Autorizaciones de compatibilidad para el ejercicio de actividad privada en la Policía Nacional

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 14 de septiembre de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Número de agentes de la Policía nacional que solicitaron autorizaciones de compatibilidad para el ejercicio profesional en el ámbito privado entre 2014 y 2024. Desglosando por años y concedidas/rechazadas. Adjunto resolución del Consejo de Transparencia estimando una solicitud de información similar».

2. Con fecha 16 de septiembre de 2024 se notifica al interesado que se ha dado inicio a la tramitación del procedimiento de acceso a la información pública de acuerdo con la LTAIBG y que con fecha 14 de septiembre de 2024 su solicitud está en la Dirección General de la Policía, centro directivo que resolverá la misma.

3. El 28 de octubre de 2024 la Dirección General de la Policía resolvió inadmitir a trámite la solicitud de información, en aplicación del artículo 18.1.c), señalando lo siguiente:

«El sistema de gestión policial no permite realizar una consulta automática sobre el número de funcionarios que han llevado a cabo peticiones de compatibilidad y el resultado de las mismas, por no ser una variable de registro automatizado. Para obtener este dato habría que consultar de todos y cada uno de los expedientes personales de los funcionarios policiales, realizando un posterior estudio con los datos ofrecidos. Es por ello que obtener esta información supondría tener a varios funcionarios policiales durante varias semanas trabajando específicamente para ello, lo que supone una tarea compleja de elaboración y confección, afectando por ello al normal funcionamiento del servicio y excediendo con ello el objetivo y finalidad de la LTAIBG. Por consiguiente, el tratamiento previo de la información al objeto de poder proporcionársela al ciudadano en los términos que ha interesado implicaría, según lo dispuesto en la LTAIBG, producir información que antes no se tenía en los términos solicitados. Por todo lo expuesto anteriormente, este Centro Directivo considera que la información que solicita la peticionaria queda inadmitida en base al artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013 (...) que dice textualmente: “Se inadmitirán a trámite mediante resolución motivada las solicitudes: (...) c)Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. En este sentido, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en el Criterio Interpretativo CI/0007/2015 de 12 de noviembre de 2015, expuso que: “(...) el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”. En esta línea, la jurisprudencia recoge la Sentencia dictada por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (recurso de Apelación 63/2016) cuando concluye que “el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular”, por lo que, tal y como se ha señalado anteriormente, a juicio de este Centro Directivo constituye un supuesto de reelaboración de la información en el sentido del art. 18.1.c) de la LTAIBG y, en consecuencia, ha de ser desestimada. Por último, este Centro Directivo informa que si bien es cierto que la LTAIBG garantiza el derecho de acceso a la información relativa a la actividad pública por parte de cualquier ciudadano, hay que recordar que este derecho no es absoluto e ilimitado. No obstante, añadir que el régimen de incompatibilidad de los funcionarios públicos viene regulado en la Ley 53/1984 de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, no teniendo la Policía Nacional competencia para la gestión de los procedimientos de compatibilidad, sino que esta le corresponde a la Oficina de Conflictos de Intereses adscrita al Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, que es quien gestiona y resuelve las solicitudes de compatibilidad para el ejercicio de actividades profesionales, laborales, mercantiles o industriales de los funcionarios, publicando periódicamente las autorizaciones de compatibilidad concedidas (...)».

Concluye finalmente proporcionando un enlace al Portal de Transparencia de la Administración del Estado que contiene información sobre la compatibilidad de los empleados públicos para el ejercicio de una segunda actividad en el sector público, o bien para el desempeño de actividad privada, que no puede incluirse en esta resolución al haber sido facilitada en un documento escaneado que no permite su selección.

4. Mediante escrito registrado el 22 de noviembre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en el que pone de manifiesto su disconformidad con el contenido de la resolución precitada. Acompaña resolución de la Dirección General de la Guardia Civil, de fecha 9 de octubre de 2024, dictada en el expediente 00001-00095731, en la que se acuerda conceder el acceso a la información solicitada en una petición idéntica a la que es objeto de esta reclamación.

5. Con fecha 25 de noviembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 8 de enero de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito de la Dirección General de la Policía, que señala lo siguiente:

«Atendiendo a lo manifestado por el reclamante en sus alegaciones, su disconformidad se fundamenta en que por parte de otra Institución distinta a Policía Nacional, en este caso Guardia Civil, ante la misma petición, esta última sí responde positivamente concediendo la información. En primer lugar, destacar que Policía Nacional no cuenta con una base de datos que permita explotar la información que el solicitante requiere, ya que el sistema de gestión informatizado no permite realizar una consulta automática sobre el número de funcionarios que han llevado a cabo peticiones de compatibilidad y el resultado de las mismas y, por tanto, no es una variable de registro automatizado que permita realizar consultas o explotaciones masivas estadísticamente. En consecuencia, y como ya se hizo constar, para poder realizar esta labor, se debería consultar expediente por expediente, teniéndose que efectuar una búsqueda pormenorizada en todos ellos por no encontrarse recopilados de manera que permitan su extracción mediante un tratamiento informatizado de uso corriente, haciéndose necesario realizar un análisis manual de los mismos, lo que supone una tarea compleja de elaboración o reelaboración, dado que implica la dedicación exclusiva de funcionarios solo para esa tarea específica, ocasionando con ello una afección al normal funcionamiento del servicio que no resulta asumible dada la carga de trabajo existente. Por último, como ya se indicó anteriormente, es la Oficina de Conflicto de Intereses adscrita al Ministerio para la Transformación y de la Función Pública quien informatiza, gestiona y resuelve las solicitudes de compatibilidad para el ejercicio de actividades profesionales, laborales, mercantiles o industriales de los funcionarios, publicando periódicamente las autorizaciones de compatibilidad concedidas. Por lo tanto, no es la Policía Nacional la responsable directa del tratamiento de estos datos»

6. El 14 de enero de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes sin que, a fecha de elaborarse esta resolución se haya presentado escrito alguno.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a las autorizaciones de compatibilidad para el ejercicio de actividad privada solicitadas por agentes de la Policía Nacional entre 2014 y 2024, con el detalle, desglosado por años, del total de efectivos que las solicitaron, y del número de las concedidas y de las rechazadas. La Dirección General de la Policía resolvió inadmitir a trámite la solicitud en aplicación del artículo 18.1.c) LTAIBG, por considerar que es necesaria la realización de una tarea de reelaboración para conceder el acceso a la información.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. Sentado lo anterior, procede verificar si las razones expuestas por el organismo requerido evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración. Esta comprobación debe partir de la necesaria interpretación estricta, cuando no restrictiva, tanto de las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG como de los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG, «sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)]; lo que exige una «justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [STS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558)].

Desde esta perspectiva, no puede desconocerse que en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) se señaló que «(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (...)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359), en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (...)». Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.

6. En este caso, el organismo requerido alega que «el sistema de gestión policial no permite realizar una consulta automática sobre el número de funcionarios que han llevado a cabo peticiones de compatibilidad y el resultado de las mismas», y que para facilitar ese dato sería preciso consultar cada uno de los expedientes personales de los agentes, lo que comportaría una tarea compleja de elaboración y afectaría al normal funcionamiento del servicio. Este Consejo considera insuficiente la justificación aducida, dado que, aunque no sea posible la extracción automática de los datos, no parece que resulte excesivamente complejo recabar el número de solicitudes de compatibilidad presentadas, distinguiendo entre si se han autorizado o no, con una elaboración mínima o básica que no reúne las características de laboriosidad exigidas para la aplicación de la causa de reelaboración prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG. Por otro lado, resulta lógico pensar que la Dirección General de la Policía, aun cuando no sea «la responsable directa del tratamiento de estos datos», a efectos del control de su personal, mantenga actualizada y disponible la información que se solicita y que, a efectos de su divulgación, pueda hacerla disponible con una simple acción de reelaboración básica. El hecho de que esta misma información se haya facilitado por otros organismos dependientes igualmente del Ministerio del Interior, como es el caso de la Guardia Civil, refuerza esta conclusión. A mayor abundamiento, la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, regula en su artículo 14 el procedimiento para el reconocimiento de la compatibilidad con actividad privada, disponiendo que es preciso el previo informe de los Directores de los Organismos, Entes y Empresas Públicas al que esté adscrita la actividad pública para obtener la autorización, lo que evidencia que este organismo, pese a no ser competente para resolver sobre esta cuestión, debe tener datos suficientes para facilitar, si no toda, al menos la información referente al número de solicitudes de compatibilidad formuladas por sus efectivos. En este sentido, debe recordarse que la eventual aplicación de alguno de límites legales, o de las causas de inadmisión del artículo 18 LTAIBG, para denegar o inadmitir una solicitud de acceso a información pública, sólo podrá considerarse conforme a derecho si se cumplen los requisitos de proporcionalidad y justificación expresa atendiendo a las circunstancias del caso concreto, tal y como exige nuestro ordenamiento y ha subrayado en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo. Esta exigencia de proporcionalidad obliga también a examinar siempre la posibilidad de conceder un acceso parcial a la información solicitada, o proporcionarla en un formato diferente, antes de acordar la denegación integral, pues toda limitación de un derecho habrá de ceñirse a lo estrictamente necesario. De ahí que, como también ha dictaminado el Tribunal Supremo, el «juicio de proporcionalidad requerido por el articulo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG (lo que es extensible a las causas de inadmisión del artículo 18 LTAIBG) no afecte a la totalidad de la información solicitada.» (STS de 21 de enero, ECLI:ES:TS:2021:574) Por último, cabe recordar al organismo requerido que tenía la posibilidad de ampliar el plazo para resolver de acuerdo con lo previsto en el artículo 20.1 in fine LTAIBG que, con la debida motivación expresa, puede ser utilizada cuando así lo justifique «el volumen de datos o informaciones» o «la complejidad de obtener o extraer los mismos»; por lo que, antes de inadmitir una solicitud de acceso invocando la causa del artículo 18.1.c) LTAIBG, siempre se ha de valorar la posibilidad de hacer uso de esta habilitación.

7. En consecuencia, ante la denegación total de la información solicitada, que tiene carácter público y que debe constar en la Dirección General de la Policía, sin que se haya aportado una justificación suficiente de las razones que fundamentan esta decisión, debe estimarse la reclamación presentada ante este Consejo.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.
2. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

«Número de agentes de la Policía nacional que solicitaron autorizaciones de compatibilidad para el ejercicio profesional en el ámbito privado entre 2014 y 2024. Desglosando por años y concedidas/rechazadas».

3. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez