/08/2009: https://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/D/D_248.PDF): “Respondiendo al compromiso que adquirió el entonces Ministro de Sanidad y Consumo, tras su comparecencia en la Comisión de Sanidad del Congreso de los Diputados, en junio de 2008, se presentaron y se constituyeron los Comités Institucionales del Pacto por la Sanidad del Sistema Nacional de Salud, el 30 de septiembre de 2008 (…) Los Comités trabajan tanto en sesiones presenciales como a través de la circulación de documentos vía Internet. Cada Comité ha celebrado, hasta el momento, dos reuniones presenciales” (…) Tal y como se menciona en una de las comparecencias parlamentarias, la herramienta colaborativa e-Room se trata de un software informático para el intercambio de documentación entre equipos, y no de una plataforma de celebración de conferencias virtuales (…) Lejos de ser un impedimento, esta herramienta es una garantía de disponibilidad de la documentación, al cumplir con el Esquema Nacional de Seguridad que le es de aplicación, y haber estado en funcionamiento en el ámbito del Ministerio de Sanidad de manera ininterrumpida hasta el momento actual (…) Además, no se justifica la falta de aportación de ninguna información relacionada con las actas o acuerdos de ese Comité (…)»

4. Con fecha 17 de enero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 5 de febrero de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«El día 2 de junio de 2008 compareció en la Comisión de Sanidad del Congreso de los Diputados el entonces Ministro de Sanidad Bernat Soria, quien ofreció al conjunto de las fuerzas políticas un Pacto global en materia sanitaria (…) El 30 de septiembre de 2008, el Ministro de Sanidad presentó una serie de Comités para (…) alcanzar los objetivos planteados en el marco del Pacto. Entre estos se encontraba el Comité de Políticas de Salud sobre el Consumo de Drogas, dependiente de la DGPNSD (…). Estos comités son calificados como “comités institucionales” o “grupos de trabajo” por el Ministro(…). Según la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, vigente en el año 2008, en su Título II – Capítulo IV: “Artículo 38. Requisitos para constituir órganos colegiados. 1. Son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus Organismos públicos. (…) “Artículo 40. Creación, modificación y supresión de órganos colegiados: (…) 2. (…) la norma de creación deberá revestir la forma de Real Decreto en el caso de los órganos colegiados interministeriales cuyo Presidente tenga rango superior al de Director general; Orden ministerial conjunta para los restantes órganos colegiados interministeriales, y Orden ministerial para los de este carácter. 3. En todos los supuestos no comprendidos en el apartado 1 de este artículo, los órganos colegiados tendrán el carácter de grupos o comisiones de trabajo y podrán ser creados por Acuerdo del Consejo de Ministros o por los Ministerios interesados. Sus acuerdos no podrán tener trascendencia jurídica directa frente a terceros. Por otro lado, según la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común actualmente derogada y vigente en el momento de la creación del mencionado comité, aborda en su Título II - Capítulo II lo referente a las actas derivadas de las sesiones celebradas de los órganos colegiados. “Artículo 27. Actas. 1.De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados. Por ello, según lo anteriormente expuesto, y según establecía la entonces vigente Ley 6/1997, de 14 de abril, el Comité de Políticas de Salud sobre el Consumo de Drogas este no tendría cabida en la categoría de órgano colegiado, sino que se trataría de un grupo o comisión de trabajo, de hecho, de esta forma se refiere a los mismos el Ministro de Sanidad, Bernat Soria cuando anuncia su creación. Adicionalmente, dado que el mencionado comité no tiene la clasificación de órgano colegiado, no sería necesaria la elaboración de actas derivadas de sus reuniones ni su consiguiente archivo y conservación, en base a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, norma ya derogada pero vigente en el periodo de tiempo que nos atañe. Por otro lado y a mayor abundamiento, cabe indicar que el comité en cuestión no aparece en ningún Real Decreto de estructura orgánica base del Ministerio de Sanidad en las fechas relativas a su creación (…) En consecuencia, el Comité de Políticas de Salud sobre el Consumo de Drogas no figura como parte de la estructura de la DGPNSD en calidad de órgano colegiado, lo que refuerza la premisa de que este se constituyó como un grupo de trabajo. Por último, en relación a la alegación referida a la concesión de la solicitud en lugar de la inadmisión, se hace notar que, este centro directivo concedió el derecho de acceso a la información otorgando la concesión al interesado de la información requerida, al amparo de la LTAIBG. Bajo criterio de esta DGPNSD no cabría en esta resolución ninguna de las causas de inadmisión a trámite de la solicitud de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1 de la citada ley.(…)»

5. El 7 de febrero de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el siguiente 23 de febrero en el que señala:

«(…) doy cumplida respuesta aclarando que, si la naturaleza del Comité es la de un órgano colegiado, un órgano administrativo, grupo de trabajo o cualquiera que sea su definición carece de relevancia en este contexto. Coherentemente, los términos empleados en mi solicitud no son casuales, abarcaba intencionadamente en su redacción original “Actas, acuerdos, documentos de trabajo y toda la información generada con relación a las sesiones del Comité”. Es decir, que no se limita exclusivamente a los documentos estrictamente definidos como “actas”, sino que es indiferente la forma en la que se hayan producido, en línea con el artículo 13 de la LTAIBG que no exige una modalidad de acto o actuación administrativa concreta para la formalización del acceso a la información, sino en la forma en que materialmente se haya producido (“cualquiera que sea su formato o soporte”) y que en definitiva sirve a la finalidad del principio de transparencia, en el sentido de que los ciudadanos puedan conocer cómo se toman las decisiones que les afectan. Este Consejo debe exigir al reclamado un rigor en la motivación equivalente a las resoluciones que inadmiten la solicitud, y que en este caso pasaría por justificar de manera congruente y verosímil las causas por las que supuestamente no dispone de la documentación solicitada, teniendo en consideración la regulación aplicable a la conservación de la misma, garantizada por exigentes protocolos, y las referencias que se hacen a las reuniones celebradas y al contenido de las mismas en el texto completo de las sesiones del Congreso citadas en mi reclamación(…)»

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38) y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. (https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615), el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24), se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12) el derecho de todas las personas a acceder a información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a toda la información generada en el marco del Comité de Políticas de Salud sobre el Consumo de Drogas, constituido al amparo del Pacto por la Sanidad de 2008. El Ministerio requerido dictó resolución en la que acuerda conceder el acceso a la información solicitada indicando que la actividad del citado Comité se desarrolló a través de espacios virtuales de trabajo en “e-room”, que no son empleados actualmente y que no consta la documentación solicitada en los archivos de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas (en adelante, DGPND). A la vista de la reclamación interpuesta, en la que el reclamante cuestiona que las sesiones del Comité se realizaran exclusivamente por medios virtuales —facilitando documentación que pone de relieve que este órgano también se reunió en formato presencial—, el Ministerio alegó que debido a la naturaleza de este Comité, constituido como grupo o comisión de trabajo, no era preceptiva la elaboración de actas de sus reuniones ni, por ende, su archivo y conservación a que sí estarían obligadas los órganos colegiados.

4. Sentado lo anterior, corresponde verificar si con la respuesta dada por la DGPND se puede entender correctamente resuelta la petición de acceso. Como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta resolución, el organismo requerido fundamenta la ausencia de la documentación solicitada en el medio empleado para celebrar las sesiones del Comité, que, según ha indicado, se desarrollaron virtualmente a través de una herramienta (“e-room”) no utilizada en la actualidad. En fase de alegaciones añade que el Comité se constituyó como comisión o grupo de trabajo por lo que, al no adoptar la forma de órgano colegiado, no era necesario, de conformidad con lo dispuesto en la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la elaboración de actas de sus reuniones ni, por tanto, su archivo y conservación. Disconforme con lo resuelto, el reclamante aporta un extracto (y enlace) de la comparecencia del entonces Secretario General de Sanidad con fecha 25 de febrero de 2009, ante el Congreso de los Diputados, que menciona la celebración de dos reuniones presenciales del Comité los días 30 de septiembre de 2008 y 4 de febrero de 2009. Facilita, asimismo, un fragmento (y enlace) de la respuesta del aquel momento Secretario de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios de fecha 17 de agosto de 2009, a una pregunta escrita, en la que reconoce que hasta la fecha el Comité se reunió presencialmente en dos ocasiones y expresa que la forma de trabajo de estos órganos puede ser «tanto en sesiones presenciales como a través de la circulación de documentos vía Internet». Por tanto, a la vista de lo expuesto, se desprende con evidencia que el Comité celebró al menos dos reuniones en formato presencial, por lo que no puede acogerse el argumento esgrimido por el Ministerio que se limita a señalar el carácter exclusivamente virtual de esas sesiones para justificar la falta de la información solicitada. A lo anterior se añade que, como indica el Secretario de Estado mencionado, los Comités pueden trabajar tanto de forma presencial como mediante el intercambio de documentos en internet, lo que pone de relieve que aun cuando no se reunieran de forma presencial sí se generaba documentación en el marco de estas sesiones con la elección de esa otra modalidad (telemática). Además, no cabe desconocer que lo pretendido por el reclamante no se circunscribe exclusivamente a las actas de las sesiones celebradas por el Comité, sino que extiende su solicitud también a los «acuerdos, documentos de trabajo y toda la información generada» por este órgano. En consecuencia, invocar la naturaleza de este Comité como grupo o comisión de trabajo para fundamentar que no se dispone de información es a todas luces insuficiente, pues solo se pronuncia sobre uno de los elementos de la solicitud —las actas, que en virtud de la normativa vigente tendrían carácter facultativo para estos órganos—, sin considerar la petición de acceso en toda su dimensión, que abarca «toda la información generada».

5. En conclusión, de acuerdo con todo lo expuesto, dado que la información solicitada tiene la consideración de información pública y que, a pesar de dictarse resolución a favor del acceso, no se ha proporcionado sin haber justificado convenientemente la concurrencia de algún óbice o impedimento para hacerlo, procede estimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE SANIDAD.
2. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

   «Actas, acuerdos, documentos de trabajo y toda la información generada en relación a las sesiones del Comité de Políticas de Salud sobre el Consumo de Drogas (constituido en el marco del Pacto por la Sanidad de 2008)».

3. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1 (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112).

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta).

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez