Respuestas literales y categorización de pregunta del barómetro del CIS

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 18 de junio de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

« (…) sobre la codificación que se hace para la pregunta de los barómetros: "¿Cuál es, a su juicio, el principal problema que existe actualmente en España? ¿Y el segundo? ¿Y el tercero?":
Solicito que se me detallen todas las categorías generales en las que se han englobado/codificado respuestas desde enero de 2023 hasta la actualidad.
Solicito, a su vez, que se me detallen todos los literales de respuesta de encuestados, es decir, las distintas respuestas brutas que han dado los encuestados, que se han englobado dentro de cada una de las categorías desde enero de 2023 hasta la actualidad.
Solicito toda la información en formato reutilizable tipo .csv o .xls.
Recuerdo que esta información no es pública, ya que los microdatos de los barómetros solo contienen la categoría en la que se ha codificado la respuesta de cada encuestado. La ciudadanía tiene derecho a conocer cómo hace el CIS ese proceso de codificación y qué respuestas se engloban en cada categoría. Esta información redundaría en la transparencia y rendición de cuentas de la institución.
Aclarar también que no solicito los microdatos incluyendo la respuesta bruta. Sino el desglose de cada categoría con las distintas respuestas que se han codificado dentro de la misma, en un periodo, además, de casi dos años. Por tanto, no se podría identificar a ningún encuestado ni se vulneraría el secreto estadístico ni la protección de datos personales».

La referencia normativa es: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

2. Mediante resolución de 10 de julio de 2024 (puesta a disposición del reclamante el 25 de septiembre de 2024 por un fallo técnico en el Portal de Transparencia), el Centro de Investigaciones Sociológicas responde lo siguiente:

«Que los datos microdatos que publica el Centro de Investigaciones Sociológicas ya se encuentran codificados, proporcionando asimismo en su publicación un libro de códigos para facilitar su lectura y conocimiento.
Este Centro codifica los literales de la forma más precisa posible, adecuándose al significado y agrupación de los mismos, quedando en el código “Otros” 96, únicamente aquellos que no tienen relevancia o no superan el 0,1% de la muestra.
La aportación de los literales de las preguntas incluidas en los distintos barómetros mensuales, durante el período de tiempo solicitado, requieren un proceso de reelaboración adicional, pues es necesario realizar el proceso desde el principio.
Debido a esto, no es posible proporcionar los datos en el formato solicitado.
Además, proporcionar datos sin la adecuada reelaboración y validación podría resultar en la difusión de información incompleta o inexacta.
Para garantizar la transparencia y facilitar el acceso a la información, el Centro de Investigaciones Sociológicas cuenta una Unidad de Codificación especializada. Esta unidad se encarga de clasificar y organizar rigurosamente los literales de las preguntas de los diversos barómetros, aplicando una metodología consistente y bien fundamentada. A través de este proceso, se asegura que los datos sean veraces, precisos y coherentes, permitiendo así que los resultados obtenidos sean fiables y accesibles para su análisis y consulta por parte de investigadores y el público en general. Estos microdatos son públicos y se encuentran disponibles en el siguiente enlace: https://www.cis.es/catalogo-estudios/resultados-definidos/barometros».

3. Mediante escrito registrado el 7 de octubre de 2024, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo), en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«El CIS no entrega la información solicitada argumentando lo siguiente: "La aportación de los literales de las preguntas incluidas en los distintos barómetros mensuales, durante el período de tiempo solicitado, requieren un proceso de reelaboración adicional, (…) ".
Pero no es cierto lo que argumentan (…) En los microdatos de los barómetros se recoge directamente la respuesta codificada, no la concreta dada por cada encuestado. Pero como el CIS reconoce la unidad encargada de esa codificación organiza todos los literales y los clasifica en las distintas categorías. De hecho, esas clasificaciones se mantienen en el tiempo y no se realizan de cero para cada barómetro. Por tanto, el CIS tiene la información que pido. No se puede considerar que es reelaboración más cuando el CIS en los microdatos ya públicos tiene las respuestas codificadas de cada entrevistado y en los brutos (que el CIS conserva aunque no pública) la respuesta sin codificar de cada entrevistado.
Por tanto, el CIS tiene la información que he pedido como mucho en dos fuentes/archivos distintos, lo que en ningún caso se puede considerar reelaboración como ha resuelto en multitud de ocasiones el Consejo de Transparencia. Tampoco cabe la referencia a los microdatos que hace el CIS. Mi solicitud ya indicaba lo siguiente: "Recuerdo que esta información no es pública, ya que los microdatos de los barómetros solo contienen la categoría en la que se ha codificado la respuesta de cada encuestado. La ciudadanía tiene derecho a conocer cómo hace el CIS ese proceso de codificación y qué respuestas se engloban en cada categoría. Esta información redundaría en la transparencia y rendición de cuentas de la institución".
La referencia normativa es: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
También indicaba lo siguiente: "Aclarar también que no solicito los microdatos incluyendo la respuesta bruta. Sino el desglose de cada categoría con las distintas respuestas que se han codificado dentro de la misma, en un periodo, además, de casi dos años. Por tanto, no se podría identificar a ningún encuestado ni se vulneraría el secreto estadístico ni la protección de datos personales". La unidad de clasificación del CIS tiene esos archivos/guías para saber en qué respuesta codificada se incluye cada respuesta bruta. Por tanto, el CIS tiene la información que pido y debido al evidente interés público de la misma y su evidencia para la fiscalización del CIS se me debe entregar.
Cabe mencionar, además, que el CIS cambió la metodología en la codificación de las respuestas de los españoles a esa pregunta en 2019. Se puede ver, por ejemplo, aquí: https://maldita.es/malditateexplica/20201221/politica-politicos-cis-problema-principal/
Por tanto, la fiscalización que permitiría la información solicitada es evidente. Ya que permitiría que la ciudadanía estuviera mejor informada y pudiera conocer realmente cómo está actuando ahora al CIS a este respecto y cómo es la nueva metodología que se está aplicando. En ningún caso se trataría de información inexacta o incompleta como dice el CIS. De hecho, la incompleta es ahora ya que no se permite conocer que respuestas concretas se engloban en cada categoría. La información solicitada permitiría que la ciudadanía tuviera la información completa y poder ver qué tipos de respuestas se engloban en cada categoría codificada.
Indicar también que aunque la respuesta del CIS data del 10 de julio, por un problema con el portal de transparencia no se me notificó hasta que les escribí recientemente para comentar que no había recibido la resolución. Se me puso a disposición la resolución después de eso y a fecha de 25 de septiembre. Por tanto, mi reclamación está en plazo»

4. Con fecha 8 de octubre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 28 de octubre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«Las matrices de microdatos del Centro de Investigaciones Sociológicas son matrices que pasan, todas ellas, por procesos metodológicos rigurosos que permiten que la información divulgada tenga la máxima calidad y sea estadísticamente válida.
La realización de estos procesos metodológicos consiste en las siguientes fases:
En primer lugar, la realización del trabajo de campo, a través de la cual se obtienen los datos en brutos de todas las preguntas realizadas en el cuestionario.
En segundo lugar, se procede a la codificación de la matriz. Esta codificación se realiza tanto sobre las preguntas abiertas como sobre las preguntas semiabiertas. La realización de esta codificación está sujeta a criterios muy exigentes que buscan que los literales obtenidos queden reflejados de la forma más rigurosa posible en los códigos incluidos en el libro de códigos que se publica junto con cada estudio. Así, en el caso de que en un estudio aparezcan literales que no se adecuen lo suficiente a los códigos existentes, se procede a generar códigos nuevos para que el reflejo de las respuestas sea lo más adecuado posible, proporcionando en todo caso un máximo de calidad en los datos ofrecidos. Esta cuidadosa tarea es además analizada y evaluada de forma constante y para cada uno de los estudios. De todo ello queda constancia en los libros de códigos que se proporcionan junto a la matriz de datos de cada estudio y que dan cuenta de lo exhaustivo de esta tarea.
Posteriormente, tras dicha codificación, esa matriz se pondera y se tabula, y finalmente atraviesa toda una exhaustiva fase de validación de datos y de anonimización de los mismos.
Por todo ello, se considera que el Centro de Investigaciones Sociológicas, a través de las matrices publicadas, ofrece a los ciudadanos datos con la mayor calidad, asegurando la fidelidad de todas las respuestas, de forma que ofrecer los literales de todas las preguntas no solo genera la necesidad de volver al punto de partida de elaboración de las matrices para cada uno de los estudios, sino que además, no permite garantizar al CIS que los datos que se están ofreciendo cuenten con todas las garantías necesarias de validación y anonimización que se producen en las fases posteriores».

5. El 29 de octubre de 2024, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 14 de noviembre de 2024 en el que señala su desacuerdo por lo alegado por el CIS en los siguientes términos:

«(…)El CIS dice que ya publica sus libros de códigos, pero estos solo recogen en qué respuestas se agrupan los literales y no detallan qué literales se agrupan bajo cada código. Por tanto, si se puede conocer esas categorías/códigos donde se agrupan respuestas, la ciudadanía tiene derecho a saber qué respuestas literales se agrupan bajo cada código concreto. No es cierto que, como asegura el organismo público, que "ofrecer los literales de todas las preguntas genera la necesidad de volver al punto de partida de elaboración de las matrices para cada uno de los estudios". Además, no lo ha argumentado ni justificado en sus alegaciones. Ellos mismos explican que una unidad se encarga de categorizar las respuestas literales. Esa unidad tiene datos e información sobre qué respuestas concretas van a cada código. De hecho, el CIS reconoce que cuando puede haber literales nuevos se plantean nuevos códigos: "en el caso de que en un estudio aparezcan literales que no se adecuen lo suficiente a los códigos existentes, se procede a generar códigos nuevos para que el reflejo de las respuestas sea lo más adecuado posible". Por ello, es fundamental conocer qué literales han tenido desde enero de 2023 y en qué códigos se incluye cada uno.
En ningún caso la presente solicitud de información impide al CIS garantizar que "los datos que se están ofreciendo cuenten con todas las garantías necesarias de validación y anonimización que se producen en las fases posteriores", como también alegan. Lo que se piden son todos los literales, no qué literales ha dado cada encuestado ni cuántas veces se ha dado cada literal. Lo que se solicita es conocer todas las respuestas que han dado los encuestados y cómo se categorizan. Por tanto, los datos estarían validados porque lo que se solicita es saber en qué categoría las codifica el CIS. También estarían anonimizados porque no van relacionados con ningún encuestado o barómetro en concreto».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

Las referencias normativas son: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38, https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615, https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

La referencia normativa es: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre las respuestas literales que han dado los encuestados a la pregunta del CIS ¿cuál es el principal problema que existe actualmente en España? y cómo se categorizan.
El Centro de Investigaciones Sociológicas argumenta que la respuesta a lo solicitado implicaría llevar a cabo una tarea de reelaboración, que estaría por tanto incluida en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG.

4. Sentado lo anterior, procede verificar si las razones expuestas por el organismo requerido evidencian la aducida necesidad de tratamiento previo o reelaboración.
Desde esta perspectiva, como ya se ha señalado en múltiples resoluciones de este Consejo, no puede obviarse que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) «(…)el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)».

Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.
Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.
Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.

5. En este caso, la resolución dictada se limita a señalar que «(l)a aportación de los literales de las preguntas incluidas en los distintos barómetros mensuales, durante el período de tiempo solicitado, requiere un proceso de reelaboración adicional, pues es necesario realizar el proceso desde el principio». Señalando también que «proporcionar datos sin la adecuada reelaboración y validación podría resultar en la difusión de información incompleta o inexacta».

Como aclaró la reclamante en sus alegaciones, lo que solicita es el desglose de las distintas respuestas que se han codificado dentro de cada categoría. La «Unidad de Codificación especializada» a la que hace referencia el CIS en su resolución, que es a la que corresponde clasificar y organizar los literales de las preguntas, tiene a su disposición los datos en bruto correspondientes a las respuestas que se le han facilitado y conoce en qué categoría se han incluido con base en la metodología utilizada para desarrollar esta labor. Teniendo en cuenta los medios técnicos con los que se cuenta actualmente y, en particular, las herramientas informáticas de las que se dispone, no puede considerarse que las tareas necesarias para la preparación de la información solicitada comporten una carga de trabajo desproporcionada.
En este sentido, debe recordarse que la eventual aplicación de alguno de límites legales, o de las causas de inadmisión del artículo 18 LTAIBG, para denegar o inadmitir una solicitud de acceso a información pública, sólo podrá considerarse conforme a derecho si se cumplen los requisitos de proporcionalidad y justificación expresa atendiendo a las circunstancias del caso concreto, tal y como exige nuestro ordenamiento y ha subrayado en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo.

6. Lo anterior determina que haya de estimarse la reclamación por no considerarse justificada la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG, habida cuenta de que la información solicitada tiene un indudable interés público desde el punto de vista de la transparencia, en la medida en que permite conocer el rigor de los procesos metodológicos empleados por el CIS y que los datos divulgados tienen la máxima calidad y son estadísticamente válidos, tal y como se afirma expresamente.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del CIS/MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES.
2. SEGUNDO: INSTAR al CIS/MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información sobre la codificación que se hace para la pregunta de los barómetros "¿Cuál es, a su juicio, el principal problema que existe actualmente en España? ¿Y el segundo? ¿Y el tercero?":
   • Categorías generales en las que se han englobado/codificado respuestas desde enero de 2023 hasta la actualidad.
   • Detalle de todos los literales de respuesta de encuestados, es decir, las distintas respuestas brutas que han dado los encuestados, que se han englobado dentro de cada una de las categorías desde enero de 2023 hasta la actualidad.
   Se solicita la información en formato reutilizable tipo .csv o .xls.
3. TERCERO: INSTAR al CIS/MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Las referencias normativas son: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23, https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112, https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez