Proyecto de ejecución de obras de restauración de yacimiento arqueológico

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Número y fecha de resolución: indicados al margen.

Número de expediente: 2252/2024

Reclamante: HUERMUR - Asociación para la conservación del patrimonio de la huerta de Murcia.

Organismo: MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA.

Sentido de la resolución: Desestimatoria.

Palabras clave: arqueología, restauración, proyecto de obras, art. 18.1.a) LTAIBG.

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 12 de noviembre de 2024 la reclamante solicitó al MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«-Copia digital completa del proyecto de ejecución definitivo para restaurar y poner en valor el Yacimiento de San Esteban “PROYECTO BÁSICO DE LA PUESTA EN VALOR DEL YACIMIENTO ARQUEOLÓGICO DEL ARRABAL ANDALUSÍ DE LA ARRIXACA Y DEL JARDÍN DE SAN ESTEBAN MURCIA”, o, en su caso, los informes y anejos de modificación o los suplementos al proyecto, cualquiera que sea el nombre de esta documentación.

NOTA: Todo ello, en caso de que sea distinto o haya sufrido modificaciones respecto al remitido a HUERMUR en fecha 05/02/2024 por este ministerio (en cumplimiento de resolución 2440/2023 del CTBG). En caso negativo, se nos informe detalladamente de que el citado proyecto es idéntico al ya remitido (y demás documentos) y que por tanto no ha sufrido cambios a fecha actual 12/11/2024».

https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

2. Mediante resolución de 20 de noviembre de 2024, el Ministerio responde lo siguiente:

«(…)De acuerdo con la letra a) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública cuando se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general.

En respuesta a dicha solicitud se debe informar que el proyecto PUESTA EN VALOR DEL YACIMIENTO ARQUEOLÓGICO DEL ARRABAL ANDALUSÍ DE LA ARRIXACA Y DEL JARDÍN DE SAN ESTEBAN EN MURCIA será objeto de una próxima publicación en el proceso de licitación de la obra, sin que todavía haya sido supervisado por este centro directivo. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que facilitar el proyecto de forma previa podría dar lugar a ventajas o situaciones beneficiosas para el sujeto o sujetos que dispusieran del mismo, comprometiendo la propia licitación.

Cabe añadir que la Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 31.01.2024 en el Expte de Ref. 00001-00081177 donde HUERMUR solicitó el proyecto del yacimiento arqueológico, resolvió estimando la reclamación al no resultar de aplicación la causa de inadmisión del Art. 18.1.a) LTAIBG invocada por la Administración, alegando ésta que se trataba de un documento que no tiene el carácter de definitivo o información en curso de elaboración. Según consta en dicha Resolución -y por lo que interesa en la presente solicitud de acceso a la información pública con número: 00001-00097697- «(…) entiende este Consejo de Transparencia que la causa de inadmisión del artículo 18.1 a) debe entenderse relacionada con el hecho de que la información [...] va a ser publicada de tal manera, que, en un plazo de tiempo razonable, pueda ser accesible con carácter general».

En el mismo sentido, la Resolución CTBG de 18.04.2024 de Ref. 00001-00081849 donde HUERMUR solicitó copia completa del expediente de contratación, resolvió estimando parcialmente, siendo que el CTBG no comparte la invocación de “la eventual aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG, que está prevista para los supuestos en los que la información aún no existe (esté en curso de elaboración) o va a ser publicada con carácter general en un breve plazo (esté en curso de publicación general), pero no cuando se acredite, como en este caso, que la información ya existe y no va a ser objeto de publicación inmediata.”

En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en la letra a) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite a trámite la solicitud de acceso a la información pública que ha quedado identificada en el párrafo primero de esta resolución».

3. Mediante escrito registrado el 27 de diciembre de 2024, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«(…)SEGUNDO.- Que con fecha 20 de noviembre de 2024, mediante resolución de la Dirección General de Agenda Urbana y Arquitectura, se inadmitió nuestra solicitud argumentando que la información solicitada está “en curso de elaboración o pendiente de publicación general”, conforme al artículo 18.1.a) de la Ley 19/2013.

TERCERO.- Que esta reclamación no es reiterativa ni idéntica a las realizadas anteriormente, ya que:

• La solicitud actual tiene por objeto el proyecto solo si ha sido modificado respecto al entregado previamente en febrero, o información que confirme la ausencia de cambios.
• Es decir, no estamos reiterando una solicitud previa, sino que estamos solicitando un proyecto actualizado o modificado, en caso de que este exista, lo cual no fue objeto de peticiones anteriores. Y esto no ha sido aclarado por el ministerio.

CUARTO.- Que esta resolución impugnada resulta contraria a Derecho por las siguientes razones:

I. La información solicitada ya existe o, de no haber modificaciones, debe comunicarse formalmente la inexistencia de cambios:

Según la resolución recurrida, el proyecto solicitado está "en curso de elaboración" o "pendiente de supervisión", lo que implica que, de existir modificaciones, estas deben ser especificadas. Por el contrario, si no hay cambios, el Ministerio debería haber informado expresamente la identidad del proyecto con el entregado en febrero de 2024.

Este Consejo ya ha resuelto en ocasiones anteriores, como en la resolución de 31 de enero de 2024 (Exp. Ref. 00001-00081177), que la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) no es aplicable cuando la información solicitada ya existe y no está en proceso inmediato de publicación.

II. La información no está en curso de publicación inmediata:

La resolución no acredita plazos concretos ni cercanos para la publicación de la información, lo que este Consejo ha señalado en repetidas resoluciones como insuficiente para justificar la inadmisión al amparo del artículo 18.1.a).

En caso de existir modificaciones, el Ministerio debe proporcionar los documentos actualizados, ya que no se puede justificar la inadmisión con una simple posibilidad de futura publicación sin plazo definido.

III. La negativa vulnera el derecho de acceso a la información:

La Ley 19/2013, en sus artículos 12 y 13, reconoce el derecho a acceder a documentos en poder de la Administración, salvo en casos excepcionales. Este derecho debe interpretarse de manera amplia y cualquier limitación debe estar estrictamente justificada, lo cual no ocurre en este caso.

El Ministerio no ha demostrado cómo la entrega de la información solicitada afectaría al procedimiento de licitación.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, SOLICITAMOS:

PRIMERO.- Que se admita la presente reclamación y se estime, ordenando al Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana que:

• Facilite copia digital completa del proyecto solicitado, en caso de que este haya sufrido modificaciones respecto al proyecto entregado previamente a esta asociación en febrero de 2024.
• Informe formalmente y de manera detallada en caso de que el proyecto no haya sufrido cambios.

SEGUNDO.- Que se deniegue la aplicación de la causa de inadmisión invocada, ya que no resulta de aplicación al caso.»

4. Con fecha 27 de diciembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 22 de enero de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que señala lo siguiente:

«(…)2.1.- El interesado afirma que “esta reclamación no es reiterativa ni idéntica a las realizadas anteriormente, ya que:

• La solicitud actual tiene por objeto el proyecto solo si ha sido modificado respecto al entregado previamente en febrero, o información que confirme la ausencia de cambios.
• Es decir, no estamos reiterando una solicitud previa, sino que estamos solicitando un proyecto actualizado o modificado, en caso de que este exista, lo cual no fue objeto de peticiones anteriores. Y esto no ha sido aclarado por el ministerio.”

En relación con este motivo, cabe afirmar que la inadmisión no se funda en el Art. 18.1 e) de la LTAIBG que recoge entre las causas de inadmisión de una solicitud “que sea manifiestamente repetitiva”.

Sin perjuicio de lo anterior, conviene recordar que HUERMUR solicitó ya el proyecto del yacimiento arqueológico (Expte de N/Ref. 00001-00081177), objeto de la Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 31.01.2024.

Asimismo, posteriormente solicitó copia completa del expediente de contratación (Expte de N/Ref. 00001-00081849, objeto igualmente de Resolución CTBG de 18.04.2024, que resolvió estimando parcialmente, siendo que el CTBG no comparte la invocación de “la eventual aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG, que está prevista para los supuestos en los que la información aún no existe (esté en curso de elaboración) o va a ser publicada con carácter general en un breve plazo (esté en curso de publicación general), pero no cuando se acredite, como en este caso, que la información ya existe y no va a ser objeto de publicación inmediata.”

2.2.- El interesado afirma que “Según la resolución recurrida, el proyecto solicitado está "en curso de elaboración" o "pendiente de supervisión", lo que implica que, de existir modificaciones, estas deben ser especificadas. Por el contrario, si no hay cambios, el Ministerio debería haber informado expresamente la identidad del proyecto con el entregado en febrero de 2024.

A tales afirmaciones cabe oponer que el literal de la resolución es el siguiente “De acuerdo con la letra a) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública cuando se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general.

En respuesta a dicha solicitud se debe informar que el proyecto PUESTA EN VALOR DEL YACIMIENTO ARQUEOLÓGICO DEL ARRABAL ANDALUSÍ DE LA ARRIXACA Y DEL JARDÍN DE SAN ESTEBAN EN MURCIA será objeto de una próxima publicación en el proceso de licitación de la obra, sin que todavía haya sido supervisado por este centro directivo.”

Conviene poner de manifiesto la complejidad del proyecto de que tratamos y pese al avanzado estado de su tramitación, a fecha actual no se dispone de “proyecto de ejecución definitivo”, por lo que podría sufrir variaciones hasta su aprobación definitiva. El proyecto aún no cuenta con todos los informes municipales y autonómicos preceptivos de los diferentes servicios sectoriales; motivo por el que no ha culminado todavía la supervisión del proyecto por la Oficina de Supervisión de proyectos, que se espera que se produzca en las próximas semanas.

Una vez supervisado, se promoverá la recepción formal con la IGAE y, en paralelo, la suscripción del convenio de colaboración con las diferentes administraciones que concurren en la financiación de la actuación. Inmediatamente después se procederá a la licitación de las obras que implicará la publicación del proyecto de ejecución en la Plataforma de Contratación del Sector Público, quedando así accesible para su consulta.

2.3.- En último lugar, el interesado expresa que “El Ministerio no ha demostrado cómo la entrega de la información solicitada afectaría al procedimiento de licitación.”

A ello cabe oponer que una vez que el proyecto y la documentación estén definidos, procederá anunciar la licitación, mediante publicación de un anuncio en el BOE y en la plataforma de contratación del sector público. En el plazo de presentación de ofertas desde el anuncio de licitación, las empresas interesadas presentarán sus ofertas para participar en la licitación.

Es imprescindible garantizar la igualdad de condiciones entre todas las posibles empresas participantes, lo que se consigue efectivamente con su publicación. Se debe recordar que este mismo proyecto ha sido objeto de solicitud por parte de otro ciudadano, además del recurrente. No puede entenderse que las empresas que deseen concurrir a la licitación participen en igualdad de condiciones si cualquier ciudadano puede disponer de forma previa del proyecto.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en el Criterio interpretativo 1/2019, de 24 de septiembre de 2019, sobre APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 14, NUMERO 1, APARTADO h), DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE: PERJUICIO PARA LOS INTERESES ECONÓMICOS Y COMERCIALES indica lo siguiente:

Por ello, y siempre a juicio de este Consejo, se entiende más adecuado restringir el concepto a aquellas ventajas o situaciones beneficiosas para el sujeto o sujetos de los mismos que, de conocerse, comprometerían su posición en el mercado o en cualesquiera procesos negociadores de naturaleza económica (licitaciones, negociación colectiva, etc…)

Si bien no se puede definir una fecha exacta, la información será publicada en los próximos meses tras la firma del convenio mencionado, de forma que, en un plazo de tiempo razonable, será accesible con carácter general.

3.- CONCLUSIÓN

En consecuencia, una vez analizada la reclamación presentada por la ASOCIACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO DE LA HUERTA DE MURCIA (HUERMUR), este Departamento se reitera en todos los argumentos expresados en su resolución de fecha 20 de noviembre de 2024 y considera que no procede conceder el acceso a la información, siendo que actualmente el citado proyecto no es definitivo, estando a la espera de la recepción de alguno de los informes y trámites preceptivos que requiere y pendiente de una próxima licitación.»

5. El 23 de enero de 2025, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 7 de febrero de 2025 en el que rechaza las alegaciones formuladas por el Ministerio requerido, reiterando argumentos ya vertidos en el escrito de reclamación.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la copia completa del proyecto de ejecución definitivo para restaurar y poner en valor el yacimiento arqueológico del arrabal andalusí de la Arrixaca y del Jardín de San Esteban de Murcia.

El Ministerio requerido resolvió denegar el acceso a la información por considerar que concurre la causa de inadmisión del artículo 18.1.a) LTAIBG, por cuanto se trata de un documento que será objeto de una próxima publicación en el proceso de licitación de la obra, sin que todavía haya sido supervisado por este centro directivo.

Posteriormente, en el trámite de alegaciones instado en el seno de este procedimiento de reclamación, el Departamento ministerial requerido alude a la complejidad del proyecto y que, pese al avanzado estado de su tramitación, «a fecha actual no se dispone de “proyecto de ejecución definitivo”, por lo que podría sufrir variaciones hasta su aprobación definitiva. El proyecto aún no cuenta con todos los informes municipales y autonómicos preceptivos de los diferentes servicios sectoriales; motivo por el que no ha culminado todavía la supervisión del proyecto por la Oficina de Supervisión de proyectos, que se espera que se produzca en las próximas semanas».

4. Sentado lo anterior, corresponde verificar la efectividad de la aplicación de la causa de inadmisión invocada partiendo de la premisa, tantas veces reiterada por este Consejo, de que«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información».—Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)—. Por ello, la concurrencia de las causas de inadmisión se habrán de justificar siempre de forma expresa y detallada, a fin de poder comprobar su veracidad.

Partiendo de lo anterior y con respecto a la concreta causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) LTAIBG (que permite la inadmisión a trámite, mediante resolución motivada, de las solicitudes «[q]ue se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general»), este Consejo de Transparencia ya ha señalado en varias ocasiones —por todas, R CTBG 152/2023, de 13 de marzo, que «(…)la causa de inadmisión del artículo 18.1 a) debe entenderse relacionada con el hecho de que la información está elaborándose o cuya publicación general está siendo preparada. Lo que está implícito en esta causa de inadmisión es que la información aún no está elaborada (por lo que no se incluiría dentro del propio concepto de información pública del artículo 13 de la LTAIBG) o que la misma va a ser publicada de tal manera, que, en un plazo de tiempo razonable, pueda ser accesible con carácter general». En definitiva, la causa invocada permite inadmitir aquellas solicitudes de acceso a información que no está aún acabada, pero que ha de estarlo próximamente; esto es, que está todavía en fase de elaboración o en curso de publicación.

De lo anterior se desprende que no es lo mismo que la información se encuentre en elaboración y que, por ello, no esté disponible y no pueda proporcionarse en el momento en que se da respuesta —circunstancia que no está llamada a prolongarse en el tiempo, sino que finalizará con la elaboración de la información (debiendo permitirse a partir de ese momento el acceso) o con su publicación—, que lo inconcluso sea el expediente porque se halle en tramitación, sin que sea dable aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1 a) LTAIBG a todos y cada uno de los documentos que integran dicho expediente. En definitiva, no debe confundirse expediente en tramitación o en desarrollo con información en elaboración; por lo que nada impide el reconocimiento del derecho de acceso a aquellos documentos terminados o perfeccionados que formen parte de un expediente inconcluso (salvo que concurra algún límite legal).

Esta última circunstancia fue el argumento que motivó la estimación de la precedente resolución de este Consejo R CTBG 116/2024, de 31 de enero de 2024, mencionada por ambas partes, cuyo objeto era el acceso a «Copia digital completa, y de sus anexos si existen, del proyecto entregado públicamente en fecha de hoy 13-07-2023 por el Ministerio de Transportes, Movilidad» y que no apreció la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) LTAIBG al considerar, tras reproducir la doctrina y jurisprudencia que han quedado reflejadas, que «resulta de los antecedentes que nos encontramos ante un documento que existe, que ha sido entregado por parte del Ministerio a un Ayuntamiento, y que, independientemente de su necesidad de aprobación dentro de un expediente de contratación, tiene sustantividad propia en el procedimiento. Este Consejo no discute que dicho proyecto pueda sufrir modificaciones, ni que tenga que aprobarse, en su versión definitiva, por el órgano de contratación; lo relevante, a los efectos que aquí interesan, es que se trata de un documento que existe y que ha sido compartido con otra administración y publicitado en prensa».

A diferencia del supuesto mencionado, en este procedimiento de reclamación la conclusión ha de ser distinta, dado que la información solicitada (proyecto de ejecución definitivo) no está aún acabada de modo que tras la realización de una serie de trámites procedimentales (no cuenta con todos los informes municipales y autonómicos preceptivos, se ha de recepcionar por la IGAE y suscribirse los convenios de colaboración con las diferentes administraciones), se procederá a la licitación de las obras que implicará la publicación del proyecto definitivo de ejecución en la Plataforma de Contratación del Sector Público, quedando así accesible para su consulta, produciéndose la publicación a que hace referencia el artículo 18.1.a) LTAIBG.

5. De todo lo expuesto hasta ahora, cabe concluir con la desestimación de la reclamación planteada al apreciar la concurrencia de la causa prevista en el artículo 18.1.a) LTAIBG.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación planteada frente al MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG

Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez