Documentación sobre el inicio de la DANA

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 22 de noviembre de 2024 la reclamante solicitó al MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«En relación a la emergencia provocada por la DANA en las Comunidades de Valencia y Castilla-La Mancha, y las diferentes informaciones publicadas por los medios de comunicación, donde destacan que los máximos responsables de la Seguridad Nacional en momentos de emergencia nacional se encontraban fuera de España y alejados de los centros de coordinación operativos y ante la evidencia de la falta de eficacia de las medidas inicialmente adoptadas careciendo la población de avisos adecuados del peligro inminente y del peligro que se avecinaba, SOLICITO:

1. Copia de los informes y de la documentación en poder de la Ministra, comunicándole el comienzo de la DANA, avisos recibidos y procedencia de los mismos el día 29 de octubre comunicando la preocupante situación que se avecinaba y el previsible desbordamiento de barrancos y ríos y peligro para la población y medidas inmediatas que adoptó al conocer tales informaciones»

2. Con fecha 16 de diciembre de 2024, se notificó a la solicitante la ampliación del plazo de un mes adicional para dictar resolución de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.1 LTAIBG.

3. Mediante escrito registrado el 31 de enero de 2025, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.

4. Con fecha 31 de enero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 20 de febrero de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente y al escrito de alegaciones, la resolución dictada por el Ministerio con fecha 4 de febrero de 2025, que expresa lo siguiente:

«Una vez analizada su solicitud, el Director del Gabinete de la Ministra de Ciencia, Innovación y Universidades resuelve inadmitir el acceso a la información solicitada en aplicación de lo dispuesto en el art. 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

1º. El artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. dispone:

“Artículo 18. Causas de inadmisión.

1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: (…) b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas (…)”

2º. La documentación solicitada tiene el carácter de información interna o entre órganos, por lo que, en aplicación del ya referido artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, procede la inadmisión del acceso a la información solicitada».

5. El 21 de febrero de 2025, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 4 de marzo de 2025 en el que señala:

«En primer lugar manifestar que la solicitud se contestó fuera del plazo legal establecido de un mes.

El Ministerio contesta la solicitud referida a los informes y documentación por la cual se informaba a la Ministra del comienzo de la DANA, los avisos recibidos y sobre todo, quién se los transmitió, alegando que se trata de documentación interna entre órganos. Debemos mostrar nuestra disconformidad con tal interpretación. La importancia de la documentación solicitada, de la cual se reconoce su existencia, vista la magnitud de la catástrofe, forma parte de una documentación que ayuda a comprender el comportamiento de la administración y la toma de decisiones que efectuó en los días señalados, función primordial de la Ley de Transparencia, sin que quepa predicar de ellas el carácter de interna.

La resolución de inadmisión se limita a afirmar que se trata de documentación interna sin motivar la inadmisión, por lo que ante dicha falta de motivación debe estimarse la presente reclamación».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la información relativa a la emergencia provocada por la DANA en las Comunidades Autónomas de Valencia y Castilla-La Mancha. En concreto, se solicita: (i) la documentación en poder de la Ministra de Ciencia, Innovación y Universidades comunicándole el comienzo de la DANA; (ii) avisos recibidos y procedencia de los mismos con fecha 29 de octubre de 2024, y (iii) medidas inmediatas adoptadas una vez que tuvo conocimiento de esas informaciones.

El Ministerio no dictó resolución en el plazo legalmente establecido por lo que la reclamación se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.

Con posterioridad resolvió inadmitir la solicitud con fundamento en el artículo 18.1.b) LTAIBG, por entender que lo pretendido era información con carácter auxiliar o de apoyo; manifestando la reclamante su disconformidad con lo resuelto, por cuanto lo solicitado constituye una de las finalidades primordiales de la LTAIBG como es conocer cómo se toman las decisiones públicas.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, consta que, notificada la ampliación de plazo con fecha 16 de diciembre de 2024, no se dictó resolución hasta el 4 de febrero de 2025; esto es, superado ampliamente el mes adicional para resolver, un plazo a todas luces desproporcionado para la tramitación de una solicitud e incompatible con el principio de eficacia que según el artículo 103 de la Constitución ha de regir la actuación de la Administración Pública y con la concepción del procedimiento de acceso a la información por el legislador como un «procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta» (como se subraya en el preámbulo de la LTAIBG).

5. Además, conviene recordar a este respecto que resulta abiertamente contrario a la finalidad del artículo 20.1 in fine LTAIBG ampliar el plazo ordinario para, finalmente, no proporcionar la información solicitada. La ampliación del plazo únicamente está justificada cuando se reconozca el derecho de acceso y se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida, prepararla y ponerla a disposición del solicitante, no debiendo extenderse nunca más allá del tiempo estrictamente necesario para estos fines.

6. Sentado lo anterior, corresponde valorar la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG, que permite la inadmisión de las solicitudes «referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas», invocado por el Ministerio en la fase de alegaciones del procedimiento.

Cabe mencionar, en este punto, que el momento para invocar y justificar la aplicabilidad de una determinada causa de inadmisión es la resolución sobre el acceso y no con posterioridad, con ocasión de la remisión del expediente y del informe. Señalado lo anterior debe reiterarse, por un lado, que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» —por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—; y, por otro lado, que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación).

Así en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo se señaló una serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, y, por ejemplo, que la información (i) contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) se trate de comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

También se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». En este sentido, debe subrayarse que los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados»—Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)—.

7. En este caso, el Ministerio requerido se limita a señalar que lo solicitado «tiene el carácter de información interna o entre órganos» y si bien es cierto que esta afirmación adolece ciertamente de toda argumentación —pues como ha reconocido en no pocas ocasiones este Consejo, no es suficiente la mera invocación de una causa del artículo 18.1 LTAIBG para inadmitir una solicitud— también lo es que no se aprecia carácter decisional alguno en lo que se refiere a la información recibida por la Ministra comunicándole el comienzo de la DANA y los avisos sobre la catástrofe acontecida. Lo que subyace, en cambio, a esta pretensión es información preliminar orientada al intercambio inicial de datos entre órganos administrativos, lo que justificaría en consecuencia la aplicación de la causa de inadmisión prevista en la letra b) del artículo 18.1 LTAIBG.

8. A distinta conclusión, en cambio, ha de llegarse en lo relativo a las medidas inminentes adoptadas por el Ministerio tras ser informado del previsible desbordamiento de los barrancos y ríos en las zonas afectadas, que, a diferencia de lo anterior, sí aludiría a la formulación de una política pública, a la toma de decisiones y a la acción de gobierno emprendida para hacer frente a la emergencia provocada por la DANA.

Por tanto, no puede sostenerse que esta parte de lo solicitado tenga carácter auxiliar o de apoyo al no apreciarse la concurrencia de ninguna de las circunstancias contempladas en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo que motiven la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.b), por lo que ha de estimarse la reclamación en este punto. El hecho de que otros órganos, como el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, hayan facilitado el acceso a esta misma información en una petición idéntica (Expediente 001-098133) a la que es objeto de esta reclamación refuerza esta conclusión.

9. En consecuencia, procede estimar parcialmente la reclamación a fin de que el MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES se pronuncie sobre las medidas adoptadas en relación a la catástrofe ocasionada por la DANA.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

1. PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES.
2. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información:
   • Medidas adoptadas por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades tras conocer su titular el inminente peligro para la población de las zonas afectadas por la DANA por el previsible desbordamiento de los barrancos y ríos en las Comunidades de Valencia y Castilla-La Mancha.
3. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez