Expediente judicial y administrativo y actas de la fusión Telefónica/Terra

ANTECEDENTES

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 26 de agosto de 2025 el reclamante solicitó al SEPI/MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

• Copia íntegra del expediente judicial y administrativo relativo a los créditos fiscales de Lycos y de la causa posterior que derivó en el pago de los intereses de las resoluciones del TEAC (2009 y 2019), Audiencia Nacional (2012 y 2021) y Tribunal Supremo (2015).
• Actas del Consejo de Administración y de la Junta de Accionistas de Telefónica S.A. en las que se aprobó el acuerdo extrajudicial alcanzado con el solicitante y la correspondiente indemnización reconocida, incluyendo los informes de Asesoría Jurídica, Compliance y los dictámenes de la Comisión de Auditoría que fundamentaron dicha decisión.
• Actas y documentación interna en las que se aprobó la decisión de demandar al solicitante en el procedimiento arbitral ante el CIMA, con detalle de los fundamentos jurídicos invocados.
• Actas y documentación de los acuerdos de cese e indemnización de (…), con detalle de cuantías, blindajes y fundamentos jurídicos invocados.

No consta respuesta de la Administración.

Mediante escrito registrado el 5 de octubre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud. Adjunta a su reclamación un extenso informe en el que afirma que «Telefónica S.A. ha mantenido una ocultación deliberada y continuada de un activo fiscal de gran magnitud —derivado de la operación Lycos/Terra— en sus cuentas anuales auditadas y en la información remitida a la CNMV y la SEC», y en el que se denuncia la vulneración de la normativa contable internacional (NIC/NIIF), legislación española, reglamentos europeos y leyes estadounidenses.

El 7 de octubre de 2025 el reclamante remite nuevo escrito al Consejo en el que informa que se le notificó la resolución de respuesta a su solicitud el 6 de octubre de 2025, lo que dio lugar a que no pudiera disponer de la documentación necesaria para su defensa en el arbitraje CIMA, causándole indefensión. Asimismo, manifiesta que SEPI incurrió en obstrucción agravada y actuó con mala fe procesal al firmar la resolución de inadmisión el 22 de septiembre de 2025 y omitir deliberadamente su notificación hasta el 6 de octubre. Considera que la resolución de inadmisión, fechada el 22/09/2025 y notificada el 06/10/2025, fue dictada después de haber interpuesto la reclamación ante el CTBG, lo que evidencia mala fe administrativa y obstrucción.

La estrategia dilatoria de la SEPI no puede valorarse de forma aislada, sino en conexión con los intereses de Telefónica, S.A. Ambos actores, público y privado, han actuado de forma concertada y con manifiesta ventaja institucional en perjuicio del reclamante. En efecto, la SEPI que, como se expuso, ejerce un control de hecho sobre Telefónica— comparte con esta compañía un interés objetivo en ocultar o demorar la divulgación del expediente Lycos/Terra. La coordinación de sus actuaciones (la SEPI retardando la entrega de información y Telefónica litigando contra el reclamante en sede arbitral sobre la misma materia) revela un frente común destinado a obstaculizar el ejercicio del derecho de acceso a la información y a dificultar la defensa del reclamante, tanto en vía administrativa como en la contienda arbitral.

Aporta, junto a este escrito, la resolución dictada por la SEPI, de fecha 22 de septiembre de 2025, en la que se acordó la inadmisión en los siguientes términos:

La persona interesada solicita información de la sociedad mercantil Telefónica, S.A., (en adelante, TELEFÓNICA).
El artículo 2.1.g) de la LTBG, delimita el ámbito subjetivo de aplicación de la propia norma estableciendo que sus disposiciones se aplicarán a “las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades previstas en este artículo sea superior al 50 por 100”. A sensu contrario, las disposiciones recogidas en la LTBG no serán de aplicación a aquellas sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, por parte de las entidades reflejadas en el artículo 2 LTBG sea inferior al 50 por 100, tal y como ocurre en el presente supuesto.
En consonancia con la información registrada en la CNMV, de acceso público, el accionariado de TELEFÓNICA está formado por esta propia Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) en un 10%, y en el 90% de capital social restante no participa ninguna entidad prevista en el ámbito de aplicación de la LTBG.
Por lo tanto, siendo únicamente un 10% del capital social de TELEFÓNICA de titularidad pública, debe concluirse que no concurre, en este caso, el requisito que fija la LTBG, según el cual sólo puede accederse a la información referente a aquellas sociedades mercantiles cuya participación estatal en su accionariado supere el 50%.
En conclusión, la presente solicitud ha de ser inadmitida a trámite al amparo del artículo 2, apartado 1, letra g), de la LTBG, por encontrarse fuera del ámbito subjetivo de aplicación de la propia norma.

Con fecha 7 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 30 de octubre de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito de la SEPI en el que, en lo que aquí interesa, se señala lo siguiente:

En el presente caso, el reclamante no fundamenta su reclamación en ninguno de los motivos legalmente establecidos. Por tanto, conforme al artículo 116.e) de la Ley 39/2015, procede su inadmisión por carecer manifiestamente de fundamento. A mayor abundamiento, debemos poner de manifiesto que [la persona reclamante] mantiene con Telefónica, S.A., una contienda cuyos orígenes se remontan al año 2005, en la época en la que tuvo lugar la fusión con Terra. Mantiene (…) que se ha visto económicamente perjudicado por dicha fusión. Desde que SEPI accedió al accionariado de Telefónica, adquiriendo hasta un 10% de su capital ha incluido a SEPI en el ámbito de aquéllos a los que quiere hacer parte de su contienda. Se reflejan en pie de página las comunicaciones recibidas desde que SEPI accedió al accionariado de Telefónica, S.A.
Por lo tanto, siendo únicamente un 10% del capital social de TELEFÓNICA de titularidad pública, debe concluirse que no concurre el requisito que fija la LTBG, según el cual solo puede accederse a la información referente a aquellas sociedades mercantiles cuya participación estatal en su accionariado supere el 50%.
Es por ello por lo que la solicitud cursada por el hoy reclamante ha de ser inadmitida a trámite al amparo del artículo 2, apartado 1, letra g), de la LTBG, por encontrarse fuera del ámbito subjetivo de aplicación de la norma.
Por otro lado, a mayor abundamiento, la información solicitada por el reclamante está fuera de la definición de información pública contenida en el artículo 13 de la LTBG, en cuanto que no obra en poder de SEPI, como sujeto obligado por la referida ley.
En efecto, las actas y documentación solicitada por el reclamante es documentación interna de Telefónica, S.A., sociedad no sujeta a la LTBG. SEPI, como persona jurídica, no es miembro del Consejo de Administración de Telefónica, S.A. y, por tanto, no tiene la documentación que los consejeros deben manejar con arreglo a lo dispuesto en el artículo 228 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital (en adelante, LSC). En relación con las actas de la Junta General, el reclamante, como accionista de Telefónica, S.A., goza de igual derecho de información que tiene SEPI, al amparo del artículo 93 letra d) de la LSC, teniendo derecho a solicitar de la sociedad las certificaciones y actas de las juntas que estime a bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 26 apartado 2. del Código de Comercio, a cuyo tenor: Cualquier socio y las personas que, en su caso, hubiesen asistido a la Junta general en representación de los socios no asistentes, podrán obtener en cualquier momento certificación de los acuerdos y de las actas de las Juntas generales. Asimismo, le asiste el derecho de información previsto en el artículo 197 de la LSC, previo a la celebración de cualquier Junta General de la sociedad.

El 31 de octubre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 4 de noviembre de 2025 en el que tras poner de manifiesto que se ha obstaculizado el acceso y que la información tiene un evidente interés público, señala que la SEPI ha aplicado de forma indebida el artículo 2.1.g) LTAIBG, puesto que la solicitud se dirigió a SEPI, no a Telefónica. En este sentido subraya que «SEPI es sujeto obligado primario en virtud del art. 2.1.a) LTBG (Administración General del Estado y sector público estatal) y del art. 2.1.g) in fine (sociedades mercantiles con capital estatal, dado que SEPI es 100% estatal).»

Añade, en esa línea, que «la cuestión relevante era determinar si la información pedida obraba en poder de SEPI y si reunía la condición de “información pública” con arreglo al art. 13 LTBG (información “elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones” por un sujeto obligado)» Y concluye señalando que la causa de inadmisión invocada «no resulta jurídicamente procedente para denegar una solicitud dirigida a SEPI sobre información en poder de SEPI, aunque dicha información se refiera a una sociedad mercantil no obligada directamente por la Ley.»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide a la SEPI el acceso a diversa documentación referida a Telefónica, S.A. y en relación con la operación Lycos/Terra. La entidad requerida no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Interpuesta la reclamación, el interesado aporta resolución posterior de la SEPI en la que se acuerda inadmitir a trámite la solicitud al amparo del artículo 2.1.g) LTAIBG. Con posterioridad, durante la sustanciación de este procedimiento la SEPI, además de reiterar que Telefónica no está sujeta la LTAIBG en virtud del citado artículo 2.1.f) LTAIBG, añade que, en cualquier caso, no dispone de la información solicitada porque:

Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este punto no es posible desconocer que, aunque en puridad la resolución fue dictada dentro del plazo de un mes legalmente establecido desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, entre la fecha de la presentación de la solicitud (26 de agosto de 2025) y la fecha en que se notifica la resolución (6 de octubre de 2025) transcurre más de un mes —sin que conste comunicación alguna al reclamante de la fecha en que la solicitud llegó al órgano competente para resolver, por lo que el reclamante, considerando que había transcurrido el plazo para dictar resolución, presentó su reclamación. A la vista de ello, es obligado recordar la necesidad por parte de la Administración de notificar dicha fecha a efectos de que el reclamante sepa con seguridad cuando vence el plazo del que dispone la entidad pública para responder.

Sentado lo anterior, a los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación, debe tenerse en cuenta que la solicitud se dirigió a la SEPI y no a Telefónica S.A, siendo la primera una entidad de derecho público incluida en el artículo 2.1 LTAIBG y, por consiguiente, en el ámbito subjetivo de aplicación de la ley; sin que resulte procedente, en consecuencia, la inadmisión de la solicitud con el argumento de que Telefónica es una entidad privada no participada en el porcentaje suficiente para considerarse sujeta a la LTAIBG.

En este punto asiste la razón al reclamante cuando sostiene que SEPI debía haber analizado esa petición de acceso en su ámbito y determinar si se cumplían o no los requisitos previstos en el artículo 13 LTAIBG —que, debe recordarse, define información pública como aquellos contenidos o documentos que obren en poder del sujeto obligado (en este caso la SEPI) por haberlos elaborado o adquirido en ejercicio de sus funciones—.

No obstante lo anterior, no puede desconocerse que durante la sustanciación de este procedimiento la SEPI, además de reiterar lo aducido en la resolución, añade que la información solicitada no tiene encaje en el artículo 13 LTAIBG en la medida en que no obra en poder la SEPI —especificando que las actas y la documentación solicitada es documentación interna de Telefónica—. En este sentido señala que no forma parte del Consejo de Administración y que por ello no tiene acceso a la documentación que manejan los consejos y que las actas de la Junta General, en tanto que el reclamante es accionista de Telefónica, debe solicitarlas directamente a dicha entidad y no a otra entidad accionista.

En consecuencia, ha de admitirse que, aunque tardíamente, la solicitud ha obtenido una respuesta conforme a Derecho pues, con independencia de la errónea fundamentación de la resolución inicial, la entidad reclamada ha declarado formalmente que la información solicitada no obra en su poder y ha expuesto detalladamente las razones por las que no dispone de la misma. Siendo así, el recurso no puede prosperar en cuanto al fondo dado que no existe objeto sobre el que proyectar el ejercicio del derecho ante a la SEPI.

No obstante, la reclamación se debe estimar por motivos formales al no haberse respetado el derecho del reclamante a obtener una respuesta completa a su solicitud en el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la interposición de una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación frente a la SEPI/MINISTERIO DE HACIENDA.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez