Un agente de la Policía Nacional solicitó al Ministerio del Interior información técnica detallada sobre el cálculo y conceptos de sus pagas extraordinarias y las de mandos policiales. El Ministerio redirigió al solicitante a vías internas (Intranet, División de Personal, sindicatos). El Consejo de Transparencia estimó la reclamación, al considerar que la remisión genérica no cumple el derecho de acceso según el art. 22.3 LTAIBG y su Criterio Interpretativo 009/2015, exigiendo una respuesta precisa y directa.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 11 de noviembre de 2024 la reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Que, en virtud del derecho de acceso a la información pública reconocido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y al amparo de lo dispuesto en su artículo 12, me dirijo al Ministerio del Interior para solicitar la información técnica detallada de los conceptos retributivos que aparecen desglosados en mi nómina mensual en calidad de agente de la Policía Nacional.
La solicitud de información tiene como finalidad comprender de manera precisa la estructura de los conceptos retributivos y asegurarme de que los criterios aplicados se ajustan a la normativa vigente, por lo cual solicito una descripción técnica detallada de los siguientes conceptos retributivos reflejados en la nómina, incluyendo criterios de cálculo y bases normativas aplicables:
Conceptos sobre los que se solicita información
- Pagas Extraordinarias: ¿Cómo se calculan las pagas extraordinarias? Solicito información sobre qué conceptos se incluyen en estas pagas y cuáles se excluyen, y cómo se determina la cuantía de las mismas según la normativa vigente.
- Solicitar información sobre los conceptos que integran las pagas extraordinarias de los mandos policiales con niveles 29 y 30 dentro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
En el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, sobre retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, se establece en el artículo 4, punto d) que: “El componente general y el componente singular del complemento específico serán compatibles, a excepción de los puestos de trabajo que tuvieran asignados niveles 30 y 29, cuyos componentes singulares absorberán los generales que pudieran corresponder por empleo o categoría.”
Dado que la ley menciona esta particularidad, quisiera confirmar si los mandos en los niveles mencionados reciben en sus pagas extraordinarias los mismos conceptos y complementos que los funcionarios de otros niveles, o si existen diferencias específicas en la integración de sus pagas extraordinarias. Específicamente, me interesa saber si en los niveles 29 y 30 estos mandos reciben las pagas extraordinarias duplicadas en los mismos conceptos, o si se excluyen determinados complementos.
SOLICITO Que se tenga por presentada la presente solicitud de acceso a la información pública, y que en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se proceda a facilitarme una explicación técnica y comprensible de los conceptos mencionados anteriormente que se incluyen en mi nómina como agente de la Policía Nacional, así como si los mandos policiales con niveles 29-30, cobran pagas extraordinarias dobles.
Dicha información resulta fundamental para poder entender de manera adecuada las particularidades de mi situación retributiva y, en su caso, ejercer mis derechos con pleno conocimiento de las bases normativas y los procedimientos aplicados.
(…)»
2. Mediante resolución de 17 de diciembre de 2024, el Ministerio responde lo siguiente:
«(…)
Una vez analizada la petición, este Centro Directivo ha resuelto conceder el acceso a la información solicitada, significando que dada la condición de agente de la Policía Nacional del solicitante, la información que solicita es pública, pudiendo acceder a la misma por distintas vías, entre las que se señalan:
Todos los funcionarios de Policía Nacional pueden acceder a través de la Intranet Policial dentro de la División de Personal, a toda la información sobre normativa retributiva, donde se describen los conceptos sobre los que solicita información.
Igualmente, cualquier funcionario policial puede dirigirse personalmente a la Sección de Nóminas del Área de retribuciones de la mencionada División de Personal, donde se le facilitará la información sobre cualquier concepto retributivo que precise.
Asimismo, puede dirigirse a la Oficina de Policía o, en su caso, a cualquiera de los sindicatos representativos para obtener la información que demanda».
3. Mediante escrito registrado el 10 de enero de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:
«(…)Que, mediante la resolución emitida por la Dirección General de la Policía (DGP), se acordó formalmente facilitar el acceso a la información solicitada por el interesado, relativa al régimen retributivo de las pagas extraordinarias.
Sin embargo, en la práctica, la información no ha sido proporcionada por los organismos señalados, en este caso, la División de Personal.
Desde siempre, ha existido una multitud de impedimentos y trabas administrativas que dificultan el acceso a esta información, vulnerando el derecho fundamental a la transparencia que asiste a los ciudadanos( policías) Además, la remisión de la solicitud a otros órganos internos de la administración policial podría interpretarse como una estrategia dilatoria que tiene por finalidad prolongar los plazos y entorpecer el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, en contradicción con los principios de buen gobierno recogidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
FUNDAMENTA: En la solicitud presentada, se ha requerido información específica y detallada sobre el régimen retributivo aplicable a las pagas extraordinarias en la nómina del interesado, en concreto:
- Cómo se estructura la paga extraordinaria.
- Qué conceptos retributivos se incluyen en las pagas extraordinarias.
- Cuál es la fundamentación jurídica que justifica la inclusión de dichos conceptos.
Señalar que la normativa vigente en materia de retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, concretamente el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, impone a la Administración Pública la obligación de detallar de manera clara y comprensible los conceptos retributivos que aparecen reflejados en las nóminas de los funcionarios. Esta obligación deriva de los principios de transparencia y buena administración recogidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que establece que el derecho de acceso a la información pública implica también el derecho a recibir información suficientemente desglosada y justificada sobre el régimen retributivo aplicable, de manera que el administrado pueda conocer con exactitud el fundamento jurídico y el detalle de los conceptos salariales que le afectan., no establece de manera explícita la composición de las pagas extraordinarias ni los conceptos retributivos que deben integrarse en ellas.
Esta ausencia de regulación precisa justifica la necesidad de obtener una explicación clara y detallada de los criterios administrativos que determinan la práctica actual. Asimismo, se han obtenido informaciones que apuntan a un posible trato diferenciado respecto a las pagas extraordinarias de los altos cargos de la administración policial, concretamente los niveles 29 y 30, quienes podrían percibir una doble paga extraordinaria. Dicha información se desprende del contenido del artículo 4 del Real Decreto 950/2005, que establece que “el componente general y el componente singular del complemento específico serán compatibles, a excepción de los puestos de trabajo que tuvieren asignados niveles 30 y 29, cuyos componentes singulares absorberán los generales que pudieran corresponder por empleo o categoría”. Esta disposición normativa parece avalar una diferencia retributiva que exige claridad en su aplicación y justificación jurídica.
SOLICITA: Al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que, en el marco de sus competencias, garantice y tutele de manera efectiva el derecho del interesado a acceder a la información pública solicitada, conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, que otorga a dicho Consejo la facultad de velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y acceso a la información por parte de las administraciones públicas.
Asimismo, se recuerda que el derecho de acceso a la información constituye un derecho fundamental derivado del artículo 105.b) de la Constitución Española, que establece la obligación de la Administración de permitir a los ciudadanos el acceso a archivos y registros administrativos, en los términos que determine la ley. Este derecho ha sido reiteradamente reconocido por el Tribunal Constitucional, señalando en su STC 29/2013, de 11 de febrero que “el derecho a la información pública se configura como una garantía esencial para la participación ciudadana en los asuntos públicos y el control de la actividad administrativa, siendo un pilar básico del principio de transparencia”. Del mismo modo, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 15 de julio de 2020 (recurso de casación 102/2019), ha establecido que la Administración Pública debe garantizar el acceso efectivo a la información pública solicitada, salvo en los supuestos en los que concurran límites expresamente previstos por la ley, y que cualquier práctica administrativa dilatoria o que dificulte este derecho vulnera los principios de buen gobierno y transparencia.
Por todo lo expuesto, se solicita al Consejo de Transparencia que, en ejercicio de sus funciones, requiera a la Dirección General de la Policía el cumplimiento efectivo de la obligación de proporcionar al interesado la información solicitada, eliminando cualquier obstáculo o dilación indebida en el proceso de acceso, a fin de asegurar el respeto y tutela del derecho fundamental del interesado.»
4. Con fecha 13 de enero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 28 de enero de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que señala lo siguiente:
«(…)«Una vez recibida y analizada la correspondiente reclamación, este Centro Directivo se ratifica en el contenido de la resolución del Director General de la Policía de fecha 19 de diciembre, si bien considera necesario realizar las siguientes aclaraciones:
La Resolución emitida el 19 de diciembre por el Director General de la Policía parte de un requerimiento efectuado al Portal de Transparencia del Ministerio del Interior, encontrándose la Unidad de Transparencia de la Dirección General de la Policía ubicada en la Subdirección General del Gabinete Técnico, es decir, la cuestión planteada no se ha realizado ante la División de Personal, como así debiera haber sido, sino ante el Portal de Transparencia, y por lo tanto la respuesta recibida no es de la División de Personal, como parece requerir el reclamante en su escrito manifestando “la información no ha sido proporcionada por los organismos señalados, en este caso, la División de Personal”.
En este sentido, indicar que la Administración no actúa de oficio, sino que es el interesado quien se tiene que dirigir al órgano competente para requerir la información solicitada y seguir los cauces y vías que se indicaron en un primer momento.
Añadir al respecto, que el artículo 22 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, dice textualmente “si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella”, lo que se llevó a efecto en la resolución anteriormente citada donde se explicaron y facilitaron los canales de los que dispone el reclamante, por su condición de agente de policía, para obtener la información solicitada, como consultar la Intranet Policial, o dirigirse personalmente a la Sección de Nóminas del Área de Retribuciones de la División de Personal; a la Oficina del Policía o, en su caso, a cualquiera de los sindicatos representativos, por nombrar las formas más sencillas y rápidas donde obtener las aclaraciones requeridas sobre los conceptos que figuran en su nómina.
Por lo anterior, se considera que se ha dado respuesta a lo solicitado, sin que pueda hablarse en ningún caso de “estrategia dilatoria” en la respuesta dada. Los datos solicitados tales como, “la información técnica detallada de los conceptos retributivos que aparecen desglosados en mi nómina mensual en calidad de agente de la Policía Nacional”, pueden encontrarse en la intranet policial en el apartado de normativa de la División de Personal, donde en Retribuciones se ha publicado toda la normativa aplicable. En caso de que se precise una mayor información al respecto, como al parecer sería el caso, como funcionario policial podrá dirigirse personalmente a los canales ya mencionados, donde se le facilitará la información requerida.
En definitiva, si bien es cierto que la LTAIBG garantiza el derecho de acceso a la información relativa a la actividad pública por parte de cualquier ciudadano, hay que recordar que este derecho no es absoluto e ilimitado, considerándose que el Portal de Transparencia no tiene como finalidad responder a aclaraciones de términos regulados normativamente, cuya legislación se encuentra publicada de forma accesible para el funcionario, así como, se le han facilitado las distintas vías donde poder plantear las dudas o aclaraciones que sobre la materia requiera.
En esta línea, la jurisprudencia recoge la Sentencia dictada por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (recurso de Apelación 63/2016) cuando concluye que “el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular”.
Finalmente, indicar que la Ley de Transparencia, en este caso, sería subsidiaria a las demás vías de acceso a la información solicitada, no siendo la forma para obtener este tipo de datos que pueden obtenerse directamente a través de distintas vías, menos costosas, más fáciles y más directas. Es decir, no se deniega la información, simplemente reseñar que esta no es la vía para obtener la misma, ya que supone un perjuicio y un costo para la administración atender a solicitudes cuya información puede obtenerse por los conductos reglamentarios ya mencionados».
5. El 29 de enero de 2025 se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 4 de febrero de 2025 en el que rechaza las alegaciones vertidas por el Ministerio requerido, concluyendo que se le proporcione acceso a la información solicitada.
Con posterioridad, el 21 de marzo de 2025, se recibió un nuevo escrito del reclamante en el que pone de manifiesto que, siguiendo lo indicado en la resolución recurrida, (i) contactado con la División de Personal, a esa fecha no han contestado a la instancia registrada solicitando la información reseñada; (ii) tras realizar varias llamadas a la Oficina del Policía no conocen la información pretendida; (iii) los sindicatos no conocen, ni presentan esa información, de hecho aseguran nunca lo han tenido por escrito.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información con relación al cálculo de las pagas extraordinarias y los conceptos que incluyen en el seno del Cuerpo Nacional de Policía.
El Ministerio requerido, en aplicación del artículo 22.3 LTAIBG, resolvió la solicitud indicando tres vías que el reclamante, dada su condición de funcionario policial, podía utilizar para acceder a lo solicitado: (i) mediante la Intranet Policial dentro de la División de Personal, (ii) dirigiéndose personalmente a la Sección de Nóminas del Área de retribuciones de la División de Personal, y, finalmente, (iii) dirigiéndose a la Oficina de Policía o a los sindicatos representativos.
4. Sentado lo anterior, conviene recordar que el artículo 22.3 LTAIBG dispone que «[s]i la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella». Sobre esta particular ha señalado este Consejo en el Criterio Interpretativo 009/2015 que «en ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica al portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario que se concrete la respuesta. Ésta (…) deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y lleve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información (…)».
En este caso, con la mera alusión a las tres vías a través de las que el reclamante puede acceder a la información solicitada, resulta evidente que no se satisface el derecho de acceso del reclamante, puesto que no se le dirige a la información solicitada en los términos delimitados por este Consejo, sino que se le redirige a unos órganos, unidades administrativas y organizaciones sindicales que, a mayor abundamiento, según relata el reclamante no han contestado a su solicitud. En este sentido, cabe advertir que no se cumplen los requisitos de aplicación del artículo 22.3 LTAIBG.
5. A la vista de lo anterior, tomando el hecho de que, como se ha razonado, no puede entenderse cumplimentado el acceso por la vía del artículo 22.3 LTAIBG, entiende este Consejo que debe estimarse la reclamación a fin de que se dicte nueva resolución en la que se proporcione la información solicitada.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
- PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.
- SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
- Pagas Extraordinarias: ¿Cómo se calculan las pagas extraordinarias? Solicito información sobre qué conceptos se incluyen en estas pagas y cuáles se excluyen, y cómo se determina la cuantía de las mismas según la normativa vigente.
- Solicitar información sobre los conceptos que integran las pagas extraordinarias de los mandos policiales con niveles 29 y 30 dentro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
- TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez