Provisión de puestos, comisión de servicios

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1805/2024
Reclamante: [Información omitida]
Organismo: INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.
Sentido de la resolución: Estimatoria.
Palabras clave: Provisión de puestos, comisión de servicios.
R CTBG Número: 2025-0155 Fecha: 11/02/2025
JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ ÁLVAREZ (1 de 1) Presidente

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 13 de agosto de 2024 el reclamante solicitó al INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

   «(…) PRIMERO. - La D.P. del INSS de Alicante, con ocasión de la jubilación del funcionario que ocupaba el puesto de trabajo de Jefe/a de Sección Tipo 1, ncd- 24, grupo de adscripción Al/A2, convocó la provisión temporal, en comisión de servicios, de dicho puesto de trabajo.
   SEGUNDO, - Se publicó dicha convocatoria en la Intranet corporativa, con fecha de finalización del plazo de solicitudes de 29-7-2024.
   https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
   TERCERO. - Solicité participar en dicha provisión y registré la misma con fecha 23-7-2024.
   CUARTO. - Con fecha 7-8-2024 recibí un correo electrónico de RR.HH. informando que la propuesta de adjudicación del puesto en comisión de servicios era para la funcionaria (…).
   Por tanto,
   SOLICITO que se tenga por presentado este escrito y se me facilite acceso al expediente, de acuerdo con lo previsto en el art. 17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, para tener conocimiento de la baremación, valoración de méritos, etc. que justifiquen la propuesta de adjudicación comunicada por la Unidad de RR.HH. del INSS de Alicante, del puesto de trabajo de Jefe/a de Sección Tipo 1, ncd- 24, grupo de adscripción Al/A2, en comisión de servicios a partir del día 1-9-2024 a Dña. (…) y no a mí. Deseo que la información se remita a mi correo corporativo».

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 11 de octubre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de relieve su malestar ante la falta de respuesta a su solicitud cuyo contenido reitera y manifiesta:

   «Reclamo por tanto ante el CTBG la falta de transparencia de la DP del INSS de Alicante por su negativa a acceder al expediente en el cual deberían constar las valoraciones que, supuestamente, se tuvieron en cuenta para decidir quién debía ocupar la vacante ofertada en comisión de servicio.
   A este tenor, entre los documentos que acompaño a esta reclamación, doy cuenta del Protocolo que se utiliza en esta DP. Como se puede observar, algunas de las valoraciones que se supone se han efectuado son absolutamente subjetivas y no se da conocimiento de la puntuación ponderada de cada uno de los criterios de selección. Tal opacidad se culmina con la negativa a acceder a la información sobre la cual se basa la decisión de designar a la funcionaria seleccionada. Tampoco se proporciona la información de la identidad de los otros posibles candidatos que pudieron haber participado en la convocatoria del puesto, ni la justificación de que la elegida sea merecedora de ocupar el puesto en defecto del resto de candidatos.
   De esta forma de proceder se deduce que, o bien no existe ningún expediente del cual pudiera tener conocimiento, o bien que, existiendo tal expediente, se oculta la manera en que se decide designar a alguien para un puesto que a priori no merecería ocupar si se aplicaran baremos objetivos similares a los que se establecen en un concurso de provisión de puestos de trabajo. Pero sea cual sea la causa por la que la DP del INSS de Alicante ha propuesto la adjudicación del puesto a esta compañera, entiendo que la desestimación de mi solicitud de acceso a la información de este expediente vulnera mis derechos reconocidos en la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, por lo que efectúo esta reclamación para su estudio y resolución.»

4. Con fecha 14 de octubre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 29 de octubre tuvo entrada en este Consejo, escrito en el que se señala lo siguiente:

   «Con fecha 13 de agosto de 2024, D. (…), presentó una solicitud dirigida a la DP del INSS de Alicante, en la que solicitaba:
   - Solicitud de acceso al expediente de convocatoria de puesto de trabajo nº de jefe de sección tipo I
   Consideraciones:
   (…)
   La disposición adicional primera. 2 de la LTAIBG establece que se regirán por su normativa específica aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.
   El Real Decreto 2583/1996, de 13 de diciembre, de estructura orgánica y funciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social y de modificación parcial de la Tesorería General de la Seguridad Social establece en su art. 8 que corresponde a la Subdirección General de Recursos Humanos y Materiales, entre otras, las funciones de planificación en materia de recursos humanos y la ejecución de la política de personal de la entidad y la gestión ordinaria de ésta, así como, en general, todas las funciones inherentes a la administración del personal que competen a la entidad, y la relación con los órganos de representación sindical.
   Por su parte, el art. 15 de la norma antes señalada establece que, en el ámbito provincial, son órganos del Instituto Nacional de la Seguridad Social sus respectivas Direcciones Provinciales, estructuradas en las Unidades administrativas que se establezcan por orden ministerial, …, para la distribución de las competencias a ellas encomendadas y la realización de las actividades que les sean propias.
   Las funciones relacionadas con la gestión de los recursos humanos de las direcciones provinciales del INSS son realizadas, por lo tanto, por las correspondientes unidades de esas direcciones provinciales conforme a las directrices e instrucciones dictadas por la SGRRHHMM del INSS, así como por los directores/as de la entidad en cada una de las provincias.
   El interesado es empleado público con destino en la dirección provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Alicante.
   Por lo tanto, conforme a todo lo anterior, todas las cuestiones de carácter laboral derivadas de la condición de funcionario público del interesado, en situación de servicio activo en la dirección provincial del INSS de Alicante, quedan sujetas a las directrices generales que en materia de personal establecen los órganos de la Administración General del Estado con competencias en esta materia, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, al cual está adscrita esta Entidad, la SGRRHHMM del INSS así como por el director provincial del INSS en Alicante, y son ejecutadas por la unidad responsable de la gestión de personal de la Dirección Provincial del INSS de Alicante, disponiendo el interesado de todos los canales de información y comunicación que la entidad tiene establecidos con sus empleados/as.
   Conclusión:
   La materia objeto de la reclamación tiene previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información que es el que debe utilizar el interesado»

5. El 4 de noviembre de 2024, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, recibiéndose escrito el 12 de noviembre en el que pone de manifiesto su desconcierto ante la respuesta de la Administración. En este sentido señala que su solicitud fue dirigida a la DP del INSS de Alicante, sin embargo, no es esta unidad la que responde sino la SG del INSS, órgano superior, a quien no iba dirigida y que le remite a la unidad a la que solicitó el acceso, que además, hasta la fecha, sigue sin dar respuesta a su petición.
   Además, en relación con la alegación del INSS relativa a la existencia de un procedimiento específico de acceso, pone de manifiesto:

   «Con relación a esta cuestión, no soy consciente de haber solicitado el acceso a la información de manera incorrecta el pasado 13 de agosto de 2024 pues firmé manualmente el escrito de solicitud de acceso a la información y lo registré inmediatamente después, acorde, si no estoy equivocado, con lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo. Del mismo modo, entiendo que soy parte interesada en el acceso a la información solicitada, pues participé en la convocatoria del concurso al que hago referencia con la correspondiente solicitud y la documentación que se me requirió. No obstante, si he cometido algún error en mi solicitud de acceso a la información, en aras de la transparencia que toda entidad pública debería exhibir, creo que podría habérseme comunicado algo al respecto, bien poco después de registrar dicha solicitud en la DP del INSS de Alicante, o en el escrito de alegaciones de la SG del INSS, ante lo cual no habría habido ningún problema por mi parte en cursar una nueva solicitud de la manera en que se pudiera haber esperado que lo hiciera. A este respecto, creo que la SG del INSS, o el órgano competente para ello, podría haber hecho lo posible para facilitarme el acceso a esa información, sabiendo que ya lo había intentado ante la DP del INSS de Alicante y no había obtenido respuesta. Y si no he solicitado el acceso a la información correctamente, también creo que la SG del INSS, o el órgano competente para ello, debería haber incluido en sus alegaciones a qué régimen jurídico específico se refiere en su informe de alegaciones e informar sobre cuál es el procedimiento correcto para solicitar el acceso a la información de un expediente.
   En definitiva, reclamo ante el CTBG que proceda a dilucidar si he cometido algún error en el procedimiento de acceso a la información pública en mi escrito de 13 de agosto de 2024. En caso de que no haya cometido ninguna incorrección que invalidara dicha solicitud, pido al CTBG que actúe en defensa de mis derechos reconocidos en el artículo 105.b de la Constitución Española, pues no sería aceptable que la SG del INSS concluya que deba realizar una solicitud que sabe que ya he cursado ante la entidad provincial responsable (véase su apartado "Antecedentes"), como tampoco sería aceptable que reconozca mi derecho a la información y comunicación teniendo constancia de que tal derecho se ha vulnerado en la DP del INSS de Alicante».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
   Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al expediente por el que se adjudica en comisión de servicios el puesto de trabajo de Jefe/a de Sección Tipo 1, N-24, grupo de adscripción A1/A2, perteneciente a la D.P. del INSS en Alicante.
   La Administración no respondió en el plazo legalmente establecido, por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Posteriormente, en respuesta al trámite de alegaciones instado en el seno de este procedimiento, el órgano competente justifica su actuación alegando que se da la circunstancia prevista en la D.A. primera, punto 2, LTAIBG.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
   En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. Sentado lo anterior, no puede desconocerse que el alcance y contenido de la previsión incluida en el apartado segundo de la Disposición adicional primera LTAIBG, han sido determinados por Tribunal Supremo en varias sentencias en las que ha ido conformando progresivamente una doctrina jurisprudencial que el propio Tribunal recapituló en la STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871) en los siguientes términos:

   «Varios han sido los pronunciamientos de este Tribunal Supremo respecto del alcance de esta previsión y de la eventual aplicación supletoria de la Ley de Transparencia. En la STS nº. 748/2020, de 11 de junio (rec. 577/2019) se afirmó que "El desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse”».
   En una posterior sentencia -STS nº 314/2021, de 8 de marzo de 2021 (rec. 1975/2020)- se matizó, aún más, el alcance de la disposición adicional primera, apartado segundo, de la Ley 19/2013, profundizando en el correcto entendimiento de cuando existe un régimen específico alternativo y cómo opera la supletoriedad de la Ley de Transparencia en tales casos. Y a tal efecto, se afirmaba que, “[...] sin duda hay un régimen específico propio cuando en un determinado sector del ordenamiento jurídico existe una regulación completa que desarrolla en dicho ámbito el derecho de acceso a la información por parte, bien de los ciudadanos en general, bien de los sujetos interesados. En tales supuestos es claro que dicho régimen habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, que en todo caso será de aplicación supletoria para aquellos aspectos que no hayan sido contemplados en tal regulación específica siempre, claro está, que resulten compatibles con ella. En este sentido, conviene subrayar que, en contra de lo que se ha alegado en ocasiones, la existencia de un régimen específico propiamente tal no excluye la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia.”
   Y a continuación se añadía “Sin embargo, más frecuente que una regulación alternativa completa es la existencia en diversos ámbitos sectoriales de disposiciones, anteriores a la Ley de Transparencia, que contienen previsiones que afectan al derecho de acceso a la información, muy especialmente en relación con sus límites, como ocurre en el presente asunto con la previsión sobre confidencialidad en el sector de los productos sanitarios. Pues bien, hemos de precisar que en este caso, y aunque no se trate de un régimen específico completo, dicha regulación parcial también resulta de aplicación prevalente de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional, manteniendo la Ley de Transparencia su aplicación supletoria en todo lo demás, esto es, el marco general del derecho de acceso a la información y el resto de la normativa establecida en la Ley de Transparencia, a excepción de lo que haya quedado desplazado por la regulación parcial. Resulta así, por tanto, que cuando la disposición adicional primera dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información, incluye la aplicación prevalente de cualquier regulación sectorial que se refiera al acceso a la información, aunque no se configure como un tratamiento global y sistemático del mismo, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria.”
   Esta matización se aplicó también a la CNMV y en la sentencia STS nº 389/2021, de 18 de marzo de 2021 (rec.3934/2020), tras recoger la jurisprudencia dictada en la materia, se concluía que "la regulación sobre la confidencialidad prevista en el TRLMV debe considerarse de aplicación prevalente, siendo la LGTB de su aplicación supletoria como marco general del derecho de acceso a la información en todo aquello que no haya quedado desplazado por la regulación parcial del TRLMV".
   Doctrina reiterada en la sentencia 144/2022, de 7 de febrero (casación 6829/2020, F.J. 3º, apartado D/).
   No existe, sin embargo, contradicción entre que lo afirmado en la STS nº 389/2021, de 18 de marzo de 2021 (rec. 3934/2020) y lo sostenido en las sentencias anteriores -SSTS de 1565/2020 y 1817/2020-, ambos pronunciamientos resultan complementarios.

   La conclusión que se extrae de esta jurisprudencia es que cuando la disposición adicional primera apartado segundo de la Ley de Transparencia dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión no solo comprende los supuestos en los que se contenga un tratamiento global y sistemático del derecho sino también aquellas regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes de este derecho y que impliquen un régimen especial diferenciado del general. En estos casos, este régimen especial se aplica de forma preferente a las previsiones de la Ley de Transparencia, quedando esta última como regulación supletoria.
   Por ello, la preferente aplicación de unas disposiciones especiales no impide la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia en los demás extremos no regulados por la norma sectorial, excepto, claro está, de aquellas previsiones que resulten incompatibles con las especialidades contempladas en la norma especial.
   Corresponde examinar a la luz de esta doctrina del Tribunal Supremo si en el presente caso existe o no el alegado régimen jurídico específico del derecho de acceso a la información que desplace el régimen general establecido en la LTAIBG.

6. Para empezar, debe ponerse de relieve que no consta en este procedimiento que se haya resuelto de forma expresa la petición de acceso al expediente, limitándose la Administración a afirmar en sus alegaciones que, de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 2583/1996, de 13 de diciembre, de estructura orgánica y funciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social y de modificación parcial de la Tesorería General de la Seguridad Social, «corresponde a la Subdirección General de Recursos Humanos y Materiales, entre otras, las funciones de planificación en materia de recursos humanos y la ejecución de la política de personal de la entidad y la gestión ordinaria de ésta», y que «todas las cuestiones de carácter laboral derivadas de la condición de funcionario público del interesado, en situación de servicio activo en la dirección provincial del INSS de Alicante, quedan sujetas a las directrices generales que en materia de personal establecen los órganos de la Administración General del Estado con competencias en esta materia, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, al cual está adscrita esta Entidad, la SGRRHHMM del INSS», para concluir que no procede hacer entrega de lo solicitado por la vía de esta reclamación ya que, por la materia sobre la que versa la petición, debería haberse articulado el régimen jurídico específico de acceso previsto.
   Tal aseveración no va acompañada, sin embargo, de ninguna argumentación o justificación que aclare cuál es ese régimen jurídico específico que entiende aplicable a efectos de denegar el acceso a la información, en tanto el Real Decreto 2583/1996, de 13 de diciembre, única norma mencionada, se limita a la revisión de la estructura organiza básica del Instituto Nacional de la Seguridad Social, entidad gestora de la Seguridad Social, y de la Tesorería General de la Seguridad Social. Podría entenderse que se refiere al Real Decreto 364/1995, 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado — en cuyo artículo 64 regula la provisión de puestos de trabajo en comisión de servicios—, pero tales previsiones, sin embargo, no constituyen un régimen jurídico específico del derecho de acceso a la información en los términos en los que lo ha entendido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, no solo porque no ostenta el rango normativo exigido —se trata de una disposición reglamentaria—, sino porque no incluye previsión alguna en materia de acceso a la información.

7. No resultando, por tanto, de aplicación, lo dispuesto en la Disposición adicional primera, segundo apartado, LTAIBG, procede estimar la reclamación en la medida en que se trata de información que obra en poder del sujeto obligado y no se ha invocado ni se aprecia la concurrencia de ninguna causa de inadmisión, ni de ningún límite más allá de la improcedente referencia a la analizada Disposición adicional primera, segundo apartado, LTAIBG.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente al INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.

2. SEGUNDO: INSTAR al INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
   «Acceso al expediente, de acuerdo con lo previsto en el art. 17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, para tener conocimiento de la baremación, valoración de méritos, etc. que justifiquen la propuesta de adjudicación comunicada por la Unidad de RR.HH. del INSS de Alicante, del puesto de trabajo de Jefe/a de Sección Tipo 1, ncd- 24, grupo de adscripción Al/A2, en comisión de servicios a partir del día 1-9-2024 a Dña. (…) y no a mí. Deseo que la información se remita a mi correo corporativo»

3. TERCERO: INSTAR al INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez