Un reclamante solicitó al Ministerio del Interior acceso a sus informes personales de calificación (ipecgucis) como Guardia Civil. El Ministerio inadmitió la solicitud alegando que no era información pública y que existían otras vías. El Consejo de Transparencia estimó la reclamación, dictaminando que los informes son información pública y que el interés privado no es motivo de inadmisión, conforme a la LTAIBG y la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 16 de septiembre de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Quiero acceder a los ipecgucis completos, no solo el resumen de positivo o negativo, realizados sobre mi persona al amparo de la Orden de 28 de mayo de 1997».
Mediante resolución de 9 de octubre de 2024, el Ministerio responde lo siguiente:
«(…) 4º Por consiguiente, en la medida en que lo solicitado, por no estar contemplado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, esto es, no constituye información pública, de acuerdo con el concepto establecido, a sus efectos por la propia Ley de Transparencia, esta Dirección General considera que se debe inadmitir la solicitud, al no considerarla información pública tal y como establece el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
5º No obstante, a fin de orientar al interesado para poder acceder a cuanto solicita, desde este Centro Directivo se considera oportuno informarle que, el artículo 17 del Real Decreto 696/2022, de 23 de agosto, por el que se regula el procedimiento de tramitación de propuestas, sugerencias, quejas y solicitudes de información del personal de la Guardia Civil, dispone que “ el personal de la Guardia Civil incluido en el ámbito de aplicación de dicho Real Decreto, puede realizar, a título individual, solicitudes de información sobre asuntos de carácter individual, relacionados con aspectos jurídicos, administrativos, sociales o profesionales, sin que afecten a cuestiones relativas al servicio, mando o disciplina.”
Dichas solicitudes pueden realizarse por cualquier medio, aportando nombre, apellidos y tarjeta de identidad profesional y dejando constancia de la identificación del medio en el que se desea que se practique la respuesta, estableciéndose el plazo máximo de un mes a partir de la fecha en que sean acusado recibo de la recepción de la solicitud, para que se notifique la contestación».
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1804/2024
Reclamante:
Organismo:MINISTERIO DEL INTERIOR.
Sentido de la resolución:Estimatoria.
Palabras clave: informes, Guardia Civil, interés privado, art.13 LTAIBG.
R CTBG Número: 2025-0138 Fecha: 06/02/2025
JJOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ (1 de 1) PresidenteMediante escrito registrado el 11 de octubre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto:
«He solicitado a la Dirección General de la Guardia Civil acceso a documentos que no han sido entregados ni son accesibles a mi persona. Concretamente los informes personales realizados en base a la anterior norma de 1997.
Esta documentación no forma parte de ningún expediente administrativo sino que es parte mi historial personal, al cual no puedo acceder, sin que se trate de documental secreta, confidencial o reservada. La administración demandada inadmite por tratarse de cuestiones personales, término jurídico que no queda delimitado en la ley de transparencia y sugiere otras vías de petición como las que regula un reglamento (Real Decreto) cuyo objeto y ámbito de aplicación es de carácter restrictivo, además de invalidar la Jerarquía normativa. No cabe entender un estado democrático donde el acceso a la información personal está bloqueada por la falta de acceso libre permitiendo una opacidad injustificada».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
R CTBG Número: 2025-0138 Fecha: 06/02/2025
Con fecha 11 de octubre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 21 de octubre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«Una vez examinada la reclamación presentada por el interesado, esta Dirección General se mantiene en la decisión adoptada en la resolución 00206/2024, emitida con fecha 9 de octubre de 2024, por la que se inadmitía su solicitud al no considerarlo información pública, conforme a lo establecido en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
En este sentido, cabe señalar que, si bien el reclamante manifiesta que en la Ley de Transparencia no queda delimitado como término jurídico el que se inadmita su solicitud por tratarse de cuestiones personales, se hace necesario recordar lo expresado en el apartado 3º de la resolución objeto de reclamación, por el que se apoyaba en el fundamento jurídico 5 de la resolución 0161/2020, emitida por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, reforzada por la Sentencia nº 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Madrid, dictada por el Procedimiento Ordinario 38/2016, señalando que entre las finalidades de la Ley de Transparencia no se encuentran cuestiones particulares que pudieran ser de índole estrictamente laboral como la planteada en la presente solicitud, tal y como el interesado reconoce en su reclamación.
Por lo que se refiere a la vía de petición sugerida por este Centro Directivo, conforme al artículo 17 del Real Decreto 696/2022, de 23 de agosto, por el que se regula el procedimiento de tramitación de propuestas, sugerencias, quejas y solicitudes de información del personal de la Guardia Civil, por el que el reclamante manifiesta que su objeto y ámbito de aplicación es de carácter restrictivo, además de invalidar la jerarquía normativa, cabe señalar lo siguiente:
- En cuanto al carácter restrictivo, el artículo 17 del Real Decreto 696/2022, de 23 de agosto, establece que el personal de la Guardia Civil incluido en el ámbito de aplicación (artículo 2) podrá realizar, a título individual, solicitudes de información sobre asuntos de carácter individual, relacionados con aspectos jurídicos, administrativos, sociales o profesionales, sin otra restricción que aquellas cuestiones relativas al servicio, mando o disciplina, cuestiones estas últimas que no es el caso que nos ocupa.
- Por lo que se refiere a la invalidación de la jerarquía normativa, se significa que, de la lectura del Real Decreto 696/2022, de 23 de agosto, en su exposición de motivos se hace necesario dicho desarrollo normativo en base a lo establecido en el artículo 29 de la Constitución Española, sobre el derecho de petición reconocido a la ciudadanía española, por lo que, al amparo de dicho derecho fundamental, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, dispone que quienes componen el Cuerpo (como es este caso) podrán ejercer el derecho de petición, de forma individual, en los casos y con las formalidades que señala también Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, por lo que no se entiende que exista invalidación alguna de la jerarquía normativa.
Finalmente, cabe señalar que, además de la presente solicitud, el reclamante ha formulado otras once solicitudes y posteriores reclamaciones relacionadas tanto con su evaluación para el ascenso como con los informes personales para la evaluación y calificación en la Guardia Civil, conociendo perfectamente, como miembro de la Guardia Civil, las distintas vías a las que, de forma más directa puede acudir para llegar a obtener la información que pudiese requerir en cuestiones de carácter personal o profesional.
A este respecto, convendría tener en cuenta que si los más de 75.000 efectivos que componen esta Institución solicitasen, al amparo de la Ley de Transparencia, cuestiones de carácter personal o profesional, podría llegar a provocar el total colapso del normal funcionamiento de todas las Unidades Administrativas tanto de la Guardia Civil como de los Departamentos Ministeriales considerándose, por ello, que el espíritu de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, quedaría desvirtuado, con el consiguiente perjuicio que pudiese causarse a aquellos ciudadanos que tuviesen interés en conocer cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras Instituciones».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que el interesado pide el acceso a todos sus informes personales de calificación del Guardia Civil (Ipecguci) realizados al amparo de la Orden de 28 de mayo de 1997.
El organismo requerido acuerda inadmitir la solicitud por no constituir información pública, e indica el procedimiento que se ha de seguir para la tramitación de propuestas, sugerencias, quejas y solicitudes de información del personal de la Guardia Civil, regulado en el Real Decreto 696/2022, de 23 de agosto.
Sentado lo anterior, conviene recordar que el concepto de información pública integra los contenidos y documentos que obran en poder del sujeto obligado por haber sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, tal como establece el artículo 13 LTAIBG. Resulta evidente, por tanto, que los informes de calificación cuyo acceso se pretende tiene la naturaleza de información pública y el acceso a su contenido encaja en los fines del artículo 1 LTAIBG, pues permite comprobar y someter a escrutinio cómo actúan y cómo toman decisiones los poderes públicos, con independencia de que a ello se una un interés personal concreto.
Por otro lado, la referencia al interés particular laboral que utiliza el órgano requerido para afirmar la desconexión de la petición con las finalidades de la Ley de Transparencia, desconoce la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo sobre este particular. En efecto, el Alto Tribunal ha señalado —por todas, STS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530)— que:
«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información».
En particular, y por lo que respecta a la eventual concurrencia de la causa prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, ha subrayado que la persecución de un interés meramente privado no está prevista como causa de inadmisión en la ley, por lo que no puede sustentarse en ello la denegación del acceso a información pública.
En concreto, se recuerda en la STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870) que «en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven», añadiendo a continuación que «el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud» y remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG «porque la repetida causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley, sin que ninguna de las resoluciones denegatorias del acceso haya siquiera contemplado la concurrencia del requisito de la conducta abusiva, que no puede apreciarse en este caso».
A lo anterior se añade que, de acuerdo con el artículo 4 (Principios que han de regir los procesos de calificación, valoración y posterior explotación) de la Orden PRE/266/2015, de 17 de febrero, por la que se establece el modelo y las normas reguladoras del Informe Personal de Calificación del Guardia Civil que trae a colación el Ministerio, «1. Los procesos de calificación y valoración de los IPECGUCI, así como su posterior explotación, deberán estar inspirados en todo momento en los principios de transparencia, objetividad e imparcialidad.»
De lo anterior se desprende que el órgano competente debió proporcionar al interesado todos los ipecgucis completos realizados en virtud de la Orden de 28 de mayo de 1997, con independencia de que exista un cauce para formular quejas, sugerencias, propuestas y solicitudes de información para el personal de la Guardia Civil, teniendo en cuenta que no es un procedimiento con las garantías del procedimiento de ejercicio del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, no puede invocarse para negar un derecho reconocido con carácter universal (a todas las personas ex artículo 12 LTAIBG), cuyas restricciones han de ser establecidas legalmente y ser objeto de una interpretación restrictiva, y para cuyo ejercicio no se exige una vía específica y excluyente de otras (ex artículo 17 LTAIBG).
En conclusión, dado el carácter de información pública de lo solicitado, y no habiéndose invocado ninguna causa legal que permita restringir el derecho de acceso, procede la estimación de la reclamación a fin de que se proporcionen los citados informes de calificación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DEL INTERIOR.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
- «Ipecgucis completos, no solo el resumen de positivo o negativo, realizados sobre mi persona al amparo de la Orden de 28 de mayo de 1997».
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez