Información sobre levantamiento de cadáveres en playas españolas

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 1 de agosto de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«(…) número total de levantamientos de cadáveres aparecidos en las costas de Baleares desde el año 2014 hasta el año 2024. Ubicación de los Levantamientos: Lista de las playas de Baleares donde se ha producido cada levantamiento de cadáver, especificando el nombre de la playa y el año en que se encontró cada cadáver.»

https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

Número y fecha de resolución:indicados al margen.
Número de expediente:1593/2024
Reclamante:
Organismo:MINISTERIO DEL INTERIOR.
Sentido de la resolución:Desestimatoria.
Palabras clave: levantamiento de cadáveres, acceso parcial, art. 18.1.c) LTAIBG, informe ad hoc.
R CTBG Número: 2025-0015 Fecha: 07/01/2025
JJOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ (1 de 1) Presidente

2. El citado Ministerio, tras haber acordado una ampliación de plazo de un mes, de conformidad con el artículo 20.1 LTAIBG, dictó resolución el 12 de agosto de 2024 en los siguientes términos:

Como contestación a la solicitud de acceso a la información pública realizada por D. (…) el 01 de agosto de 2024, es importante significar que el Sr. (…) desde el mes de enero del presente año, ha solicitado en cinco ocasiones y de manera recurrente a través del portal de transparencia la misma información, si bien, alterando datos y redactando las peticiones de manera distinta, pero siempre con el mismo objetivo final, los hallazgos de cadáveres en aguas tanto internacionales como litorales:
(…)
Dado que la información solicitada en su última petición es igual a las realizadas con anterioridad y que la solicitud de acceso a la información pública detallada al inicio del presente, se formula al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIPBG), se informa lo siguiente:
El artículo 5 de esta Ley 19/2013, establece que los sujetos obligados “publicarán de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública”.
El Centro Nacional de Desaparecidos (CNDES), dependiente de la Dirección General de Coordinación y Estudios de la Secretaría de Estado de Seguridad (Ministerio del Interior), es el órgano de gestión centralizada para la coordinación efectiva y permanente del sistema de Personas Desaparecidas empleado por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. De entre otras misiones asignadas, se encuentra la de actuar como un observatorio del fenómeno de las desapariciones, así como elaborar y evaluar el grado de cumplimiento de instrucciones y protocolos dirigidos a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en esta materia.
En segundo lugar, y de acuerdo al artículo 778.6 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, no sería este Centro Nacional de Desaparecidos competente para dar respuesta a lo requerido.
No obstante, en la página web del CNDES, se encuentra habilitada una pestaña de acceso público, con datos estadísticos en materia de personas desaparecidas, registrados en el sistema informático de Personas Desaparecidas y Restos Humanos y cadáveres sin identificar, que pueden descargarse en cualquier formato para ser estudiados y analizados https://cndes-web.ses.mir.es/publico/Desaparecidos/Estadisticas.html?type=pcaxis&path=/Datos20/&file=pcaxis.
El derecho de acceso que concede la Ley 19/2013 (LTAIBG) en su artículo 12 a todas las personas, es a la información pública, entendiendo por esta, conforme a lo establecido en el artículo 13, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.
En base a Fundamentos de Derecho expuestos en la sentencia nº 85/20 del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 7, por la que se decidía sobre el recurso establecido por el Ministerio del Interior contra resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, por medio de la cual este último organismo ordenaba facilitar información a un peticionario, se deniega la información con el nivel de desagregación solicitado, ya que de acuerdo con lo expuesto en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG, la exigencia de una respuesta más detallada infringiría el citado artículo, por resultar abusiva dados los medios materiales del Ministerio dedicados a estas finalidades y por concluir que las finalidades de la LTAIBG se cumplen con la publicación de la información según los criterios de desagregación vigentes en este momento.
Además, y en virtud del artículo 18.1. c) de la LTAIBG, para facilitar dicha información se haría necesaria una acción previa de reelaboración. Este concepto ha sido explicitado mediante Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en resolución de fecha 12 de noviembre de 2015 (Referencia nº Cl/007/20 15), por la que se aclaraba que “el concepto de reelaboración es aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotarla información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”.
Teniendo en cuenta lo expuesto, la petición formulada queda fuera de lo establecido en los artículos 7.a), 8 y 13 de la LTAIBG, y asimismo le serían aplicables entre otras, las limitaciones de exclusión establecidas en los artículos 14 a), d), y e), 15 y 18 de la citada Ley; por lo tanto, procede entender la INADMISIÓN de la solicitud requerida y LIMITADA de conformidad con los perjuicios aludidos.

3. Mediante escrito registrado el 9 de septiembre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que:

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24

«(…) Considero que la resolución denegatoria vulnera mi derecho de acceso a la información pública, reconocido en el artículo 12 de la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, ya que no se ha proporcionado una justificación adecuada para la denegación, y la información solicitada es de evidente interés público. La denegación se ha fundamentado en motivos de 'reelaboración de la información' y 'abusividad', los cuales considero inaplicables en este caso, dado que la Ley 19/2013 contempla la posibilidad de proporcionar acceso parcial a la información (artículo 14.2). Esto significa que, aunque alguna parte de la información solicitada requiera un esfuerzo adicional, la administración debería haber facilitado al menos la información disponible y no haber optado por una denegación total, que resulta excesivamente restrictiva. En este sentido, solicito que, si la administración dispone de la información solicitada de forma desestructurada (por ejemplo, documentos originales sin tratar ni informatizar, o tablas existentes), me la proporcionen en ese estado. Si la información ya está informatizada, debería ser entregada en el formato disponible. En caso de que proporcionar un mayor nivel de detalle implique una dificultad significativa, solicito que se omitan esas partes específicas, pero que se me entregue el resto de la información disponible. Por lo tanto, insto al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno a revisar esta resolución, con el fin de que se me conceda el acceso a la información solicitada, al menos en la medida en que sea posible según lo dispuesto en la normativa vigente.»

4. Con fecha 10 de septiembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 25 de septiembre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

(…) La información solicita por el Sr. (…) son muertes judicializadas en los juzgados de guardia que, pueden tener su origen en una muerte violenta o sospechosa de criminalidad, por lo que se requieren práctica de diligencias de investigación para su averiguación.
La Ley de Enjuiciamiento Criminal aprobada por el Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 y la Ley del Registro Civil, aprobado por Decreto de 14 de noviembre de 1958, en sus artículos 778.6 y 274 respectivamente, determinan el órgano competencial para la información solicitada, no siendo por tanto este CNDES.
En virtud del artículo 18.1. c) de la LTAIBG, para facilitar dicha información se haría necesaria una acción previa de reelaboración e interactuación con otras bases de datos de administraciones públicas. Este concepto ha sido explicitado mediante Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en resolución de fecha 12 de noviembre de 2015 (Referencia nº Cl/007/20 15), por la que se aclaraba que “el concepto de reelaboración es aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”.
El CNDES, conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Ley 19/2013, desarrollo en su página web una pestaña que habilita el acceso público a datos estadísticos en materia de personas desaparecidas, únicamente de los que se encuentran registrados en el sistema informático de Personas Desaparecidas y Restos Humanos y cadáveres sin identificar.
Los datos son descargables en cualquier formato reutilizable para ser estudiados y analizados, pudiendo acceder a través de la página web del CNDES o a través del siguiente link:
https://cndeweb.ses.mir.es/publico/Desaparecidos/Estadisticas.html?type=pcaxis&path=/Datos20/&fi
Tal como se ha señalado en el apartado anterior, se ha cumplido la obligación legal de dar respuesta según lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ya que la información existente, es pública en la web de CNDES.
Visto que es imposible acometer la acción de reelaboración solicitada, se deniega la petición de reclamación efectuada en base a los argumentos descritos, informándole que, de acuerdo con la normativa vigente de protección de datos personales, los datos de carácter personal de quien formula la reclamación serán tratados de forma confidencial y se utilizarán exclusivamente con la finalidad de recepción, registro y traslado al órgano u Administración competente para su tramitación y cumplimiento de obligación legal. Los derechos que la normativa le atribuye puede ejercitarlos ante el responsable del tratamiento “Registro de Actividades DPD de la SES”: Director General de Coordinación y Estudios, C/Amador de los Ríos, 2; 28010 Madrid; correo electrónico [email protected]. No están previstas transferencias internacionales de los datos. Los datos se conservarán durante el tiempo necesario para cumplir con la finalidad para la que se recabaron y para determinar las posibles responsabilidades que se pudieran derivar de dicha finalidad y del tratamiento de los datos, siendo de aplicación lo dispuesto en la normativa de archivos. Puede consultar la información detallada sobre protección de datos de carácter personal en la página web:
https://www.interior.gob.es/opencms/es/servicios-al-ciudadano/participacion-ciudadana/proteccion-de-datos-personales/tutela-de-los-derechos/.

5. El 27 de septiembre de 2024, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, habiendo comparecido a la notificación, haya presentado observación alguna.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38 y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre el levantamiento de cadáveres aparecidos en las costas de Baleares desde el año 2014 hasta el 2024 (número total, playa concreta y año del hallazgo). El Ministerio requerido notificó una ampliación de plazo de un mes, transcurrido el cual, dictó resolución en la que facilita el enlace a la página web del Centro Nacional de Desaparecidos (CNDES), en virtud del artículo 22.3 LTAIBG; indicando, asimismo, que no se puede proporcionar la información con el nivel de desagregación solicitado por ser necesaria una acción previa de reelaboración y resultar abusiva, en aplicación de los artículos 18.1 c) y e) LTAIBG.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante». En este caso, el Ministerio competente, si bien adoptó y notificó al reclamante el acuerdo de ampliación de plazo con fundamento en el artículo 20.1 in fine LTAIBG, lo cierto es que no argumentó la concurrencia de las causas que habilitan el uso de esa posibilidad excepcional de ampliación (complejidad o volumen de la información), acordando, después, la inadmisión de la solicitud de acceso. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración, por un lado, que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta». Por otro lado, debe reiterarse que resulta abiertamente contrario a la finalidad del artículo 20.1 in fine LTAIBG ampliar el plazo ordinario para, finalmente, no proporcionar la información solicitada. La ampliación del plazo únicamente está justificada cuando se reconozca el derecho de acceso y se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida, prepararla y ponerla a disposición del solicitante, no debiendo extenderse nunca más allá del tiempo estrictamente necesario para estos fines.

5. Sentado lo anterior, la resolución de esta reclamación debe partir de la premisa de que el Ministerio del Interior ha proporcionado al reclamante el enlace a la página web del Centro Nacional de Desaparecidos (CNDES) a través del cual puede consultar los datos estadísticos registrados sobre personas desaparecidas, restos humanos y cadáveres sin identificar; que reproduce, asimismo, en el escrito de alegaciones. Entiende, así, aplicable la previsión del artículo 22.3 LTAIBG que permite, en los casos en que la información haya sido publicada, que la resolución se limite a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella. En el enlace proporcionado se accede a la información de las personas desaparecidas (a partir de las denuncias) por año, por tipología (sin catalogar, voluntaria, involuntaria, forzosa), comunidad autónoma y provincias, nacionalidad, sexo y edad, pudiéndose filtrar también los resultados en función del estado de la búsqueda (activa, menor ausentado o búsqueda cesada).

6. Ciertamente, la información proporcionada no responde de forma directa a la solicitud de acceso centrada en el número de cadáveres levantados en las playas de las Illes Balears con un determinado desglose. Sin embargo, sobre este particular, el órgano requerido puso de manifiesto en su resolución que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 778. 6 LECRim, no es el órgano competente para dar respuesta a lo pretendido —dispone dicho precepto que el Juez competente podrá autorizar al médico forense para el levantamiento del cadáver adjuntándose un informe expresivo de las circunstancias concurrentes—, facilitando la información que sí obra en su poder. Concreta, en el escrito de alegaciones presentado ante este Consejo, que el CNDES tiene como misión «la de actuar como observatorio del fenómeno de las desapariciones, así como elaborar y evaluar el grado de cumplimiento de instrucciones y protocolos dirigidos a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en esta materia.» y que la información pretendida se refiere a muertes judicializadas en los juzgados de guardia que pueden tener su origen en una muerte violenta o sospechosas de criminalidad que requieren de la realización de diligencias de investigación. Por tanto, partiendo de lo anterior, entiende el Ministerio que proporcionar la concreta información que se solicita implicaría la realización de una tarea de reelaboración que queda fuera de sus posibilidades dados los medios materiales que el Ministerio dedica a estas finalidades, lo que le lleva a inadmitir la solicitud (en todo aquello no publicado y con la desagregación concreta pretendida por el reclamante) con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18.1.c) LTAIBG, pero, también, con arreglo a la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG —solicitudes abusivas— al entender que las finalidades de la Ley de Transparencia ya se cumplen con la publicación de la información con los criterios de desagregación vigentes.

7. Desde la perspectiva apuntada conviene recordar que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810) «(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)». Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos. Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública. Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamente para dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-; así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama, por lo que resulta imposible proporcionar la información solicitada criterio interpretativo en el que el Ministerio fundamenta de forma expresa la aplicación de la causa de inadmisión—.

8. Atendiendo a todas las circunstancia que se acaban de exponer, entiende este Consejo que la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG ha sido debidamente justificada pues, habiéndose proporcionado el enlace a la información que, sobre el asunto, se publica en la página web del CNDES, facilitar la concretamente solicitada por el reclamante requeriría de un labor de recolección de esa información de los diversos juzgados de guardia (órganos competentes para el levantamiento de cadáveres) y de su sistematización, lo que supone un esfuerzo desproporcionado atendiendo a la escasez de medios que alega el Ministerio. En conclusión, entiende este Consejo que la información proporcionada es la razonablemente exigible desde la perspectiva de los fines que persigue la Ley de Transparencia, sin que la pretensión de elaboración de un detallado informe ad hoc conforme a los parámetros definidos por el solicitante tenga cabida en el derecho de acceso a la información reconocido en la LTAIBG, por lo que procede la desestimación de la reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR.

De acuerdo con el artículo 23.1 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez