Comisión Interministerial de Resignificación del Valle de Cuelgamuros

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 3 de julio de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y MEMORIA DEMOCRÁTICA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«En cuanto a la Comisión Interministerial para la Resignificación del Valle de Cuelgamuros, solicito en base a la Ley de Transparencia la siguiente documentación:
-Publicación en el BOE del Real Decreto sobre su creación.
-Normativa de funcionamiento.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
-Acta de la reunión mantenida por dicha Comisión y que se puede ver en el siguiente enlace, https://we.tl/t-QChH35Y1nB, con aclaración del día, la hora y el lugar donde tuvo lugar, así como copia de su convocatoria.
-Dietas que cobran sus miembros por asistencia».

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 25 de septiembre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG.

4. Con fecha 26 de septiembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 24 de octubre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala que, por razones organizativas internas, entre ellas el traslado y cambios internos estructurales, ha sido imposible el envío de la contestación en plazo, adjuntando, entre otros documentos, la resolución enviada al interesado.

La resolución, de 23 de octubre de 2024, que se acompaña al escrito de alegaciones es del siguiente tenor:

«(…)La Comisión Interministerial de Resignificación del Valle de Cuelgamuros fue creada por Acuerdo de Consejo de Ministros el 11 de junio de 2024 y en la nota oficial de prensa que se adjunta del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática se compila toda la información relativa a la constitución, funciones y miembros que integran la citada Comisión Interministerial para la Resignificación del Valle de Cuelgamuros.
Los integrantes de la Comisión interministerial de Resignificación del Valle de Cuelgamuros no percibirán remuneración ni indemnización por su pertenencia a la misma.(…)».

En la aludida Nota de Prensa de fecha 2 de julio de 2024, se indica que ese día se ha constituido la Comisión Interministerial de resignificación del Valle de Cuelgamuros para impulsar y coordinar las medidas para su transformación en un centro de interpretación, que había sido creada anteriormente por acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de junio de 2024.

A continuación se indica que la Comisión se reunirá una vez al mes, siendo presidida por el titular del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática, e integrada por el ministro de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, que ejerce de vicepresidente; la vicepresidenta primera y ministra de Hacienda; la vicepresidenta segunda y ministra de Trabajo y Economía Social; la vicepresidenta tercera y ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico; el ministro de Transportes y Movilidad Sostenible; la ministra de Vivienda y Agenda Urbana; el ministro de Cultura; la ministra de Ciencia, Innovación y Universidades; y la presidenta del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional, ejerciendo la secretaría de la Comisión el secretario de Estado de Memoria Democrática.

Seguidamente se expone que sus funciones, «encaminadas a transformar el Valle de Cuelgamuros en un nodo de interpretación, como lugar de memoria democrática, son las siguientes:

• Propuesta e impulso, en el ámbito de la AGE, de medidas encaminadas a la resignificación del Valle de Cuelgamuros.
• Coordinación de las propuestas y actuaciones de los departamentos ministeriales, así como de sus organismos y entidades vinculadas o dependientes, asociadas a la resignificación del Valle de Cuelgamuros.
• Realización de una propuesta de asignación de los bienes inventariados adscritos al Valle de Cuelgamuros a los distintos departamentos ministeriales y organismos y entidades vinculadas y dependientes para la gestión efectiva de los mismos hasta la creación del órgano instrumental previsto.
• Impulso para la elaboración de un real decreto que establezca el marco jurídico aplicable al Valle de Cuelgamuros que determine su organización, funcionamiento y régimen patrimonial.

Finalmente, se recogen sucintamente las previsiones de las leyes 52/2007 y 20/2022 sobre el Valle de Cuelgamuros.

5. El 28 de octubre de 2024, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el mismo 28 de octubre de 2024 en el que señala:

«En relación a las alegaciones efectuadas por la Administración, donde reconocen el retraso en su respuesta, no me consta salvo error el haber recibido la publicación en el BOE del decreto sobre la Creación del Comisión Interministerial para la Resignificación del Valle de Cuelgamuros ni la normativa sobre su funcionamiento ni el acta de la reunión mantenida por dicha Comisión, de la que además se hace eco la Nota de Prensa referenciada en su respuesta por la Administración, ni los datos solicitados de su celebración y convocatoria».

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38 y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información relacionada con la Comisión Interministerial de Resignificación del Valle de Cuelgamuros.

El Ministerio requerido no contestó en el plazo legalmente establecido, quedando expedita la vía de reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. En el trámite de alegaciones instado en el seno del procedimiento de reclamación trasladó a este Consejo resolución extemporánea con el contenido que ha quedado reflejado en los antecedentes.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En el presente caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. En lo que atañe al fondo del asunto planteado, procede comenzar delimitando el objeto de esta reclamación dado que, tras dictarse la resolución extemporánea y realizarse el trámite de alegaciones correspondiente con el interesado, ha quedado circunscrito a lo relacionado con la fecha de publicación en el BOE del real decreto sobre la creación de la Comisión Interministerial, a la normativa sobre su funcionamiento, al acta de la reunión mantenida por dicha Comisión y, finalmente, a los datos de su celebración y convocatoria.

Comenzando con la fecha de publicación en el BOE del real decreto sobre la creación de la Comisión Interministerial cuyo acceso se pretende, resulta preciso partir de que en la referencia del Consejo de Ministerio de fecha 11 de junio de 2024, según se desprende de la información disponible sobre el particular https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2024/20240611-referencia-rueda-de-prensa-ministros.aspx#muros, entre otras cuestiones se indica que la reiterada Comisión Interministerial «se crea como órgano colegiado de los previstos en el artículo 22.2 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, adscrita al Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática a través de su titular».

El artículo 22 de la aludida Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del sector Público (LRJSP) dispone en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:

«1. La creación de órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus Organismos públicos sólo requerirá de norma específica, con publicación en el «Boletín Oficial del Estado», en los casos en que se les atribuyan cualquiera de las siguientes competencias:
a) Competencias decisorias.
b) Competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos que deban servir de base a decisiones de otros órganos administrativos.
c) Competencias de seguimiento o control de las actuaciones de otros órganos de la Administración General del Estado.
2. En los supuestos enunciados en el apartado anterior, la norma de creación deberá revestir la forma de Real Decreto en el caso de los órganos colegiados interministeriales cuyo Presidente tenga rango superior al de Director general; Orden ministerial conjunta para los restantes órganos colegiados interministeriales, y Orden ministerial para los de este carácter.»

Habida cuenta de las funciones que, según se indica en la nota de prensa reproducida en los antecedentes, se encomiendan a la Comisión interministerial que aquí nos ocupa, no parece que estemos ante uno de los supuestos en los que, con arreglo a lo establecido en el artículo 22 LRJSP se requiera una norma específica de creación que deba publicarse en el BOE. No obstante, dado que el Ministerio no se ha pronunciado sobre este extremo en su resolución ni ha formulado alegación alguna al respecto, se ha de estimar la reclamación en este punto a fin de que el ministerio se pronuncia expresamente sobre si tal norma existe y, en su caso, facilite el acceso a su publicación en el BOE.

6. Por lo que atañe a la normativa sobre el funcionamiento de la Comisión, se constata que no se ha facilitado al solicitante el acceso a las reglas de funcionamiento de la Comisión, ni de modo específico ni por referencia a otras normas de carácter general. En consecuencia, procede igualmente estimar la reclamación en este aspecto. E Igual conclusión se ha de alcanzar en relación con el acceso a la convocatoria de la reunión de la Comisión, puesto que se trata de información pública a los efectos del artículo 13 LTAIBG y no ha sido facilitado su acceso al solicitante.

7. Finalmente, en lo que atañe al acceso al acta de la Comisión Interministerial se ha de recordar que este Consejo tiene una consolidada doctrina sobre el alcance del derecho de acceso a las actas de las reuniones de los órganos colegiados de organismos y entidades públicas que cuenta con el aval del Tribunal Supremo. En ella se establece como punto de partida que el derecho de acceso a la información pública alcanza, no solo, a los acuerdos adoptados, sino al contenido íntegro de las actas.

Como se sistematiza en el Fundamento Jurídico 4 de la resolución R CTBG 1238/2024, de 4 de noviembre de 2024:

«No obstante, esta regla general tiene varias excepciones, de modo que se admite que en los documentos facilitados a los solicitantes se supriman determinadas informaciones si están afectadas por alguno de los límites legalmente previstos y se justifica debidamente su aplicación. Para ello resulta imprescindible tener en cuenta que el artículo 14.2 LTAIBG exige que la aplicación de los límites sea «justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso» y que, por su parte, el Tribunal Supremo ha declarado que los límites deben interpretarse «de forma estricta, cuando no restrictiva, (…) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» (STS de 16 de octubre de 2017 - ECLI: ES:TS:2017:3530); y también que «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» (STS de 11 de junio de 2020 -ECLI: ES:TS:2020:1558).
En línea con lo expuesto, es lícito excluir del acceso al amparo del límite del artículo 14.1.k) LTAIBG («garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión») las opiniones y las manifestaciones realizadas por los miembros de un órgano colegiado en las deliberaciones reservadas, si bien, como ha precisado el Tribunal Supremo, «este límite debe entenderse referido al contenido literal de las opiniones, intervenciones y manifestaciones de cada uno de los integrantes del órgano colegiado durante la deliberación, pues, salvo que las sesiones sean públicas, el debate previo a la toma de decisión debe preservarse del conocimiento público, manteniendo una cierta reserva y confidencialidad como garantía del correcto funcionamiento del órgano y de la libertad de sus miembros en su actuación interna» (STS de 19 de febrero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:704 y STS de 17 de noviembre de 2022 - ECLI:ES:TS:2022:4174). Junto a ello, hay que tener presente que el Tribunal Supremo ha establecido que el conocimiento del voto individualizado de cada uno de los miembros de un órgano colegiado no tiene la consideración de información, a los efectos de la Ley de Transparencia, «pues por sí mismo carece de trascendencia puesto que lo relevante es la voluntad única de la mayoría de sus miembros» (STS de 19 de febrero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:704, reproduciendo doctrina anterior).
Por otra parte, es lícito excluir del acceso aquellos contenidos de las actas cuya divulgación pueda causar un perjuicio real y no meramente hipotético a los intereses económicos y comerciales de la entidad siempre y cuando se acredite en los términos antes señalados que concurren los presupuestos para la aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.h) LTAIBG.
Y, por último, en cumplimiento de la normativa de protección de datos personales, deberán suprimirse todas las informaciones referidas a personas físicas identificadas o identificables que no formen parte del órgano colegiado y cuya divulgación no resulte relevante para los fines de control de la actuación de los poderes públicos.
En definitiva, dejando a salvo las excepciones que se acaban de exponer, el derecho de acceso a la información pública se proyecta en toda su extensión sobre los contenidos de las actas de las reuniones de los órganos colegiados y, de manera muy especial, sobre aquellos elementos que son necesarios con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, según el cual: «De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados». Respecto de estos contenidos obligatorios no cabe oponer el límite de la confidencialidad pues, como ha señalado el Tribunal Supremo, «en las actas de las reuniones de un órgano colegiado no se recogen, como contenido mínimo necesario, las discusiones y deliberaciones integras ni las opiniones manifestadas por cada uno de los miembros, sino tan solo "los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados". Sin que la mera referencia genérica a lo que se debatió, y mucho menos al contenido de los acuerdos adoptados en dicha sesión, pueden quedar amparados por la garantía de confidencialidad o secreto de la deliberación. Antes, al contrario, el conocimiento de estos extremos constituye la garantía de que el órgano administrativo trató determinadas materias y las decisiones que al efecto se adoptaron.»
De otra parte, cuando los límites legales no afectan a toda la información solicitada, el artículo 16 LTAIBG impone la obligación general de conceder el acceso a la parte no afectada, informando al solicitante que se ha omitido una parte de la información («En los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante que parte de la información ha sido omitida.»). Tras la entrada en vigor del Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, hecho en Tromsø el 18 de junio de 2009, los mandatos contenidos en este artículo han de interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en su artículo 6, según el cual, «Si se aplicase una limitación a una parte de la información contenida en un documento público, la autoridad pública debería comunicar, no obstante, el resto de la información contenida en dicho documento. Toda omisión debería especificarse claramente.». A su vez, estas previsiones del Convenio han de aplicarse teniendo en cuenta lo precisado en su Memoria Explicativa en la que se puntualiza que «deberá indicarse claramente dónde y cuánta información se ha suprimido» y que «siempre que sea posible, también deberá indicarse en la decisión la limitación que justifica cada supresión»
Del contenido de estos artículos se derivan las siguientes prescripciones que deberán ser observadas por los sujetos obligados a la hora de resolver las solicitudes de acceso a la información: a) no cabe denegar el acceso a la totalidad de la información solicitada cuando los límites legales afecten sólo a una parte (salvo cuando resulte una información distorsionada o carente de sentido); b) el órgano competente ha de informar al solicitante que se ha omitido una parte de la información; c) se ha de indicar claramente cuál es la información suprimida y el límite que justifica cada supresión.»

En este caso el Ministerio requerido no ha facilitado el acceso al acta solicitada sin oponer ningún óbice al mismo fundado en límite legal alguno, por lo que, conforme a lo expuesto, procede estimar la reclamación e instar al órgano reclamado a que entregue al solicitante la documentación solicitada cumpliendo con las exigencias normativas indicadas en párrafos precedentes.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente al MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y MEMORIA DEMOCRÁTICA.

SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y MEMORIA DEMOCRÁTICA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información relativa a la Comisión Interministerial para la resignificación del Valle de Cuelgamuros:

• Normativa de funcionamiento.
• Acta de la reunión mantenida por dicha Comisión, así como copia de su convocatoria.

Asimismo, deberá informar expresamente sobre si existe Real Decreto de creación y, en su caso, remitir la publicación en el BOE del mismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico quinto.

TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y MEMORIA DEMOCRÁTICA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez