formes Personales de Evaluación y Calificación de la Guardia Civil (IPECGUCI,s)

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Número y fecha de resolución: indicados al margen.

Número de expediente: 2117/2024

Reclamante:

Organismo: MINISTERIO DEL INTERIOR.

Sentido de la resolución: Estimatoria.

Palabras clave: Guardia Civil, proceso evaluación, Informes Personales de Evaluación y Calificación de la Guardia Civil (IPECGUCI,s), valoración, artículos 13, 18.1.e) y 20 LTAIBG.

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 25 de octubre de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«El interesado ha sido objeto de un proceso de evaluación para el ascenso a finalizado. Dentro del proceso de evaluación hemos participado El proceso no aporta la puntuación absoluta de los ipecgucis de los evaluados si no que directamente realiza una transformación a una escala de intervalo de 10-20 puntos y por tanto no se pone de manifiesto la puntuación real o absoluta si no la transformada a través de una fórmula compleja.

Así mismo señalar que en el proceso se evalúan 5 ipecgucis de 5 años. Con la debida protección de los datos personales si fuera necesario, si bien durante el proceso de evaluación se expusieron los datos personales y sus puntuaciones transformadas, quiero conocer los valores absolutos del apartado Grupo 1,evaluación para el desempeño, de los 5 candidatos en sus 5 años evaluados, es decir sin transformar.

Esta información no supone reelaboración por cuanto obran en poder de la administración para realizar la transformación referida».

https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

2. Consta en el expediente remitido acuerdo de ampliación de plazo para resolver -ex artículo 20.1 LTAIBG- notificado al interesado el 26 de noviembre de 2024, en los siguientes términos: «Ampliar un mes más el plazo de resolución que permita efectuar una evaluación detallada de cuanto se interesa para determinar si se dispone de la información solicitada, así como del tratamiento que se debiera dar a la misma».

3. Mediante resolución de 28 de noviembre de 2024 el Ministerio responde lo siguiente:

«(…) 2º. La presente solicitud versa sobre las calificaciones obtenidas en los cinco últimos Informes Personales de Evaluación y Calificación de la Guardia Civil (IPECGUCI,s) de los candidatos integrados en el proceso de evaluación para el ascenso a de la Escala Facultativa Superior de la Guardia Civil correspondiente al ciclo 2024-2025, del que el interesado forma parte, quien ha presentado un total de once solicitudes anteriores a la presente, con motivo de dicho proceso de evaluación.

3º Dicho lo anterior, cabe señalar que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su artículo 12 regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.”

En el fundamento jurídico 5 de la Resolución 0161/2020, emitida por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno con fecha 7 de abril de 2020, reforzado por la Sentencia nº 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Madrid, dictada por el Procedimiento Ordinario 38/2016, cabría señalar que entre las finalidades de la Ley de Transparencia no se encuentran cuestiones particulares que pudieran ser de índole estrictamente laboral como la planteada en la presente solicitud.

A mayor abundamiento, en el fundamento jurídico 6 de la Resolución desestimatoria 2024-1286, dictada el 12 de noviembre de 2024, por el que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ante la solicitud 00001-00090738 formulada por el mismo interesado, dice que “[… debe indicarse que tales cuestiones sí resultan ajenas al presente procedimiento de reclamación en tanto no contienen una petición de acceso a una información preexistente, sino una pretensión impugnatoria para un hipotético defecto procedimental, que pertenece al concreto proceso selectivo y encuentra su cauce a través de los recursos ordinarios frente a la resolución que se dicte en aplicación de los citados parámetros, por lo que la reclamación en este punto debe ser desestimada.”

Por consiguiente, en la medida en que lo solicitado, por no estar contemplado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, esto es, no constituye información pública, de acuerdo con el concepto establecido, a sus efectos por la propia Ley de Transparencia, esta Dirección General considera que se debe inadmitir la solicitud, al no considerarla información pública tal y como establece el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

4º Finalmente, cabe señalar que, como se ha dicho anteriormente, además de la presente solicitud, el reclamante ha formulado otras once solicitudes y posteriores reclamaciones relacionadas tanto con su evaluación para el ascenso como con los informes personales para la evaluación y calificación en la Guardia Civil, conociendo perfectamente, como miembro de la Guardia Civil, las distintas vías a las que, de forma más directa puede acudir para llegar a obtener la información que pudiese requerir en cuestiones de carácter personal o profesional, por lo que este Centro Directivo entiende que la presente solicitud pudiera estar igualmente afectada por la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e), al considerarla una solicitud manifiestamente repetitiva o que tenga un carácter abusivo no justificado con la finalidad de esta Ley.

A este respecto, convendría tener en cuenta que si los más de 75.000 efectivos que componen esta Institución solicitasen, al amparo de la Ley de Transparencia, cuestiones de carácter personal o profesional, podría llegar a provocar el total colapso del normal funcionamiento de todas las Unidades Administrativas tanto de la Guardia Civil como de los Departamentos Ministeriales considerándose, por ello, que el espíritu de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, quedaría desvirtuado, con el consiguiente perjuicio que pudiese causarse a aquellos ciudadanos que tuviesen interés en conocer cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras Instituciones. (…)».

4. Mediante escrito registrado el 2 de diciembre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto que:

«El interesado reclama las puntuaciones absolutas de las calificaciones para la evaluación para el ascenso. Esta información no está clasificada como reservada, confidencial ni secreta. Tampoco se solicitan los datos personales de los calificados. El proceso de evaluación está cerrado desde el mes de julio de 2024 y en consecuencia no tiene una finalidad impugnatoria. Solicitar esta información es simplemente un ejercicio de transparencia por cuanto pudiendo haberlo hecho la administración, simplemente omitió estos datos, así como otros tantos solicitados y que casi siempre reciben la respuesta de inadmisión. La ley de transparencia no está limitada a la Guardia Civil si no que es para los 47 millones de Españoles, a los cuales se le permite realizar peticiones, y siendo así el sistema no ha quedado bloqueado o inoperante. Y finalmente, una resolución que atiende estrictamente a la solicitud si no que extiende sus argumentos a elementos personalísimos del interesado, supone una desviación de poder, además de una incongruencia extra petita, donde lo que se pretende es "influir" sobre el órgano decisor a través de un reproche sobre el dicente, siendo mas extraño que la administración ya aportó datos de este procedimiento (notas medias) sin este tipo de objeciones, por lo que evidencia un cambio de criterio no justificado».

5. Con fecha 3 de diciembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 8 de enero de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente: «(…)«Una vez examinada la reclamación presentada por el interesado, esta Dirección se mantiene en todos y cada uno de los apartados que forman parte de la resolución emitida por este Centro Directivo con fecha 28 de noviembre de 2024.»».

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38

https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a las calificación en valores absolutos (sin transformar) en los cinco últimos Informes Personales de Evaluación y Calificación de la Guardia Civil (IPECGUCI,s) del apartado Grupo 1, de los cinco candidatos evaluados para su ascenso a e la Guardia Civil.

4. El Ministerio reclamado tras acordar la ampliación del plazo para resolver, dictó resolución de inadmisión de la información solicitada señalando -con invocación en sendas R CTBG 0161/2020 y 1286/2024- que la misma no era información pública conforme al artículo 13 LTAIBG, sin perjuicio de poder estar además afectada por la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. Disconforme con la respuesta obtenida el interesado formuló reclamación ante el Consejo aclarando que el proceso de evaluación a que se refería la información solicitada estaba ya cerrado desde julio de 2024 por lo que carecía de finalidad impugnatoria. El Ministerio reclamado se ratificó en fase de alegaciones en la posición defendida en su resolución.

Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, proceda recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, si bien el órgano competente notificó al reclamante el acuerdo de ampliación de plazo -adoptado al amparo del artículo 20.1 in fine LTAIBG-, lo cierto es que ni argumentó la concurrencia de las causas que habilitan el uso de esa posibilidad excepcional de ampliación del plazo -esto es, complejidad o volumen de la información-, ni puede deducirse de sus palabras al acordar un mes más de ampliación de plazo de resolución “que permita efectuar una evaluación detallada de cuanto se interesa para determinar si se dispone de la información solicitada, así como del tratamiento que se debiera dar a la misma». Pero además, a ello siguió finalmente una resolución de inadmisión, al señalar que lo solicitado no era información pública conforme al artículo 13 LTAIBG.

A la vista de lo anterior, es necesario volver a recordar al Ministerio, por un lado, que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG, al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». Por otro lado, debe reiterarse que resulta abiertamente contrario a la finalidad del artículo 20.1 in fine LTAIBG ampliar el plazo ordinario para, finalmente, no proporcionar la información solicitada. La ampliación del plazo únicamente está justificada cuando se reconozca el derecho de acceso y se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida, prepararla y ponerla a disposición del solicitante, no debiendo extenderse nunca más allá del tiempo estrictamente necesario para estos fines.

5. Hecha la aclaración anterior y a fin de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar, en primer lugar, si, como afirma la entidad reclamada, la información solicitada carecía en efecto del carácter de información pública conforme al artículo 13 LTAIBG (i), y en segundo lugar, si la petición podía considerarse abusiva desde la perspectiva del artículo 18.1.e) LTAIBG (ii).

(i) Debe recordarse al respecto que, tal y como establece el artículo 13 LTAIBG antes citado, el concepto de información pública se refiere a todos los contenidos y documentos que obran en poder del sujeto obligado por haber sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, por lo que resulta evidente que las calificaciones de los Informes Personales de Evaluación y Calificación de la Guardia Civil (IPECGUCI,s) de los candidatos en el proceso de evaluación en la Guardia Civil para el desempeño profesional correspondiente al grupo 1 constituye información pública.

Conviene aclarar en este punto -aunque el Ministerio reclamado no lo ha hecho ni en la resolución ni en sus alegaciones- que la Orden PCI/346/2019, de 25 de marzo, regula el procedimiento y las normas objetivas de valoración aplicables a los procesos de evaluación en la Guardia Civil, disponiendo en su artículo 7 los elementos de valoración para la Evaluación del desempeño del Grupo 1, y estableciéndose en el ANEXO las Normas para la puntuación de los elementos de valoración en las evaluaciones; normativa ésta que establece las reglas de valoración, calificación y puntuación, en cada caso, de los referidos IPECGUCI,s, según se trate de «Competencias de carácter profesional y personal», «Competencias profesionales directivas» o del «Prestigio profesional», estableciendo al efecto tanto las normas como las fórmulas matemáticas correspondientes.

Sin embargo, el Ministerio inadmite la solicitud al negar el carácter de información pública de dichos informes -ex artículo 13 LTAIBG- al considerar que el interés subyacente es de carácter meramente particular y de índole laboral, invocando al efecto las precitadas resoluciones del Consejo.

Debe recordarse que la jurisprudencia establecida por el Tribunal Supremo exige una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión de solicitudes de información dada la formulación amplia en el reconocimiento y en la configuración legal del derecho de acceso a la información pública, que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho —Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)—. En consecuencia, «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida»—SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)—.

Partiendo de esta premisa, el Tribunal Supremo ha afirmado que la persecución de un interés meramente privado no está prevista como causa de inadmisión en la ley, por lo que no puede sustentarse en ello la denegación del acceso a información pública. En efecto, en la STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870) se recuerda, en primer lugar, que «en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven», añadiendo a continuación que «el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud».

Descartada la procedencia de fundamentar la inadmisión en un pretendido interés particular del solicitante y habiendo quedado acreditado la condición objetiva de información pública de lo solicitado, a mayor abundamiento, no resulta admisible tampoco negar el acceso a esa información sobre la base del conocimiento que el solicitante, como miembro de la Guardia Civil, habría de tener acerca de las distintas vías disponibles para llegar a obtener información sobre cuestiones de carácter personal o profesional, toda vez que, una vez concluso el referido proceso de evaluación de los candidatos en la que ostentaba su condición de interesado la vía de acceso a la información correspondiente al mismo es en efecto la prevista en la LTAIBG.

(ii) En lo que respecta a la invocación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG —según la cual, se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes «[q]ue sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley»—; se ha de comenzar recordando la necesidad de una interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de causas de inadmisión como de los límites legales que, lo que no permite aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho [Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)].

En particular, y en lo que concierne a la concreta causa de inadmisión invocada en este caso, el Tribunal Supremo ha señalado que «la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870). Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación con fundamento en el artículo 18.1.e) LTAIBG debe justificar, por un lado, el carácter abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero) y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia —que no puede equipararse a la persecución de un interés meramente privado—.

Para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó, en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592), en los siguientes términos:

«[l]a doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo).»

A la vista de lo expuesto, no parece que la petición de Informes Personales de Evaluación y Calificación de la Guardia Civil (IPECGUCI,s) de los candidatos en el proceso de evaluación de referencia contenidos en la solicitud pueda calificarse de abusiva a los efectos legalmente prevenidos en la LTAIBG, ni por extralimitación objetiva en el uso del derecho de acceso por parte del interesado, ni por falta de justificación de la petición con la finalidad perseguida por la LTAIBG. A lo anterior no empece la afirmación de la entidad reclamada de que «si los más de 75.000 efectivos que componen esta Institución solicitasen, al amparo de la Ley de Transparencia, cuestiones de carácter personal o profesional, podría llegar a provocar el total colapso del normal funcionamiento de todas las Unidades Administrativas tanto de la Guardia Civil como de los Departamentos Ministeriales considerándose, por ello, que el espíritu de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, quedaría desvirtuado, con el consiguiente perjuicio que pudiese causarse a aquellos ciudadanos que tuviesen interés en conocer cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras Instituciones», toda vez, que el carácter abusivo de una solicitud no se puede fundar sobre un mero riesgo hipotético atribuido a posibles actuaciones futuras sobre las que no existen ni siquiera indicios de que puedan materializarse.

6. En consecuencia, por las razones expuestas, procede estimar la presente reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.
2. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
   • Con la debida protección de los datos personales si fuera necesario, los valores absolutos de los Informes Personales de Evaluación y Calificación de la Guardia Civil (IPECGUCI,s) del apartado Grupo 1, evaluación para el desempeño, de los 5 candidatos en sus 5 años evaluados, es decir sin transformar, en el proceso de evaluación para el ascenso a de la Escala Facultativa Superior de la Guardia Civil, ya finalizado.
3. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG

Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta