La reclamante solicitó al Ministerio de Defensa acceso a su expediente completo de opositora en un proceso selectivo de Celador/a. El Consejo de Transparencia desestima la reclamación porque la solicitante es parte interesada en un procedimiento administrativo en curso, por lo que el acceso se rige por la normativa específica del procedimiento (DA.1.1 LTAIBG y LPAC), no por la Ley de Transparencia. Además, la reclamación es sustitutiva de recursos administrativos ya interpuestos.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 10 de junio de 2024 la reclamante solicitó al MINISTERIO DE DEFENSA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«(…) después de haber realizado las pruebas teóricas de oposición el 23-03-2024, convocadas por Resolución 400/38494/2023, de 15 de diciembre, de la Subsecretaría de defensa, por la que se convoca el proceso selectivo de ingreso por el sistema general de acceso libre, para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de categoría de Celador/a en la Red Hospitalaria de Defensa, y debido al desacuerdo por las calificaciones emitidas, las cuales han sido recurridas VENGO a solicitar en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (…), lo siguiente:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
-El acceso a la totalidad de mi expediente de opositora desde la plantilla entregada el día 23-03-2024 hasta la emisión de las calificaciones».
2. No consta respuesta de la Administración.
3. Mediante escrito registrado el 6 de noviembre de 2024, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto que fuera atendida su solicitud.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
4. Con fecha 7 de noviembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. En el momento de elaborarse la resolución no se ha recibido respuesta.
5. El 20 de noviembre de 2024, la interesada presenta ante el Ministerio de Defensa una nueva solicitud al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), de acceso a la siguiente información pública:
«ACCESO AL EXPEDIENTE COMPLETO TRAMITADO EN: Oficina: tramitado en la OAMR de la Delegación de Defensa en 30/04/2024 Número registro: Unidad tramitación: Ministerio de Defensa
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
6. Mediante resolución de 8 de enero de 2025 el Ministerio responde lo siguiente:
«De conformidad con lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la pregunta ha tenido entrada en el departamento el 19 de diciembre de 2024.
III. La Disposición adicional primera de la Ley dispone que “La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo”.
La determinación del contenido y alcance de la Disposición adicional primera de la LTAIBG ha sido abordada por Tribunal Supremo en varias resoluciones en las que ha ido conformando progresivamente una doctrina jurisprudencial que el propio Tribunal recapituló en el fundamento jurídico tercero de la STS de 10 de marzo. Así, únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones. La primera, que establezca una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso. La segunda, que contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general.
En este caso, el acceso al expediente completo en calidad de interesado vendrá regulado por la norma concreta del procedimiento administrativo del que se trate.
IV. Por todo lo anterior, DESESTIMAR la solicitud de acceso a la información solicitada en los términos recogidos en el apartado IV, indicando que contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse recurso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de conformidad con los artículos 10.1.m) 14.1.regla primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en el plazo de dos meses o, previa y potestativamente, reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el plazo de un mes; en ambos casos, el plazo se contará desde el día siguiente al de la notificación de la presente resolución».
7. Mediante escrito registrado el 30 de enero de 2025, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto que:
«El día 3 de abril de 2024 se interpuso recurso de alzada ante la OAMR de la Delegación de Defensa de – por disconformidad en las puntuaciones publicadas en las pruebas de acceso a la categoría de celador por el sistema de acceso libre condición de personal estatutario fijas. ANEXO I.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
Pasado seis (6) meses desde la interposición del recurso sin obtener respuesta, se incita mediante una reclamación al órgano gestor para que resuelva la situación, siendo el 04-11-2024. ANEXO II.
El 20 de noviembre de 2024 se recurre a la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de transparencia, accesos a la información pública y buen gobierno para solicitar la información al respecto al expediente del recurso de la cual soy interesada, con expediente 001-098065 de la Subsecretaría de Defensa, Dirección General de Personal. ANEXO III.
Posteriormente se recibe RESOLUCIÓN DESESTIMANDO MI PETICIÓN. ANEXO IV».
8. Con fecha 3 de febrero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerara pertinentes. El 5 de marzo de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
ALEGACIONES
I. Tuvo entrada en el departamento, el pasado 19 de diciembre, la solicitud de acceso a la información pública presentada por en la que textualmente solicitaba: “(…)”
II. Con fecha 8 de enero de 2025, se dictó resolución desestimatoria al considerar que acceso al expediente completo en calidad de interesado vendrá regulado por la norma concreta del procedimiento administrativo del que se trate. Todo ello en base a la Disposición adicional primera de la Ley dispone que “La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo”.
En este sentido, la determinación del contenido y alcance de la Disposición adicional primera de la LTAIBG ha sido abordada por Tribunal Supremo en varias resoluciones en las que ha ido conformando progresivamente una doctrina jurisprudencial que el propio Tribunal recapituló en el fundamento jurídico tercero de la STS de 10 de marzo. Así, únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones. La primera, que establezca una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso. La segunda, que contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general.
III. El pasado 5 de febrero se remite la reclamación presentada por la interesada por parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno para que se formulen alegaciones antes del 25 de febrero de 2025.
IV. La reclamación presentada por la interesada textualmente indica lo siguiente: “(…)”
V. Vistas y analizadas las alegaciones, en nada desvirtúan los argumentos esgrimidos en la resolución de 8 de enero de 2025. En primer lugar, porque la requirente ostenta la condición de interesada en un procedimiento administrativo específico como es el proceso selectivo de ingreso, por el sistema general de acceso libre, para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de la categoría de Celador/a en la Red Hospitalaria de la Defensa, convocado por Resolución 400/38494/2023, de 15 de diciembre, de la Subsecretaría de Defensa. En segundo lugar, porque, derivado de lo anterior, la Disposición Adicional Primera de la Ley, ya referenciada, es plenamente aplicable y deberá seguir el cauce administrativo específico para la sustanciación de sus pretensiones. En concreto, las disposiciones de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los Servicios de Salud, las que sean de aplicación del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y las normas específicas contenidas en la propia convocatoria y en la Orden HFP/688/2017, de 20 de julio, por la que se establecen las bases comunes que regirán los procesos selectivos para el ingreso o acceso en cuerpos o escalas de la Administración General del Estado».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
- https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
- https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
- https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa al expediente administrativo de la solicitante para participar en el proceso selectivo de ingreso para el acceso a la condición de personal estatutario fijo en plazas de categoría de Celador/a en la Red Hospitalaria de Defensa por el sistema general de acceso libre.
El Ministerio requerido no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud de información se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG, lo que dio lugar al Exp.1957_2024, en cuya tramitación el Ministerio no atendió al requerimiento formulado por este Consejo para que remitiera copia del expediente y formulara, en su caso, alegaciones. Posteriormente, la interesada volvió a presentar una nueva solicitud de acceso a esa misma información, que obtuvo respuesta expresa denegatoria al amparo de lo dispuesto en el apartado 1 de la Disposición adicional primera de la LTAIBG, frente a la cual, la interesada -disconforme con su contenido-, promovió una nueva reclamación ante el Consejo (con número de Exp.229_2025) solicitando el acceso a la precitada información.
4. Tal y como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta resolución, las dos reclamaciones traen causa materialmente de la misma solicitud de información, toda vez que coinciden los hechos, las razones y la petición en que se concreta; sin perjuicio de que formalmente son dos solicitudes distintas y cada una haya tenido su propia tramitación administrativa. La primera (con núm. exp.1957_2024) formulada frente al silencio desestimatorio de la Administración, y la segunda (con número de exp.229_2025), frente a resolución administrativa expresa denegatoria de la información por aplicación de la Disposición Adicional Primera 1 LTAIBG. En consecuencia, este Consejo acuerda la acumulación de ambos procedimientos en un único expediente.
La acumulación resulta procedente de acuerdo con lo previsto en el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) al guardar identidad sustancial y ser este Consejo de Transparencia el órgano competente para tramitar y resolver el procedimiento.
5. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En el presente caso, no puede dejar de censurarse que el Ministerio de Defensa no respondió a la primera solicitud en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique, por lo que, con arreglo al artículo 20.4 LTAIBG, se entendió desestimada por silencio y expedita la vía para interponer la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. A lo anterior se suma que tampoco contestó a la petición de alegaciones formulada en el marco del procedimiento de la primera reclamación, lo cual, es una forma de proceder que dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente al no comunicarle cuáles han sido los motivos en los que se sustenta la negativa a conceder el acceso a la información, a fin de disponer de todos los elementos de juicio para valorar adecuadamente las circunstancias concurrentes y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada.
Por consiguiente, resulta obligado recordar a la Administración reclamada que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
6. Por lo que concierne a la cuestión de fondo relativa a la aplicación en este caso de la Disposición Adicional Primera 1 LTAIBG, en los términos invocados en la resolución denegatoria de la información, procede señalar lo siguiente.
Precisa aclarar que el Ministerio reclamado si bien invoca la Disposición adicional primera, párrafo primero LTAIBG, la jurisprudencia citada en apoyo de su posición corresponde al párrafo segundo de mencionada Disposición adicional, toda vez que se refiere al desplazamiento de la LTAIBG -en su aplicación como ley básica y general- cuando existan en el ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (i) que establezca una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, y (ii) que contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general. Todo ello sin perjuicio de su aplicación subsidiaria en lo que no resulte incompatible con la regulación especial.
Conviene pues aclarar que, frente a lo anterior, la disposición adicional primera LTAIBG -que lleva por rúbrica Regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública- en su apartado 1 reza que: «1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo».
Esta disposición adicional excluye la aplicación de la LTAIBG, en aquellos casos en que la solicitud de acceso se formule por un solicitante que ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo en curso y pretenda acceder a datos o documentos producidos en el mismo, en favor de la normativa reguladora propia de ese procedimiento administrativo, o, en su caso, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).
Según se advierte, dos son las condiciones legales que, de forma cumulativa, han de concurrir para su aplicación. La condición de parte interesada en un procedimiento administrativo a cuyos documentos, datos o informaciones pretende acceder, y que ese procedimiento administrativo esté en curso, en tramitación, es decir, que aún no haya finalizado. Si el procedimiento ya hubiera finalizado sí podría, en ese caso, acceder a esa información pública por la vía del derecho de acceso a la información pública que regula la LTAIBG.
La razón de esa exclusión se apoya en que el derecho de acceso de un interesado a los documentos que formen parte de su expediente administrativo es una garantía del propio interesado en ese procedimiento, lo cual, en la legislación básica se reconoce en el artículo 53.1.a) LPAC (cuando establece el derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos en los que se tenga la condición de interesado). Derecho éste que es distinto al contemplado en la LTAIBG, al tener su sustantividad propia en el seno de un procedimiento administrativo en curso, lo que se evidencia con su reconocimiento en la LPAC [artículo 13.d) LPAC] pero bajo la rúbrica Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.
Dicho lo anterior, en el presente caso, se constata que la solicitante ostenta la condición de interesada en el procedimiento administrativo a cuyos documentos pretende acceder -atendida su condición de aspirante en el proceso selectivo- y, por otra parte, no se tiene constancia de que dicho procedimiento haya concluido.
A lo anterior hay que añadir que, según manifiesta la propia reclamante, ha presentado un recurso de alzada por disconformidad con las calificaciones recibidas. Esta actuación excluye la posibilidad de acudir a la vía de la reclamación del artículo 24 LTAIBG, dado que ésta tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, según se establece en el artículo 23 LTAIBG.
7. A la vista de todo lo anterior procede por consiguiente desestimar la reclamación presentada por la solicitante, sin perjuicio, conforme a lo expuesto, del derecho que corresponda a la reclamante a acceder a los documentos que formen parte del expediente administrativo en su condición de interesada con arreglo a la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo (DA.1. primera LTAIBG).
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE DEFENSA.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
- https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
- https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez