Informes de fatiga y de incidentes de seguridad reportados por controladores aéreos

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de noviembre de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

El número de informes de fatiga cumplimentados por controladores aéreos (solo el número de informes al día) en cada torre y centro de control de 2022, 2023 y 2024. El número de informes de incidentes de seguridad cumplimentados por controladores aéreos (solo el número de informes al día) en cada torre y centro de control de 2022, 2023 y 2024.

2. Mediante resolución de fecha 3 de diciembre de 2024, ENAIRE responde lo siguiente:

https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 2156/2024
Reclamante:
Organismo: ENAIRE / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Palabras clave: informes, fatiga, incidentes de seguridad, controladores aéreos, DA.1.2 LTAIBG.

Respecto de la solicitud recibida acerca de la recopilación de datos de seguridad relativos a informes de fatiga, así como datos de seguridad relativos a informes de incidentes de seguridad, le comunicamos que la regulación y el acceso a la información sobre los datos de sucesos de carácter aeronáutico está contenida en el REGLAMENTO (UE) No 376/2014 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 3 de abril de 2014 relativo a la notificación de sucesos en la aviación civil, que modifica el Reglamento (UE) no 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 2003/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y los Reglamentos (CE) no 1321/2007 y (CE) no 1330/2007 de la Comisión. Concretamente, su artículo 11 regula la tramitación de las solicitudes de información, como la que se ha solicitado, de aquellas personas interesadas que se identifican en el anexo II de ese Reglamento. Esta normativa comunitaria de aplicación directa en los Estados de la UE y de rango normativo superior a la Ley, es la normativa específica a la que queda sometido el acceso a la información solicitada tal y como se recoge en el apartado segundo de la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. La información como la que es objeto de su solicitud, es reportada desde ENAIRE de forma diligente a la autoridad supervisora (AESA – SNS). Esta información queda registrada en el ECRS, el Repositorio Central Europeo, donde se almacenan todas las notificaciones de los sucesos de las organizaciones de los Estados Miembros. Para ello, se encuentra a disposición de los interesados un formulario para presentar la solicitud correspondiente. Atendiendo a todo lo anterior, se le adjunta dicho formulario que deberá tramitar para dar curso a su solicitud y le informamos que puede encontrar más información adicional en la siguiente dirección: https://www.seguridadaerea.gob.es/es/ambitos/gestion-de-la-seguridad-operacional/sistema-de-notificacion-de-sucesos/solicita-informacion.

3. Mediante escrito registrado el 9 de diciembre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con el contenido de la resolución expresando lo siguiente:

El motivo aducido para denegar la información es falso. Se solicita el número de los informes de seguridad, no los datos de cada informe por lo que el argumento dado en la resolución de que hay que seguir el REGLAMENTO (UE) 376/2014 no aplica. Se solicita el número de los informes de fatiga y el REGLAMENTO (UE) 376/2014 ni menciona la fatiga.

4. Con fecha 11 de diciembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 10 de enero de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

(…) SEGUNDA.- El reclamante alega que no es de aplicación el Reglamento (UE) 376/2014, al estar solicitando sólo el número de informes de seguridad y el número de informes de fatiga. Redundando en lo anterior, entiende el reclamante que, al versar la solicitud sobre el número de informes (tanto de seguridad, como de fatiga) y no respecto al contenido de dichos informes, no le resulta de aplicación el Reglamento (UE) No 376/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 3 de abril de 2014 relativo a la notificación de sucesos en la aviación civil, que modifica el Reglamento (UE) no 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 2003/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y los Reglamentos (CE) no 1321/2007 y (CE) no 1330/2007 de la Comisión. Asimismo, entiende el reclamante que no toda la información solicitada se encuentra regulada por el Reglamento (UE) 376/2014, indicando en su reclamación que dicho reglamento no menciona los informes de fatiga como objeto de su regulación. Esta Entidad no comparte la interpretación que realiza el solicitante de acceso:

• Por un lado, esta parte considera que el número de informes reportados desde ENAIRE a la autoridad supervisora (AESA – SNS) y que queda registrada en el Repositorio Central Europeo (ECRS) es parte misma de la información remitida.
• Por otro lado, tanto los informes de incidentes de seguridad como los informes de fatiga, son información sometida a las normas de notificación de sucesos en la aviación civil, por estar definida la fatiga como una condición que merma la capacidad del controlador para “realizar adecuadamente funciones operacionales relacionadas con la seguridad operacional”.

TERCERA.- Que, con objeto de determinar si la información relativa a los informes de fatiga de la solicitud presentada en su día se encuentra sometida a la regulación contemplada por el Reglamento (UE) 376/2014, es preciso analizar las características de cada uno de los tipos de información solicitados a la luz de las normas que los regulan. El artículo 3 del Reglamento (UE) define su objeto y ámbito de aplicación en los siguientes términos: Artículo 3. Objeto y ámbito de aplicación 1. El presente Reglamento establece normas sobre: a) la notificación de sucesos que pongan en peligro o que, en caso de no ser corregidos o abordados, puedan poner en peligro una aeronave, a sus ocupantes, a cualquier otra persona, o a un equipo o instalación que afecte a las operaciones de la aeronave, y de otra información pertinente en este contexto; (…) Concretamente, los sucesos relacionados con los servicios e instalaciones de Navegación Aérea se encuentran enumerados en el ANEXO III del Reglamento 2015/1018, que en su apartado 3.6 dispone: “La fatiga que repercuta, o que pueda repercutir, en la capacidad de ejercer de forma segura las funciones de navegación aérea o tránsito aéreo”. Quedan, por tanto, claramente sometidos al ámbito de aplicación del Reglamento (UE) No 376/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 3 de abril de 2014 relativo a la notificación de sucesos en la aviación civil los informes de fatiga. (…) CUARTA.- Una vez establecida la naturaleza de la información solicitada, esto es, asentado que tanto los informes de incidentes de seguridad como los informes de fatiga constituyen informaciones relativas a la seguridad y que, por lo tanto, quedan encuadradas en el objeto y ámbito de aplicación del Reglamento (UE)376/2014, es preciso analizar si el dato relativo al número de informes notificados se encuentra también sometido a los preceptos de dicho Reglamento. Acudiendo nuevamente al Reglamento (UE) 376/2014, su artículo 6 regula las obligaciones relacionadas con la recogida y conservación de la información: “Artículo 6. Recogida y conservación de la información 1. Cada organización establecida en un Estado miembro deberá designar una o varias personas para gestionar de manera independiente la recogida, evaluación, tratamiento, análisis y almacenamiento de datos sobre los sucesos notificados en virtud de los artículos 4 y 5. La gestión de las notificaciones se llevará a cabo con vistas a prevenir el empleo de la información para fines distintos de seguridad, y protegerá adecuadamente la confidencialidad del notificante y de toda persona mencionada en relación con un suceso, con miras a fomentar una «cultura justa». 5. Las organizaciones almacenarán en una o varias bases de datos las notificaciones de sucesos redactadas sobre la base de los datos sobre sucesos recogidos de conformidad con los artículos 4 y 5. En relación con la solicitud información relativa al número de notificaciones de sucesos realizadas, lejos de tratarse de un dato superfluo, resulta esta una información que se categoriza como datos o información agregada. A este respecto, la información agregada se define como el conjunto de información recopilada con base en el promedio o resumen de un grupo de datos individuales. Su fin es el de efectuar comparaciones, estudiar y pronosticar tendencias y obtener información de importancia global. Ni que decir tiene que el número de informes de sucesos de seguridad (ya sean relativos a incidentes de seguridad o a fatiga), así como el desglose de estos por días y dependencia (torres/centros de control) son datos que constituyen información agregada. Forman, por tanto, parte de la información que es notificada en virtud de Reglamento y queda sometida, en consecuencia, a su régimen de gestión, acceso y conservación, como resulta del artículo 11 del Reglamento (UE) 376/2014. QUINTA.- Una vez sentado que los datos solicitados por el reclamante entran dentro del ámbito de aplicación del Reglamento (UE) 376/2014, debemos proceder al análisis de los preceptos relativos a su carácter confidencial y al uso adecuado de la información. El artículo 15 establece: “Artículo 15 Confidencialidad y uso adecuado de la información 2. Sin perjuicio de las disposiciones relativas a la protección de información en materia de seguridad contenidas en los artículos 12, 14 y 15 del Reglamento (UE) no 996/2010, los datos sobre sucesos se utilizarán únicamente para los fines para los que se recopilaron. Los Estados miembros, la Agencia y las organizaciones no pondrán a disposición ni utilizarán dicha información sobre sucesos: a) para determinar la culpa o responsabilidad, o b) para ninguna finalidad distinta de mantener y mejorar la seguridad aérea. Por su parte, el apartado 2 del aludido artículo 14 del Reglamento (UE) 996/2010 dispone: “2. Los siguientes registros no serán publicados o utilizados con fines distintos de la investigación de seguridad u otros fines relacionados con la mejora de la seguridad de la aviación: d) las notificaciones de sucesos en virtud de la Directiva 2003/42/CE.” Es decir, las notificaciones de sucesos no pueden ser puestos a disposición para ninguna finalidad distinta de mantener y mejorar la seguridad aérea. SEXTA.- Una vez determinado que la información solicitada por el reclamante sí está sometida al Reglamento (UE) 376/2014, y que éste prevé el carácter confidencial de la información comprendida en su ámbito de aplicación, resta analizar si nos encontramos ante una normativa específica en materia de acceso puesto que, en tal caso, quedaría desplazada la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno (LTBG) en pro de la aplicación de dicha normativa específica. A este respecto, se ha pronunciado con anterioridad el Consejo de Transparencia, que en su Resolución 604/2020 analizaba dicha cuestión en los siguientes términos: En consecuencia, sólo en el caso de que una norma concreta establezca un régimen específico de acceso a la información pública en una determinada materia o área de actuación administrativa, puede entenderse que las normas de la LTAIBG no son de aplicación directa y operan como normas supletorias. En opinión del Consejo, la mencionada disposición adicional tiene como objetivo la preservación de otros regímenes de acceso a la información que hayan sido o puedan ser aprobados y que tengan en cuenta las características de la información que se solicita, delimite los legitimados a acceder a la misma, prevea condiciones de acceso etc. En el caso que nos ocupa, la información solicitada cuenta con un régimen de acceso sometido a una regulación específica, esto es, el Reglamento (UE) 376/2014 que, además de regular la obligación de notificación y las cuestiones relativas a la gestión de la información obtenida, establece un régimen específico de acceso a la información perfectamente sistematizado y proporcional a la naturaleza de la información de sucesos de aviación que supone una normativa en materia de acceso de aplicación preferente respecto a la LTAIBG. Así, los artículos 10 y 11 del Reglamento, prevén el régimen de acceso a la información, limitando el pleno acceso a determinadas entidades y organizaciones, y extendiendo el acceso a determinados datos a las partes interesadas que enumera en el Anexo II. Es decir, el Reglamento no se limita a establecer requisitos formales de acceso, sino que establece una serie de condiciones y requisitos de acceso a la información que encuentran su justificación:

• En primer lugar, en la naturaleza de la información que constituye su objeto;
• En segundo lugar, en las características que debe reunir la persona o entidad que solicita el acceso a la información;
• Finalmente, en la finalidad con la que solicita el acceso.

Artículo 11 Tramitación de las solicitudes y decisiones 1. Las solicitudes de información que figura en el Repositorio Central Europeo se presentarán en un formulario que haya sido aprobado por el punto de contacto. Dicho formulario recogerá como mínimo los datos que figuran en el anexo III (…).

5. El 14 de enero de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, recibiéndose escrito con fecha 17 de enero de 2025 en el que señala lo siguiente:

PRIMERA (…) Enaire no reporta el número de notificaciones solicitado, reporta los informes que considera afectan a la seguridad. Yo solicito el número de notificaciones que se cumplimentan en total, no solo los que Enaire considera dignos de investigar. SEGUNDA (…) Tener que inventar lo de información agregada para intentar que de alguna forma, la información solicitada, entre dentro del Reglamento (UE) 376/2014 es la mejor prueba de que no está contemplado. El Reglamento habla de las notificaciones, nunca de su número (…) TERCERA.- En cuanto a las notificaciones de fatiga nos enfrentamos a la misma cuestión que las de seguridad, de las decenas de notificaciones de fatiga presentadas por mi, llegan a informe de seguridad menos del diez por ciento (…). Solicito el número de notificaciones de fatiga presentadas, no solo las que Enaire decide que afecta a la seguridad y en consecuencia, tras la correspondiente investigación remite a AESA – SNS. Por eso el acceso a esa información no está limitada por el Reglamento (UE) 376/2014. QUARTA.- en la alegación QUINTA de Enaire dice que: ‘Por su parte, el apartado 2 del aludido artículo 14 del Reglamento (UE) 996/2010 dispone: “2. Los siguientes registros no serán publicados o utilizados con fines distintos de la investigación de seguridad u otros fines relacionados con la mejora de la seguridad de la aviación: d) las notificaciones de sucesos en virtud de la Directiva 2003/42/CE.”‘ Nada más lejos de mi intención que publicar una notificación ajena, por eso no las pido. Naturalmente no pretendo ningún fin que no sea mejorar la seguridad en la aviación tanto como controlador, como miembro del equipo de la Vocalía Técnica de APROCTA (Asociación Profesional de Controladores de Tránsito Aéreo), pero como queda claro los registros mencionados y protegidos son las notificaciones de sucesos, no su número o fecha. QUINTA (…) Según el Anexo II tanto como controlador, como miembro del equipo de la Vocalía Técnica de APROCTA podría solicitar la información a AESA – SNS; pero se ha dejado claro (…) que no me podría dar lo que solicito pues Enaire no le remite todas las notificaciones, solo las que considera afectan a la seguridad.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide el acceso a información relativa al número de informes de fatiga y de incidentes de seguridad cumplimentados por controladores aéreos, con el nivel de desglose que ha quedado reflejado en los antecedentes. ENAIRE dictó resolución alegando la existencia de un régimen específico regulador del acceso a la información de acuerdo con lo previsto en la Disposición adicional primera, apartado segundo, LTAIBG y facilitando el enlace que contiene el formulario a cumplimentar para dar curso a la solicitud del peticionario; manifestando el reclamante su disconformidad con la resolución recibida.

4. Sentado lo anterior, debe examinarse, en primer lugar, si la información solicitada se encuentra sometida a la regulación contemplada por el Reglamento (UE)376/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativo a la notificación de sucesos en la aviación civil. Desde esta perspectiva, como ha sostenido ENAIRE, el Reglamento citado comprende en su ámbito objetivo la notificación de sucesos que pongan en peligro una aeronave y enuncia asimismo la tipificación de sucesos, entre los que se encuentra la fatiga —que constituye el objeto de la solicitud de acceso— , por lo que no puede acogerse la afirmación del reclamante de que afirmaba que «el REGLAMENTO (UE) 376/2014 ni menciona la fatiga». Tampoco resulta suficiente alegar que lo pretendido no era el contenido de los informes, sino su número, como expresó el solicitante, para considerar que su petición no estaba sujeta al Reglamento descrito. Al respecto, ENAIRE señala que lo solicitado constituyen datos catalogados como agregados que forman parte de la información que es notificada con arreglo al Reglamento, y, en consecuencia, la solicitud del número de informes se encuadra obligatoriamente en el régimen de gestión, acceso y conservación contemplado en la norma comunitaria, sin que existan motivos por parte de este Consejo para poner en duda tales afirmaciones.

5. Hecha la aclaración anterior y entrando ya en la cuestión de fondo, debe valorarse la aplicabilidad a esta caso de la Disposición adicional primera, apartado segundo de la LTAIBG—«se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información—» Es necesario en este punto recordar que el alcance y contenido de lo previsto en la mencionada Disposición adicional ha sido determinado por Tribunal Supremo en varias sentencias —que el propio Tribunal recapituló en el fundamento jurídico tercero de la STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871) concluyendo que:

«(…) cuando la disposición adicional primera apartado segundo de la Ley de Transparencia dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión no solo comprende los supuestos en los que se contenga un tratamiento global y sistemático del derecho sino también aquellas regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes de este derecho y que impliquen un régimen especial diferenciado del general. En estos casos, este régimen especial se aplica de forma preferente a las previsiones de la ley de transparencia, quedando esta última como regulación supletoria. Por ello, la preferente aplicación de unas disposiciones especiales no impide la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia en los demás extremos no regulados por la norma sectorial, excepto, claro está, de aquellas previsiones que resulten incompatibles con las especialidades contempladas en la norma especial».

En definitiva, como puede apreciarse, el Tribunal Supremo ha dictaminado que la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación subsidiaria en los extremos no regulados en las normas sectoriales. Aplicada la doctrina al caso que nos ocupa, puede concluirse que nos encontramos ante un régimen jurídico específico de acceso a la información de aplicación preferente recogido en los artículos 10 y 11 del Reglamento (UE) 376/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014. Así, el artículo 10 del Reglamento establece que los interesados podrán solicitar el acceso a determinados datos contenidos en el Repositorio Central Europeo, no siendo posible su acceso directo por motivos de seguridad. A su vez, el artículo 11 se ocupa de la tramitación de las solicitudes, disponiendo que se presentarán en un formulario y regulando los requisitos para acceder a la información; en concreto, que el solicitante sea parte interesada y que la información solicitada esté relacionada con el equipo, las operaciones y los ámbitos de actividad de la parte interesada. Por último, enumera una serie de límites una vez facilitada la información, relativos a su utilización exclusiva para los fines especificados en el formulario de la solicitud y a la imposibilidad de revelar la información recibida sin el consentimiento escrito del punto de contacto que la facilitó.

6. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, y habida cuenta que se ha señalado el cauce, así como el enlace para cumplimentar el formulario en orden a ejercitar el derecho de acceso a la información relativa a sucesos en la aviación civil, se debe proceder a desestimar la reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución de ENAIRE / MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez