La reclamante solicitó a la Autoridad Portuaria de Cartagena información sobre pagos, informes técnicos y reclamaciones judiciales del expediente de contratación 11/2018. La APC inadmitió la solicitud por considerarla abusiva y denegó el acceso por riesgo a la igualdad procesal. El Consejo de Transparencia estima la reclamación, al considerar que la solicitud no es abusiva y que el límite del proceso judicial no aplica a documentos administrativos preexistentes.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 6 de junio de 2024 la reclamante solicitó a la AUTORIDAD PORTUARIA DE CARTAGENA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«EXPEDIENTE 11/2018 ADAPTACION Y MEJORA PARA LA CARGA DE GNL Y CARGA DE GANADO . DARSENA DE ESCOMBRERAS :
- Cantidades y conceptos de los pagos realizados a la empresa contratista, ejecutora de la actuación durante 2023 y 2024.
- informes técnicos existentes en el expte del técnico responsable del contrato de la APC por el concepto de indemnización por daños y perjuicios causados durante la ejecución del contrato.
- informar de la existencia de reclamación judicial por reclamación de indemnización por la empresa contratista contra la APC».
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
2. Mediante resolución de 8 de julio de 2024, la APC acuerda la inadmisión de la solicitud con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18.1.e) LTAIBG, en los siguientes términos:
«CUARTA.- De la presente solicitud se desprende un carácter abusivo teniendo en cuenta el contexto anterior en el que se presenta, ya que no es más que otra de las tantas recibidas por parte de la misma interesada, a saber:
[Se inserta listado de las 15 solicitudes de acceso a la información presentadas desde los meses de septiembre de 2023 a mayo de 2024]
Como se puede comprobar, se están presentando solicitudes de manera constante, una tras otra, como una práctica reiterada y desproporcionada. Muchas de ellas incidiendo en los mismos asuntos y relativas a contrataciones respecto de las cuales pende un proceso judicial. Asimismo, independiente del criterio y de la respuesta de la APC, la práctica habitual de la interesada es elevar siempre al CTBG. El automatismo de las solicitudes hace evidente que el propósito de acceso se aparta de las finalidades previstas en la LTAIBG, evidenciándose expresamente en la solicitud 001-082586 cuando la interesada solicita información (citamos textualmente) “necesaria para mi legítima defensa en unas diligencias previas penales que se investigan en la actualidad (…)”. En este caso, el carácter abusivo y desproporcionado se deduce de la minuciosa petición que realiza, solicitando informes técnicos en concepto de indemnización por daños y perjuicios causados durante la ejecución del contrato y de la existencia de reclamación judicial de la empresa ejecutante y a la APC. En este punto, no se puede pasar por alto que la interesada ha ostentado la condición de Presidenta de la APC desde 2019 a 2023 y, que en el desempeño de su labor, ha tenido acceso a información privilegiada y reservada, entre las que figura el expediente 11/2018 Dársena de Escombreras objeto de esta petición. Es más, está solicitando información de la que ya tuvo acceso en su condición de Presidenta y que como expresidenta no puede utilizar en virtud de las obligaciones de secreto y la confidencialidad que le incumben tanto durante como después de su cargo. La interesada hace uso de la información confidencial que obtuvo por su condición de Presidenta para pedir expedientes tramitados por esta Autoridad Portuaria con un interés privado que nada tiene que ver con la finalidad recogida en la Ley de transparencia ni con el interés público. Este uso de la información confidencial para fines privados va en contra de los principios de imparcialidad y buen uso de los recursos públicos. Además, constituye un conflicto de intereses y un uso indebido de su posición para obtener beneficios personales. El interés por obtener una información vinculada a un expediente o procedimiento de indemnización por daños y perjuicios, presuntamente sufridos en un contrato, es contrario a la finalidad de la Ley, que busca garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y el interés público, no para resolver disputas privadas u obtener beneficios o ventajas personales. Este uso de la información constituye un abuso del derecho de acceso y desvirtúa los principios que sustentan la normativa de transparencia. En este sentido, el CTBG en su CI/003/2016 considera solicitud de información abusiva lo siguiente: (…) Este riesgo para los derechos de terceros nace a raíz de la existencia del procedimiento judicial abierto en el Juzgado de Cartagena, por lo que conceder acceso a dicha documentación podría poner en riesgo los derechos de terceros inmersos en el procedimiento judicial, e incluso de otros terceros no afectados por el procedimiento judicial como puede ser el responsable externo a la APC encargado de la gestión del contrato. La APC, como entidad responsable del manejo de la información pública, está comprometida con la protección de los derechos individuales y la preservación de la integridad del procedimiento judicial. Por lo tanto, en aras de salvaguardar los intereses de todas las partes involucradas, se considera que esta solicitud incurre en la causa de inadmisión del art. 18.1.e) LTAIBG por considerarse abusiva. Además, el propio CTBG recuerda con frecuencia que “el concepto de solicitud de información abusiva” constituye “un concepto jurídico indeterminado que ha de ser resuelto atendiendo a criterios de sentido común en relación con el contexto en que se sitúa dicho concepto. Contexto que no se puede obviar en el presente supuesto. (…) Teniendo en cuenta lo anterior y atendiendo a las razones expuestas, se considera que la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) de la LTAIBG. QUINTA.- Como se ha dicho, en el momento actual existe un procedimiento judicial abierto en el Juzgado de Instrucción n.º 1 de Cartagena por presuntas irregularidades en materia de contratos adjudicados por la APC y en el que son partes procesales del mismo tanto la peticionaria, (…), como la APC, por lo que no se considera adecuado facilitar acceso a esta información por existir un riesgo real para la igualdad de partes en el proceso judicial y el derecho a la tutela judicial efectiva, la estrategia procesal de las partes implicadas sometidas a enjuiciamiento e incluso para la efectividad y la confidencialidad del procedimiento, pudiendo utilizarse esta información en detrimento de la eficacia de la propia actividad del Juzgado de Instrucción. Si bien el derecho de acceso es un derecho constitucional, también lo es el derecho a la tutela judicial efectiva y la igualdad de las partes en el proceso (artículo 24 CE). Que la interesada obtenga por estos cauces la información reclamada ocasionaría perjuicios a todos aquellos sujetos que están personados en dicho procedimiento, contribuyendo a generar juicios paralelos que nada tienen que ver con la causa procesal. Además, si se diera acceso a esta información pasaría directamente a formar parte del "circuito público", siendo susceptible de ser utilizada de una manera incorrecta, resultando, en ese caso, prácticamente imposible para los organismos portuarios o las personas imputadas -entre ellas la APC, su personal y terceras partes implicadas-, reparar los perjuicios derivados del mal uso que se le pudiera dar a la misma y, que, por ende, podría afectar a los procesos en vía jurisdiccional penal. Teniendo en cuenta todo lo anterior y dada la naturaleza de la información solicitada en el presente caso, previo análisis de la situación, la APC considera aplicable el límite de acceso a la información previsto en el artículo 14.1 f) de LTAIBG, en la medida que facilitar el acceso a dicha información pone en serio peligro los principios de igualdad de las partes en los procesos judiciales, el derecho a la tutela judicial efectiva e incluso la estrategia procesal de las partes implicadas sometidas a enjuiciamiento (…)».
3. Mediante escrito registrado el 16 de agosto de 2024, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto el incumplimiento del plazo para resolver y su disconformidad con la denegación del acceso y expone los motivos por los que considera no resulta de aplicación ni la causa de inadmisión aplicada, ni el límite del artículo 14.1.f) LTAIBG. Subraya, en este sentido, que el número de solicitudes presentadas no resulta determinante, necesariamente, del carácter abusivo de la solicitud, debiendo interpretase de forma restrictiva las causas de inadmisión. Por otro lado, señala que no existe ningún procedimiento judicial sobre el objeto de su solicitud de acceso.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
4. Con fecha 19 de agosto de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 16 de septiembre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que, en resumen, se reiteran los razonamientos ya expresados en la resolución reclamada y se añade la invocación de lo dispuesto en el artículo 15.3 LTAIBG en los siguientes términos:
« (…) que, en virtud de lo expuesto anteriormente, el derecho de transparencia no es un derecho absoluto y precisa de un juicio de ponderación. En este sentido y, de conformidad con el art. 15.3 LTAIBG, la APC ha realizado un juicio de ponderación razonado entre el interés público en la divulgación de la información solicitada y el derecho fundamental a la protección de datos para determinar la denegación de acceso de parte de la información. Pues la transmisión de dichos datos personales puede producir un perjuicio en los derechos y libertades. Que esta APC muestra su total y absoluta colaboración en cumplimiento de disposiciones legales que nos sean de aplicación, pero manteniéndonos fieles a los criterios establecidos en las normativas que nos resultan de aplicación y siendo rigurosos y garantistas respecto a favorecer el cumplimiento. »
5. Concedido trámite de audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; se recibió escrito en fecha 30 de septiembre de 2024 en el que reitera que no se cumplen los requisitos para la aplicación del límite y que lo que está pidiendo es el acceso a un expediente administrativo que debe estar a disposición del público.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información relativa a un expediente de contratación: en particular, informes técnicos, pagos realizados a la empresa adjudicataria y confirmación de la existencia de una reclamación judicial de petición de indemnización. La APC dictó resolución en la que acuerda inadmitir a trámite la solicitud por considerar de aplicación la causa previstas en el artículo 18.1.e) LTAIBG y, subsidiariamente, denegar el acceso con fundamento en lo dispuesto en el articulo 14.1.f) LTAIBG dada la existencia de un procedimiento judicial sobre presuntas irregularidades en materia de contratación por parte de la APC en el que también es parte la solicitante.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique, pues no puede considerarse como tal la referencia a la complejidad en la tramitación del procedimiento del acceso y a la existencia de otras funciones y competencias de la APC. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. Sentado lo anterior, no puede desconocerse que este Consejo se ha pronunciado ya sobre asuntos similares —acceso a información contractual o contenida en un expediente contractual— promovidos por la misma reclamante, en los que la APC inadmite la solicitud de acceso al considerarla abusiva con arreglo al artículo 18.1.e) LTAIBG y, en su defecto, acuerda denegar la información con fundamento en el límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG, por causar el acceso un perjuicio a las igualdad de las partes procesales y al derecho a la tutela judicial efectiva. En todos ellos, este Consejo ha partido de una premisa favorable al acceso de la información contractual, descartando el carácter abusivo de la solicitud y el perjuicio alegado a la igualdad de las partes. Así se concluye, por ejemplo, en las resoluciones R CTBG 1441/2024, de 12 de diciembre o R CTBG 1476/2024, de 20 de diciembre:
«En lo que concierne a la concreta causa de inadmisión aplicada en este caso, el Tribunal Supremo ha señalado que «la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta d justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870). Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación con fundamento en el artículo 18.1.e) LTAIBG debe justificar, por un lado, el carácter abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero) y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia —que no puede equipararse a la persecución de un interés meramente privado—. Con relación al primero de ellos, cabe señalar que para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó, en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592), en los siguientes términos:
“La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986, 12 de noviembre de 1988, 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo).”
En este caso, el sujeto requerido menciona la existencia de anteriores solicitudes de la misma persona, así como la desproporción entre la relevancia de la información y el tiempo y recursos que ha de detraer para obtenerla. A la vista de ello, debe recordarse, como se ha señalado en numerosas ocasiones, que el criterio cuantitativo no resulta per se determinante del carácter abusivo de la solicitud; y ello porque el número de solicitudes presentadas por una misma persona no supone, necesariamente, una extralimitación en el ejercicio del derecho o la paralización de la actividad ordinaria que pretende evitarse con la previsión de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.
(…) tal como ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, el límite establecido en el artículo 14.1.f) LTIABG coincide con la del artículo 3.1.i) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos, que prevé como límite al acceso la protección de la igualdad de las partes en los procedimientos judiciales y la administración eficaz de la justicia, señalándose en la memoria explicativa del Convenio que «este apartado está destinado a proteger la igualdad de las partes en los procesos judiciales tanto ante tribunales nacionales como internacionales y puede, por ejemplo, autorizar a una autoridad pública a denegar el acceso a documentos elaborados o recibidos (por ejemplo de su abogado) en relación con los procesos judiciales de los que sea parte. Deriva del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el derecho a un proceso equitativo. Los documentos que no son creados con vistas a procesos judiciales como tales no pueden ser denegados al amparo de este límite. Esto es, el bien jurídico protegido en este caso se proyecta sobre documentación de naturaleza estrictamente procesal, generada en el marco del proceso judicial, y no necesariamente sobre la documentación o información administrativa preexistente que obre en poder del organismo competente, tal como ha confirmado el Tribunal Supremo en la Sentencia de 31 de mayo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2391). En este caso resulta evidente que lo solicitado no es información elaborada para su presentación en un proceso judicial, ni tan siquiera recabada o preparada con ocasión de la interposición de un recurso.»
6. Razonamientos, todos ellos, que resultan de plena aplicación a este caso, pues no se ha justificado el carácter abusivo de la solicitud, sin que la constatación de la existencia de una serie de peticiones de la misma persona sea un elemento determinante o decisivo para apreciar tal carácter; pues al elemento cuantitativo debe unirse ese elemento cualitativo (extralimitación en el ejercicio del derecho que cause efectos negativos y ausencia de finalidad legítima) que no se aprecia en este caso. En este punto debe señalarse que la motivación que subyace a la solicitud de acceso a la información pública resulta indiferente pues, ni el artículo 17 LTAIBG la exige, ni la jurisprudencia del Tribunal Supremo considera relevante que se persiga un interés meramente privado. El hecho de que la reclamante sea parte en un proceso judicial en el que también es parte la APC y que versa sobre presuntas irregularidades en la contratación de la autoridad portuaria, tampoco puede considerarse per se un elemento determinante de la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG que, como se ha apuntado, se refiere, principalmente, a documentos de carácter procesal o que puedan revelar la estrategia de una de las partes, lo que no acontece en este caso en que lo solicitado es documentación que obra en un expediente de contratación.
7. De acuerdo con lo expuesto, al no apreciarse la concurrencia de la causa del artículo 18.1.e) LTAIBG, ni el límite del artículo 14.1.f) LTAIBG, procede estimar la reclamación. No obstante, no puede desconocerse, como se señalaba en la citada R CTBG 1441/2024, que la posición de este Consejo favorable al acceso a los expedientes de contratación reconoce también la posibilidad de excluir, en su caso y previa justificación, aquella información que tenga carácter confidencial de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 133 TRLCSP —«secretos técnicos o comerciales, a los aspectos confidenciales de las ofertas y a cualesquiera otras informaciones cuyo contenido pueda ser utilizado para falsear la competencia, ya sea en ese procedimiento de licitación o en otros posteriores»— y la necesidad de anonimizar los datos personales que pudieran figurar en el expediente.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución de la AUTORIDAD PORTUARIA DE CARTAGENA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
SEGUNDO: INSTAR a la AUTORIDAD PORTUARIA DE CARTAGENA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información en relación con el expediente de contratación 11/2018, Adaptación y mejora para la carga de GNL y carga de ganado, Dársena de Escombreras, en los términos previstos en el FJ 7 de esta resolución.
DARSENA DE ESCOMBRERAS :
- Cantidades y conceptos de los pagos realizados a la empresa contratista, ejecutora de la actuación durante 2023 y 2024.
- informes técnicos existentes en el expte del técnico responsable del contrato de la APC por el concepto de indemnización por daños y perjuicios causados durante la ejecución del contrato.
- informar de la existencia de reclamación judicial por reclamación de indemnización por la empresa contratista contra la APC.
TERCERO: INSTAR a la AUTORIDAD PORTUARIA DE CARTAGENA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez