Se solicitó a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir la copia completa del expediente de contratación CO (DT)-7097, incluyendo informes y datos técnicos. El organismo denegó el acceso alegando publicación parcial y carácter auxiliar de la información. El Consejo de Transparencia estima la reclamación, al considerar insuficiente la justificación de inadmisión y que la remisión inicial fue parcial, instando a entregar el expediente completo, con las modulaciones de confidencialidad y anonimización de datos personales.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
- Número de expediente: 1772/2024
- Organismo: CH DEL GUADALQUIVIR / MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.
- Sentido de la resolución: Estimatoria.
- Palabras clave: expediente, contrato, información auxiliar, artículo 22.3 LTAIBG, artículo 18.1.b) LTAIBG, arts. 63.4 y 133 LCSP.
I. ANTECEDENTES
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 26 de septiembre de 2024 el reclamante solicitó a la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR / MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
(…) la copia completa del expediente de contratación CO (DT)-7097, que ha de incluir:
- Informes, escritos, comunicación interna a la Confederación y de otras administraciones con competencia en la gestión de recursos hídricos que la Confederación pueda tener en su posesión, etc.
- Información de carácter técnico, en concreto los datos e informes de la empresa TÉCNICAS Y PROYECTOS S.A.
La petición fue reiterada el 3 de octubre de 2024 con idéntico objeto.
Por resoluciones de fechas 2 y 8 de octubre de 2024, la CH del GUADALQUIVIR responde lo siguiente:
El acceso a la información pública se regula en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. La Confederación Hidrográfica del Guadalquivir es sujeto de aplicación de la misma de acuerdo al artículo 2.1.a; como organismo autónomo, observando con riguroso celo las obligaciones previstas en la norma.
En el ejercicio del derecho de acceso a la información pública existen unas causas de inadmisión recogidas en su artículo 18, entre las que se encuentran aquellas en las que la información solicitada esté en curso de elaboración o publicación general, como es el supuesto que nos ocupa.
La información solicitada ha sido objeto de publicación en la Plataforma de Contratación del Estado el 16/06/2024, apartado de Publicaciones, Contratos menores, clave de expediente CO(DT)-7097.
Sobre la solicitud de “informes, escritos y cualquier comunicación interna a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir…”, el artículo 18.1.b) inadmite las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
Por lo expuesto y una vez analizada la petición, esta Presidencia, RESUELVE: Denegar el acceso a la información pública solicitada, cuyo objeto ha quedado identificado en el párrafo primero de esta resolución en virtud del artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Mediante escritos registrados el 8 y 9 de octubre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que:
La respuesta de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir carece, desde mi punto de vista, de:
- Exactitud – al afirmar que "La información solicitada ha sido objeto de publicación en la Plataforma de Contratación del Estado el 16/06/2024, apartado de Publicaciones, Contratos menores, clave de expediente CO(DT)-7097." Uno puede, al revisar el expediente en la Plataforma de Contratación del Estado, observar que la información solicitada no está disponible. Tampoco se entiende a qué corresponde la fecha del 16/06/2024 mencionada en la resolución cuando la fecha de publicación que aparece en el expediente es 16/07/2024.
- Exhaustividad - al no responder a la petición de "copia completa del expediente CO(DT)-7097" formulado en la solicitud.
Con fecha 10 de octubre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 21 de octubre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala:
Que por la presente esta Administración confirma la Resolución emitida por Presidencia de este Organismo de Cuenca el 02/10/2024 y reiterado el 08/10/2024 a D. (…) denegando el acceso a la información del expediente de contratación CO (DT)-7097 y a los informes, escritos y comunicación interna de esta Confederación (escrito de solicitud de fecha 26/09/2024) amparados en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, pues la información solicitada ha sido objeto de publicación en la Plataforma de Contratación del Estado el 16/06/2024, apartado de Publicaciones, Contratos menores, clave de expediente CO(DT)-7097.
En cuanto a la solicitud de “informes, escritos y cualquier comunicación interna a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir…”, el artículo 18.1.b) inadmite las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la copia completa del expediente de contratación CO (DT)-7097 sobre el proyecto de mejora de la garantía de abastecimiento de la zona Norte de la provincia de Córdoba: Valle del Guadiato y Los Pedroches; incluyendo los informes, escritos, comunicaciones internas, así como la información técnica referida a la empresa adjudicataria.
El organismo requerido resolvió conceder el acceso al expediente con la remisión a la Plataforma de Contratación del Sector Público, en aplicación del artículo 22.3 LTAIBG. Respecto a la concreta petición de acceso a informes, escritos, comunicaciones internas e informes técnicos acuerda la inadmisión en virtud de la causa del artículo 18.1.b) LTAIBG, por considerar que se trata de información que tiene carácter auxiliar o de apoyo.
Sentado lo anterior, la premisa de partida de esta resolución ha de ser el hecho de que, solicitada copia completa del expediente, la CH del Guadalquivir, aun dictando resolución de denegación del acceso, informa al reclamante de que la información está publicada en la Plataforma de Contratación del Sector Público e indica los parámetros para poder acceder a su contenido. Esta posibilidad se encuentra expresamente contemplada en el artículo 22.3 LTAIBG según cuyo tenor, y en relación con la formalización del acceso, «[s]i la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella».
Sobre este particular existen reiterados pronunciamientos de este Consejo en los que se subraya que la mera remisión genérica a un portal, sede electrónica o página web no resulta suficiente para satisfacer el derecho de acceso con arreglo a lo previsto en el artículo 22.3 LTAIBG, sino que la remisión ha de ser precisa y llevar de forma inequívoca y directa a la información solicitada, tal y como se indica en el Criterio interpretativo 009/2015. En este caso, las indicaciones realizadas por la CH del Guadalquivir en su resolución permiten localizar el expediente CO(DT)-7097 en la Plataforma de Contratación del Sector Público de forma inequívoca y directa y, por tanto, acceder a la información pública contenida en él (incluyendo la de carácter técnico) que, en este caso, consiste en un resumen de la licitación y en el anuncio de adjudicación.
De lo anterior se desprende que, habiéndose solicitado el acceso a la copia completa del expediente (remarcándose la información a la que, en todo caso, se espera acceder), la remisión al portal de la contratación únicamente puede considerarse como un acceso parcial; centrándose la reclamación en el carácter incompleto y no exhaustivo de la información proporcionada.
El resto de la información pretendida, que conforma ese expediente del contrato menor cuyo acceso se interesa, ha sido denegada con invocación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG. Conviene recordar en este punto que, de acuerdo con una consolidada jurisprudencia, la «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»—por todas, Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—.
Por otro lado, ha de reiterarse que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera naturaleza de la información) y no formal (denominación). Así en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo se señaló una serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, y, por ejemplo, que la información (i) contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final; (iii) se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) se trate de comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
También se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». En este sentido, debe subrayarse que los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados»—Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)—.
La aplicación de la doctrina y la jurisprudencia expuestas conducen necesariamente a la estimación de la reclamación. En efecto, como ha subrayado en numerosas ocasiones este Consejo, la mera paráfrasis del tenor legal de una causa de inadmisión no constituye, en absoluto, una justificación suficiente para su aplicación, sobre todo teniendo en cuenta las gravosas consecuencias que se derivan de ello; y esto es lo que ocurre en este caso en el que, más allá de la mención al artículo 18.1.b) LTAIBG, no se contiene ningún razonamiento o explicación sobre el carácter auxiliar de toda la información que no consta publicada.
En línea con lo anterior cabe recordar que, tal como ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, no debe confundirse el alcance de las obligaciones de publicidad activa con el alcance del derecho de acceso a la información reconocido en el artículo 12 LTAIBG, en la medida en que sus ámbitos no son coincidentes. Así, en los casos en que, ante solicitudes de información sobre contratos, la Administración resuelve remitir a la Plataforma de Contratación del Estado y al Portal de la Transparencia de la AGE, se ha señalado lo siguiente:
(…) la existencia de previsiones específicas en la normativa sectorial de contratación que imponen determinadas obligaciones de publicidad activa, no incide en el alcance del derecho subjetivo de acceso a la información pública ni lo excluye respecto de aquella información que no sea objeto aquella publicidad. En este caso, ciertamente, el artículo 63.4 LCSP dispone que «[l]a publicación de la información relativa a los contratos menores deberá realizarse al menos trimestralmente. La información a publicar para este tipo de contratos será, al menos, su objeto, duración, el importe de adjudicación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, y la identidad del adjudicatario, ordenándose los contratos por la identidad del adjudicatario», añadiendo que quedan exceptuados de la publicación aquellos contratos cuyo valor estimado fuera inferior a cinco mil euros, en determinados supuestos. En esta línea, el artículo 8.1.a), primer párrafo in fine LTAIBG también prevé que “la publicación de la información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente”. Sin embargo tales previsiones, se reitera, se establecen en el ámbito de la publicidad activa (fijando las obligaciones de publicidad que deben asumir los sujetos obligados) y no constituyen ni pueden configurarse como límites al ejercicio del derecho de acceso a la información.
En este caso, como se ha puesto de relieve, si bien se ha publicado la información a que hace referencia el citado artículo 63.4 LCSP, la petición de acceso tiene un objeto mayor, por lo que, no resultando de aplicación la causa de inadmisión invocada por total carencia de justificación, procede estimar la reclamación a fin de que se proporcione copia completa del expediente.
El reconocimiento del acceso ha de ser modulado, sin embargo, en la línea de la doctrina sentada por este Consejo en numerosas resoluciones en las que se acuerda reconocer el derecho de acceso al expediente de un contrato menor con exclusión, en su caso y previa justificación, de aquella información que tenga carácter confidencial de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 133 TRLCSP —«secretos técnicos o comerciales, a los aspectos confidenciales de las ofertas y a cualesquiera otras informaciones cuyo contenido pueda ser utilizado para falsear la competencia, ya sea en ese procedimiento de licitación o en otros posteriores»— y con anonimización de los datos personales que pudieran figurar en el expediente. Acceso que se ha considerado suficiente por este Consejo, como evidencian las resoluciones referidas al acceso a diversos contratos menores (por ejemplo, R CTBG 540/2022, R CTBG 542/2022 y R CTBG 719/2022, de 10 de enero de 2023).
En conclusión, de acuerdo con todo lo expuesto, procede estimar la reclamación en los términos expresados en el FJ 7 de esta resolución.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:
- PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la CH DEL GUADALQUIVIR / MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.
- SEGUNDO: INSTAR a la CH DEL GUADALQUIVIR / MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO a que en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información, en los términos expresados en el FJ 7 de esta resolución:
- copia completa del expediente de contratación CO (DT)-7097
- TERCERO: INSTAR a la CH DEL GUADALQUIVIR / MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez