Nuevo cauce del río Turia

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 23 de julio de 2025 el reclamante solicitó a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (en adelante, CNMC), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información —la solicitud de acceso, según documentación que aporta el propio reclamante, fue subsanada en fecha 29 de octubre en el sentido de presentarla en castellano corrigiendo así la original solicitud formulada en inglés):

1. Estados financieros del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid (ICAM) desde 2015 hasta 2025, incluyendo ingresos por cuotas de reincorporación, en poder del Registro Mercantil de Madrid o de la Comunidad Autónoma de Madrid, para evaluar el impacto económico de la cuota de reincorporación de 300 euros.

2. Reglamentos internos o estatutos del ICAM y del Consejo General de la Abogacía Española (CGAE) que establecen la cuota de reincorporación de 300 euros, desde 2015 hasta 2025, en poder del ICAM, CGAE o del Ministerio de Justicia, para evaluar su base legal.

3. Correspondencia, informes o registros de investigación de la CNMC desde 2015 hasta 2025 relacionados con quejas o investigaciones sobre las cuotas de reincorporación del ICAM, incluyendo el Caso AT.40049, en poder de la CNMC o de la Comunidad Autónoma de Madrid, para examinar las acciones de supervisión.

4. Evaluaciones de impacto económico de las cuotas profesionales en el mercado de servicios legales en España, desde 2015 hasta 2025, en poder de la CNMC o del Ministerio de Economía, para cuantificar las restricciones del mercado.

5. Informes o comunicaciones de la Comisión Europea sobre la regulación profesional en España, desde 2015 hasta 2025, en poder de la Dirección General de Competencia, para evaluar el cumplimiento con el derecho de la competencia de la UE.

6. Registros de investigación de la Comunidad Autónoma de Madrid sobre la cuota de reincorporación del ICAM, tras la transferencia del caso por la CNMC el 5 de mayo de 2025 (Ref. 172 MAD 03-22/25), para seguir el progreso de la aplicación.

Adicionalmente, solicito respuestas a las siguientes preguntas, que están dentro del ámbito de la información de interés público según la Ley 19/2013 y el Reglamento 1049/2001:

1. ¿Cuál es el ingreso total generado por las cuotas de reincorporación del ICAM desde 2015 hasta 2025, y cómo se asigna?
2. ¿Cuál es la base legal específica bajo la Ley 2/1974 que autoriza al ICAM a imponer una cuota de reincorporación de 300 euros, y qué costos administrativos la justifican?
3. ¿Cuántas quejas ha recibido la CNMC sobre la cuota de reincorporación del ICAM desde 2015 hasta 2025, y qué acciones se tomaron?
4. ¿Qué estudios de impacto económico ha realizado la CNMC o el Ministerio de Economía sobre el efecto de las cuotas profesionales en el mercado de servicios legales en España?
5. ¿Qué mecanismos de supervisión ha implementado el Estado español para garantizar que las cuotas de reincorporación del ICAM cumplan con los Artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea?
6. ¿Qué progreso ha hecho la Comunidad Autónoma de Madrid en la investigación de la cuota de reincorporación del ICAM desde la transferencia de la CNMC el 5 de mayo de 2025? (…)

La referencia normativa es: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887

2. Mediante resolución AIP/033/25, de 29 de octubre de 2025, la CNMC acuerda la inadmisión de 17 solicitudes de acceso formuladas por el reclamante, entre las que se incluye la que dio lugar a la apertura de este expediente, con fundamento en lo previsto en el artículo 18.1.c) y e) LTAIBG, en los siguientes términos:

Entre los meses de julio y septiembre de 2025 se han recibido en la CNMC las siguientes solicitudes de acceso a información pública de (…), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno:

1. 14/08/2025: Información sobre discriminación fiscal en España (2023-2025), correspondencia CNMC con otros órganos sobre directivas UE de igualdad fiscal, y análisis de impacto de políticas fiscales en competencia leal.
2. 23/07/2025: Estados financieros del ICAM (2015-2025), reglamentos internos del ICAM y CGAE sobre cuota de reincorporación, correspondencia e informes de investigación de la CNMC sobre quejas de cuotas del ICAM, evaluaciones de impacto económico de cuotas profesionales, informes de la Comisión Europea sobre regulación profesional en España, y registros de investigación de la Comunidad Autónoma de Madrid sobre la cuota del ICAM. Preguntas adicionales sobre ingresos, base legal, quejas y acciones tomadas, estudios de impacto y mecanismos de supervisión.
3. 13/08/2025: Texto completo de denuncias, investigaciones y resoluciones (2023-2025) sobre prácticas anticompetitivas de Mediaset España Comunicación SA, Atresmedia Corporación de Medios de Comunicación SA y la Sociedad General de Autores y Editores (SGAE). Documentos sobre vigilancia de compromisos de fusión de Telecinco/Cuatro y Antena 3/La Sexta. Documentos sobre asignación de fondos NextGenerationEU a Gestmusic Endemol. Informes sobre impacto del duopolio de Mediaset España y Atresmedia. Correspondencia entre la CNMC y la Comisión Europea sobre prácticas anticompetitivas.
4. 22/08/2025: Informes o análisis de la CNMC sobre impactos competitivos de Natura 2000 en sectores agrícolas, ganaderos y turísticos desde 2007. Documentos sobre denuncias recibidas por distorsiones de mercado causadas por Natura 2000 y sus resoluciones. Evaluaciones de barreras de entrada al mercado por restricciones Natura 2000. Comunicaciones con la Comisión Europea sobre infracciones competitivas en Natura 2000. Estudios sobre desigualdades competitivas entre España y otros Estados UE por compensaciones Natura 2000. Actas de reuniones internas sobre supervisión de Natura 2000 desde 2007. Preguntas sobre la falta de investigación de distorsiones competitivas por Natura 2000, evaluaciones de barreras de entrada, discriminación competitiva, consultas públicas y medidas tomadas por la CNMC.
5. 22/08/2025: Documentos, informes o evaluaciones (2023-2025) sobre discriminación fiscal en España, incluyendo diferencias en el tratamiento fiscal de empresas nacionales versus extranjeras, con enfoque en retenciones a no residentes británicos y disparidades en ganancias de capital. Correspondencia entre la CNMC y otros órganos sobre transposición de directivas UE relacionadas con igualdad fiscal y competencia. Análisis de impacto de políticas fiscales en la competencia leal y el interés público.
6. 27/08/2025: Quejas o investigación presentada ante la CNMC contra Vet Farma por prácticas anticompetitivas. Actas de reuniones y agendas de la CNMC discutiendo el mercado farmacéutico veterinario en España o actividades de Vet Farma desde 2018. Correspondencia anonimizada entre la CNMC o autoridades españolas y Vet Farma sobre precios o problemas en la cadena de suministro.
7. 2/10/2025: Copias de comunicaciones entre la CNMC y la Comisión Europea o el Gobierno de España (desde 2024) relativas a la transposición o impactos de las Directivas (UE) 2021/1269 y 2022/2464. Informes, análisis o evaluaciones internas de la CNMC sobre los efectos de la no transposición de dichas Directivas. Documentos que detallen las medidas adoptadas por la CNMC para supervisar o instar al cumplimiento de la transposición de la Directiva (UE) 2022/2464. Comunicaciones internas de la CNMC (desde 2022) que analicen o mencionen el impacto de la no transposición en prácticas anticompetitivas. Documentos, directrices o informes de la CNMC que establezcan la relación entre el reporting de sostenibilidad (ESG) y el control de prácticas anticompetitivas.
8. 3/10/2025: Expedientes de la CNMC sobre revisiones de fusiones o investigaciones antitrust relacionadas con Halma o sus filiales desde 2015 hasta 2025. Correspondencia de la CNMC con Halma sobre adquisiciones o quejas de dominancia de mercado. Registros de quejas recibidas por la CNMC sobre dispositivos médicos o productos de detección de incendios de Halma. Preguntas sobre investigaciones de la CNMC a Halma por infracciones a la Ley de Defensa de la Competencia, consultas de fusiones y quejas sobre precios o exclusividad.
9. 16/10/2025: Copia de informes, estudios de mercado, notas internas o análisis realizados por la CNMC desde 2017 sobre la estructura de competencia en los mercados españoles de sistemas de detección y alarma contra incendios, sistemas de comunicación de emergencia para ascensores, dispositivos médicos especializados en el sector oftalmológico. Expedientes, comunicación o correspondencia entre la CNMC y Halma plc o sus filiales. Copia de análisis preliminares o evaluaciones internas sobre las operaciones de adquisición de Advantronic Systems, S.L. (2024) y Microkey/SETCO (2017) por parte de Halma plc.
10. 19/10/2025: Informes Internos sobre el Sector Farmacéutico de la CNMC desde 2020. Actuaciones Derivadas de Denuncias de COCOO (marzo y abril de 2025). Justificación de Inacción: Acuerdo o resolución interna motivada por la que la CNMC decidió no iniciar una investigación de oficio sobre la presunta captura regulatoria del Ministerio de Sanidad. Información Enviada a la Comisión Europea (DG-COMP) sobre denuncias o estado de la competencia en el sector farmacéutico español.
11. 22/10/2025: Actuaciones de oficio: Informes, estudios, requerimientos de información o expedientes de investigación iniciados de oficio por la CNMC o sus predecesoras que analicen las condiciones de competencia en el mercado de servicios prestados en el dominio público marítimoterrestre. Informes y dictámenes normativos emitidos por la CNMC en relación con proyectos normativos que afectaran a la Ley 22/1988, de Costas, o a la Ley 2/2013. Documentación sobre cualquier actuación de promoción de la competencia dirigida a las administraciones públicas (en especial, MITECO). Comunicaciones entre la CNMC y la Dirección General de Competencia (DG COMP) de la Comisión Europea.
12. 29/10/2025: Documentos, informes, memorandos internos, comunicaciones con Meta o terceros, y actas de reuniones relacionados con cualquier investigación, queja o análisis realizado por la CNMC sobre posibles abusos de posición dominante por parte de Meta en mercados digitales desde 2017. Registros de cualquier notificación, aprobación o revisión de fusiones o adquisiciones involucrando a Meta en España. Informes o estudios internos de la CNMC sobre el impacto de las prácticas de Meta. Comunicaciones entre la CNMC y otras autoridades (Comisión Europea, FTC de EE.UU.) respecto a Meta. Documentos relacionados con la multa de 200 millones de euros impuesta por la Comisión Europea a Meta (abril 2025). Registros de quejas o denuncias recibidas por la CNMC sobre Meta desde 2017. Preguntas sobre investigaciones de oficio de la CNMC a Meta, medidas para evaluar el impacto de fusiones de Meta, coordinación con la AEPD, posición sobre el "abuso de dependencia económica" y quejas relacionadas con la demanda colectiva de medios españoles.
13. 30/10/2025: Copia completa de la Decisión de la Comisión Europea de 25 de enero de 2021 (Caso AT.40459) y cualquier informe de seguimiento o cumplimiento realizado por la CNMC. Documentos internos sobre evaluaciones de impacto económico en España derivado de las prácticas de geobloqueo de Valve. Correspondencia entre la CNMC y la Comisión Europea respecto a Valve desde 2021. Cualquier expediente o actuación ex officio iniciada por la CNMC sobre Valve o similares prácticas anticompetitivas en el mercado digital de videojuegos.
14. 30/10/2025: Documentos, informes, análisis o comunicaciones internas de la CNMC relacionados con la inversión de SEPI en Telefónica S.A. (aprox. 2.300 millones de euros). Actas de reuniones, memorandos o correspondencia entre la CNMC y el Gobierno español, SEPI o Telefónica S.A. desde 2023. Documentos sobre el historial de incumplimientos de Telefónica ante la CNMC. Razones documentadas por las que no se ha respondido a la carta del 12 de abril de 2025. Cualquier comunicación entre la CNMC y la Competition and Markets Authority (CMA) del Reino Unido sobre efectos transfronterizos de las prácticas de Telefónica.
15. 29/10/2025: Estados financieros del ICAM desde 2015 hasta 2025, incluyendo ingresos por cuotas de reincorporación. Reglamentos internos o estatutos del ICAM y del Consejo General de la Abogacía Española (CGAE) que establecen la cuota de reincorporación de 300 euros. Correspondencia, informes o registros de investigación de la CNMC desde 2015 hasta 2025 relacionados con quejas o investigaciones sobre las cuotas de reincorporación del ICAM. Evaluaciones de impacto económico de las cuotas profesionales en el mercado de servicios legales en España. Informes o comunicaciones de la Comisión Europea sobre la regulación profesional en España. Registros de investigación de la Comunidad Autónoma de Madrid sobre la cuota de reincorporación del ICAM. Preguntas adicionales sobre ingresos, base legal, quejas y acciones tomadas, estudios de impacto y mecanismos de supervisión.
16. 30/10/2025: Informes o auditorías de CNMC sobre concentración de mercado, prácticas de precios o procurement en el sector ferroviario (2020–2025). Registros de quejas o investigaciones sobre adjudicaciones no competitivas o discriminación en el acceso ferroviario. Correspondencia entre CNMC y la Comisión Europea o el Ministerio de Transportes sobre cumplimiento de la Directiva 2012/34/UE. Informes o datos sobre limitaciones en la independencia o eficacia de CNMC en el sector ferroviario. Preguntas sobre hallazgos principales en auditorías de CNMC sobre RENFE, acciones tomadas en respuesta a quejas sobre procurement, limitaciones de CNMC en supervisión independiente y coordinación con OIReScon o la Comisión Europea.
17. 30/10/2025: Denuncias, quejas o informes recibidos por la CNMC sobre prácticas anticompetitivas de Pfizer (2018-2025). Memorandos internos, actas de reuniones o informes de análisis sobre evaluaciones de precios de Pfizer en España. Comunicaciones entre la CNMC y la Comisión Europea (DG COMP), CMA del Reino Unido o autoridades nacionales sobre Pfizer. Informes o datos sobre impactos económicos de prácticas de Pfizer en el SNS. Políticas internas de la CNMC sobre priorización de investigaciones en farmacéutica. Preguntas sobre denuncias previas sobre Pfizer, evaluación de prácticas excesivas en Reino Unido, criterios y plazos para iniciar investigaciones formales, mecanismos para identificar víctimas y coordinación con EPPO.

La solicitud de acceso de fecha 14 de agosto de 2025 (que figura como n.º 1 en la tabla), fue tramitada con número de expediente AIP/040/25 y con fecha 29 de octubre de 2025 se notificó al interesado la resolución de inadmisión de acuerdo con lo previsto en el artículo 18.1. b) y d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG).

III. El resto de las solicitudes presentadas por (…) relacionadas en el punto I, pese a la heterogeneidad de las materias y amplitud de las informaciones solicitadas, se han acumulado en el AIP/033/2025, objeto de la presente resolución.

En relación con las preguntas formuladas por el solicitante, que se reseñan en el cuadro resumen anterior, procede su inadmisión conforme al artículo 18.1. c) y e) LTAIBG, puesto que no solicita documentación pública obrante en los expedientes de la CNMC sino que, muy al contrario, pretende que la CNMC elabore “ex novo” informes y estudios detallados sobre diversas materias, con la intención de utilizar los medios de la administración en su beneficio particular. A este respecto, la CNMC no puede ofrecer asesoramiento jurídico a un particular en detrimento de las actuaciones administrativas que tiene encomendadas.

Así mismo, se ha de tener en cuenta que, de ser atendidas todas las preguntas formuladas por el solicitante, exigiría un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, dada la cantidad de información objeto de compilación, sistematización y reelaboración, afectando al normal desarrollo de las funciones encomendadas a la CNMC por la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

En este sentido, el criterio interpretativo 003/2016, de 14 de julio, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), señala que puede declararse el carácter abusivo de una solicitud de información

“cuando, de ser atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos”.

IX. Por otro lado, y en relación con las 17 solicitudes de acceso a información pública (acumuladas en el AIP/033/25) formuladas por (…), que se enumeran en el cuadro resumen, procede su inadmisión conforme al artículo 18.1. c) y e) LTAIBG, por constituir un abuso del derecho de acceso a la información pública.

La CNMC considera que dichas solicitudes son abusivas teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Supremo expresada en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS: 2010:6592) en los siguientes términos:

(…)

La CNMC estima que en el conjunto de solicitudes presentadas por el interesado concurre el carácter abusivo, conforme al artículo 7 del Código Civil, puesto que las solicitudes sobrepasan manifiestamente los límites normales del ejercicio del derecho de acceso a información pública, en detrimento del ejercicio del derecho por el resto de los ciudadanos y, al mismo tiempo, el conjunto de las solicitudes de acceso no solo persiguen un fin privado sino que buscan instrumentalizar un servicio público, financiado con fondos públicos, para la consecución de objetivos que no están amparados por la finalidad de la LTAIBG.

Así mismo y de conformidad con el criterio expresado por del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) sobre la inadmisión fundamentada en el art. 18.1.e) LTAIBG, en su resolución R CTBG 2024-1129 (FJ 6º), la CNMC considera que las perspectivas cuantitativa y cualitativa deben analizarse de forma interrelacionada, pudiendo identificarse el carácter abusivo no exclusivamente de una única solicitud, sino de un conjunto de solicitudes. En este sentido, en el FJ 7 de la resolución se indica:

(…)

Teniendo en cuenta todo lo anterior, al haberse verificado la concurrencia de la doble exigencia de su carácter abusivo y la falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley, procede inadmitir las solicitudes presentadas por el interesado.

Así mismo, se hace constar que en la página Web de la CNMC se encuentra publicada la información relativa a informes sobre proyectos normativos, expedientes y resoluciones, pudiendo acceder a través del siguiente enlace: https://www.cnmc.es

3. Mediante escrito registrado el 10 de noviembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución que acuerda la inadmisión de diecisiete solicitudes de acceso. Alega, en resumen, que se ha producido una falta de análisis individual y acumulación arbitraria (pues se trata de solicitudes heterogéneas con contenido autónomo) y que su respuesta no requiere ni de reelaboración como alega la CNMC, ni se trata de solicitudes abusivas.

4. Con fecha 12 de noviembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la CNMC solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes.

5. El 28 de noviembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo nuevo escrito del reclamante con aportación documental, trasladándose a la CNMC en fecha 1 de diciembre de 2025.

6. Mediante escrito con entrada en este Consejo en fecha 3 de diciembre de 2025, la CNMC remite sus alegaciones, poniendo de manifiesto lo siguiente:

Desde el pasado 10 de marzo de 2025, (…), representante legal de la entidad COCOO UK, ha remitido a la CNMC más de 60 escritos de naturalezas y temáticas altamente heterogéneas.

El solicitante presenta denuncias sobre supuestas infracciones de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, carentes de fundamento, sin aportar evidencia alguna, y con una larga lista de preguntas.

Estos escritos son de difícil clasificación dada su temática y naturaleza diversa, suele introducir numerosas afirmaciones que, en ocasiones, nada tienen que ver con lo dicho en el resto del documento o reclaman una cosa completamente distinta.

Ante la demora en la contestación por parte de la CNMC, (…) se dirige a esta institución por los mismos temas u otros completamente nuevos a través de solicitudes de acceso a información a través de la LTAIBG.

Si, tras esta solicitud, no obtiene la información requerida, el solicitante vuelve a interponer un escrito ante la CNMC esta vez exigiendo la responsabilidad patrimonial de la CNMC por los daños y perjuicios que le ha ocasionado la negativa anterior, al tiempo que presenta reclamaciones ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno por la inadmisión de sus solicitudes.

2.- En concreto, en lo referido al presente expediente, Cocoo remitió a la CNMC entre el 14 de agosto de 2025 y el 29 de octubre de 2025, 18 solicitudes de acceso a la información pública, al amparo de la LTAIBG. En ocho de ellas adicionalmente se solicitaba contestación a diversas preguntas.

Todos los escritos de solicitud se acompañan al presente informe como escritos 1-18.

3.- Ante el elevado número de solicitudes presentadas por Cocoo, y en aras de dar cumplimiento a sus funciones de servicio público, la CNMC contestó a estos dieciocho escritos mediante resolución del Secretario del Consejo de la CNMC (la (…)

En relación con las preguntas formuladas por el solicitante, considera esta Comisión que procede su inadmisión conforme al artículo 18.1. c) y e) LTAIBG, puesto que no se solicita documentación pública obrante en los expedientes de la CNMC, sino que, muy al contrario, el solicitante pretende que la CNMC elabore “ex novo” informes y estudios detallados sobre diversas materias, con la intención de utilizar los medios de la administración en su beneficio particular.

A este respecto, la CNMC no puede ofrecer asesoramiento jurídico a un particular en detrimento de las actuaciones administrativas que tiene encomendadas. Se ha de tener en cuenta que, de ser atendidas todas las preguntas formuladas por el solicitante, se paralizaría el funcionamiento de la Comisión, dada la cantidad de información objeto de compilación, sistematización y reelaboración, afectando al normal desarrollo de las funciones encomendadas a la CNMC por la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

En este sentido, el criterio interpretativo 003/2016, de 14 de julio, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), señala que puede declararse el carácter abusivo de una solicitud de información “cuando, de seratendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos”.

La CNMC estima que en el conjunto de solicitudes presentadas por el interesado concurre el carácter abusivo, conforme al artículo 7 del Código Civil, puesto que las solicitudes sobrepasan manifiestamente los límites normales del ejercicio del derecho de acceso a información pública, en detrimento del ejercicio del derecho por el resto de los ciudadanos y, al mismo tiempo, el conjunto de las solicitudes de acceso no solo persiguen un fin privado sino que buscan instrumentalizar un servicio público, financiado con fondos públicos, para la consecución de objetivos que no están amparados por la finalidad de la LTAIBG. Asimismo, y de conformidad con el criterio expresado por del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) sobre la inadmisión fundamentada en el art. 18.1.e) LTAIBG, en su resolución R CTBG 2024-1129 (FJ 6º), la CNMC considera que las perspectivas cuantitativa y cualitativa deben analizarse de forma interrelacionada, pudiendo identificarse el carácter abusivo no exclusivamente de una única solicitud, sino de un conjunto de solicitudes (…)

En la misma línea, vid Resolución del CTBG de fecha 9 de enero de 2024 REF: 2768/2023, 2899/2023, 2900/2023, 2901/2023, 2902/2023, 2903/2023, 2904/2023, 2905/2023, 2909/2023, 2915/2023, 2916/2023, 2917/2023, 2918/2023, 2919/2023, 2920/2023, 3093/2023, 3094/2023, 3095/2023, 3096/2023, 3097/2023, 3098/2023.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 LTAIBG el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación se presenta frente a la resolución de la CNMC, antes reproducida, que acuerda la inadmisión de diecisiete solicitudes de acceso formuladas por el reclamante —sobre temas de competencias en diversos sectores (farmacéutico, honorarios profesionales, tecnología medio ambiente, fiscal, etc.)— con fundamento en las causas de inadmisión previstas en el artículo 18.1.c) y e) LTAIBG.

Sentado lo anterior, y a fin de aclarar el objeto de la reclamación, no puede desconocerse que, si bien el interesado presentó esta reclamación (que dio lugar al expediente 2721/2025) frente a la mencionada resolución AIP/033/25 de la CNMC que inadmite diecisiete solicitudes de acceso (por entender que no resultaba procedente esa inadmisión global), al mismo tiempo interpuso una serie de reclamaciones frente al pretendido silencio de la CNMC respecto de solicitudes de acceso que ya habían sido inadmitidas en la citada resolución AIP/033/25 —por lo que no existe el silencio denunciado y no resultaba necesario la apertura de un nuevo expediente de reclamación, circunstancia de la que ha tenido conocimiento este Consejo al tramitar los diversos expedientes.

Así, en la tabla que se inserta a continuación se establece la correspondencia entre los expedientes de reclamación incoados por este Consejo frente al (pretendido) silencio de la CNMC y las solicitudes de acceso que sí contaban con una resolución expresa de inadmisión de la CNMC:

1. 2721/2025: Referida a las solicitudes de acceso n.º 3 y 19 que figuran en la tabla, la primera presentada en inglés y la segunda, el 29 de octubre, en castellano, relativas a honorarios profesionales del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Inadmitida por AIP/033/2025.
2. 2846/2025: Se corresponde con la solicitud de acceso n.º 18 inadmitida en la AIP/033/25 (expediente completo del caso S/001/22).
3. 2938/2025: Se corresponde con la solicitud de acceso n.º 14 inadmitida en la AIP/033/25 (inversión de SEPI en Telefónica).
4. 2950/2025: Se corresponde con la solicitud de acceso n.º 13 inadmitida en la AIP/033/25 (prácticas anticompetitivas de Valve Corporation).
5. 2955/2025: Se corresponde con la solicitud de acceso n.º 12 inadmitida en la AIP/033/25 (prácticas de Meta Platforms).
6. 2982/2025: Se corresponde con la solicitud de acceso n.º 6 inadmitida en la AIP/033/25 (queja o investigación presentada ante la CNMC contra Vet Farma).
7. 2989/2025: Se corresponde con la solicitud de acceso n.º 10 inadmitida en la AIP/033/25 (Informes Internos sobre el Sector Farmacéutico).
8. 2991/2025: Se corresponde con la solicitud de acceso n.º 16 inadmitida en la AIP/033/25 (competencia y supervisión en el sector ferroviario español).
9. 2992/2025: Se corresponde con la solicitud de acceso n.º 3 inadmitida en la AIP/033/25 (denuncias, investigaciones y resoluciones sobre prácticas anticompetitivas de Mediaset España y Atresmedia).
10. 2998/2025: Se corresponde con la solicitud de acceso n.º 9 inadmitida en la AIP/033/25 (Informes Advantronic Systems, S.L. y Microkey/SETCO por parte de Halma plc).

Es por ello que entiende este Consejo que procede la acumulación de todos los procedimientos de reclamación, a fin de dictar una única resolución, de acuerdo con lo previsto en el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) según cuyo tenor

«el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento»,

pues se cumplen, los requisitos que, para la acumulación, se establecen en el citado precepto.

Así, en primer lugar, tal como se ha apuntado, todas las solicitudes de acceso a la información de las que traen causa los expedientes de reclamación relacionados fueron inadmitidas en una única resolución de la CNMC (que dio lugar a la apertura del expediente 2721/2025). En segundo lugar, si bien es cierto que, como se recoge en la mencionada relación incorporada a los antecedentes de hecho de esta resolución, los asuntos sobre los que versan las solicitudes de información son diversos, se aprecia una íntima conexión entre todas las reclamaciones presentadas: (i) por un lado, en todos los casos se trata de procedimientos administrativos de solicitud de acceso a la información pública (en ejercicio del derecho contemplado en el artículo 12 LTAIBG); (ii) todos ellos han sido incoados por la misma persona (que es también el reclamante ante este Consejo); (iii) en todos los casos las solicitudes de acceso a la información pública se han dirigido a la CNMC y todas ellas, bien que referidas a sectores distintos, versan sobre la actuación y las decisiones adoptadas por la mencionada autoridad administrativa independiente en materia de defensa de la competencia; (iv) y todas ellas han sido consideradas en su conjunto como solicitudes abusivas, según se desprende de la resolución y de las alegaciones presentadas ante este Consejo, por lo que la procedencia y aplicabilidad del artículo 18.1.e) LTAIBG, es, por tanto, la única cuestión jurídica que debe abordar este Consejo.

4. Por lo que concierne a la verificación de la concurrencia de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG invocada, es preciso recordar en primer lugar que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia habrá de partir de una interpretación estricta de los límites y deberá justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo exige una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se reconoce que

«[l]a formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información» [por todas, SSTS de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530) y de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].

Por lo que concierne a la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG, la jurisprudencia sentada sobre este particular «exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» [STS de 12 de noviembre de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:3870)], por lo que deberá justificarse, por un lado, ese carácter abusivo de la reclamación —por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 de Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero)— y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la persecución de un interés meramente privado —pues, en este sentido, en la sentencia citada se explicita que «en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven», añadiendo a continuación que «el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, (…) no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud»; remarcando, finalmente, que el interés meramente privado no puede reconducirse en todo caso a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG—.

Por otro lado, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal recopiló y sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los siguientes términos:

«[l]a doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº. 1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986 , 12 de noviembre de 1988 , 11 de mayo de 1991 y 25 de septiembre de 1996 ); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo)».

5. En este caso, la lectura tanto de la resolución como de las alegaciones efectuadas por la CNMC en este procedimiento, cumplen con la carga formal de justificar de forma expresa y detallada, como exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la concurrencia de la causa de inadmisión que se invoca. Las alegaciones presentadas permiten, en efecto, efectuar la labor de comprobación de la veracidad y la proporcionalidad de la denegación de acceso que supone la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG; debiendo analizarse, ahora, si los razonamientos esgrimidos se corresponden con el objeto que persigue la previsión de esta causa de inadmisión y con la forma de interpretación establecida en la jurisprudencia del Tribunal Supremo antes citada: si concurre el carácter abusivo del ejercicio del derecho y, por otro lado, si dicho carácter abusivo, además, supone una desviación de la finalidad de la ley.

Debe recordarse en este sentido que este Consejo ha señalado en numerosas ocasiones que el criterio cuantitativo no resulta per se determinante del carácter abusivo de la solicitud; y ello porque el número de solicitudes presentadas por una misma persona no supone, necesariamente, una extralimitación en el ejercicio del derecho o la paralización de la actividad ordinaria que pretende evitarse con la previsión de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.

No obstante, si bien la reiteración en el ejercicio del derecho no constituye un elemento determinante de ese carácter abusivo, sí es un factor que debe tomarse en consideración. En efecto, las características de habitualidad e intensidad en el ejercicio del derecho unidas a otros factores (como, por ejemplo, los efectos negativos en la prestación de servicios públicos) puede comportar la constatación del carácter abusivo del ejercicio del derecho desde una perspectiva cualitativa. Esto es, las perspectivas cuantitativa y cualitativa deben analizarse de forma interrelacionada, pudiendo identificarse el carácter abusivo no exclusivamente de una única solicitud, sino de un conjunto de solicitudes.

En este caso, resulta evidente que la autoridad competente ha acreditado la existencia de un muy elevado número de solicitudes de acceso que, en atención a la materia sobre la que versan, afectan siempre a una concreta área de actividad de la CNMC (defensa de la de la libre competencia en los diversos sectores económicos por los que pregunta el reclamante). Se trata, además, de solicitudes que se refieren a temas muy diversos, con un grado de detalle muy elevado en algunas ocasiones y que incluye, en otras, unas preguntas adicionales que se acercan a la petición de informes jurídicos o interpretaciones normativas que quedan amparadas por el derecho de acceso a la información pública —como, por ejemplo, determinar cuál es la base legal específica que autoriza al ICAM a imponer una cuota de reincorporación o cuáles son los desafíos a los que se ha enfrentado la CNMC en el ejercicio de su función de supervisora del sector ferroviario—.

A lo anterior se suma que el elevado número de solicitudes de acceso no se ha espaciado en el tiempo, sino que se ha presentado de forma continuada e intensa desde el mes de agosto hasta el mes de octubre del año 2025 —para las solicitudes que interesan a este procedimiento, pues la CNMC alude en sus alegaciones a la existencia de más de 60 escritos del mismo interesado desde el mes de marzo de 2025—. Y se trata, por otro lado, de solicitudes de de carácter complejo pues, como pone de manifiesto la CNMC en sus alegaciones, se trata de escritos de naturaleza y temáticas altamente heterogéneas. Así, por un lado, se presentan denuncias sobre presuntas infracciones en materia de defensa de la competencia (sin evidencia alguna) acompañadas de un listado de preguntas y, ante la demora de respuesta, se presenta la misma cuestión formulada de forma diversa como una solicitud de acceso y, si no obtiene la información, se interpone nuevo escrito exigiendo la responsabilidad patrimonial de la CNMC.

Pues bien, acreditados todos estos factores, considera este Consejo que, en efecto, se ha incurrido en un abuso de derecho en la medida en que se aprecia un ejercicio extralimitado del mismo que no responde a las pautas habituales con arreglo al criterio del ciudadano medio y, en definitiva, a criterios de razonabilidad. Se constata, así, que se han sobrepasado de forma manifiesta los limites normales del ejercicio de un derecho a que se refiere el artículo 7 del Código Civil y, además, esta extralimitación, que deriva de las circunstancias descritas, produce daños a terceros (la propia CNMC y la asunción y gestión ordinaria de sus funciones y competencias).

Por tanto, una actuación que, individualmente considerada, aparece como correcta, representa una extralimitación en el ejercicio del derecho de acceso a la información desde el momento en que su ejercicio reiterado, habitual, intenso y referido a una amplísima heterogeneidad de temáticas provoca que, de asumirse su tramitación y respuesta, se verían gravemente afectadas las actividades de gestión diaria del órgano responsable.

En este sentido la CNMC es clara cuando invoca el criterio 3/2015 de este Consejo en la parte en que se considera que puede calificarse de abusiva una solicitud cuando , de ser atendida, se requiera un tratamiento que «obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos». Sobre este particular señala la CNMC que atender a todas la preguntas obligaría a paralizar su actividad dada la cantidad de información objeto de compilación, sistematización y reelaboración, afectando al normal desarrollo de las funciones encomendadas a la CNMC; a lo que se añade que no pocas ocasiones lo pretendido por el reclamante no es la obtención de información preexistente, sino que la CNMC elabora estudios detallados sobre diversas materias.

6. Constatado el carácter extralimitado del derecho, debe comprobarse si, además, se detecta la falta de justificación en la finalidad de la ley que permitiría la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. Desde esta perspectiva ha de partirse de la premisa de que una solicitud está justificada con la finalidad de la ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos y conocer cómo se toman las decisiones públicas, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones públicas —que es lo que alega el reclamante—. Pues bien, resulta evidente que, en este caso, si se atendiera al contenido de las solicitudes de información de forma individualizada podría constatarse la finalidad de conocer información caracterizada como pública en el sentido definido en el artículo 13 LTAIBG en algunas de ellas —no en todas, pues como se ha apuntado ya, algunas peticiones desbordan claramente el contenido del derecho al exigir la elaboración a la carta o ex novo de contenidos—.

No obstante, dado lo expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos y los hechos descritos en los antecedentes, es necesario atender a la globalidad de la actuación llevada a cabo por el reclamante porque es precisamente esa reiteración, esa habitualidad y esa intensidad en el ejercicio del derecho la que impide a la autoridad competente resolver sus solicitudes. Desde esa visión en conjunto no se aprecia ese interés legítimo en conocer cómo actúan los poderes públicos y cómo se manejan los fondos públicos, sino, al contrario, una ausencia de interés legítimo y una tendencia a colapsar el funcionamiento de un determinado órgano, que enlaza directamente con la ausencia de justificación en la finalidad de la ley de las solicitudes presentadas.

La lectura de la relación de solicitudes de información que se incluye en esta resolución evidencia cómo la información que se pretende por el reclamante es absolutamente heterogénea y diversa, abarcando desde la información más detallada sobre las quejas, denuncias o informes recibidos por la CNMC respecto de las prácticas anticompetitivas de una concreta farmacéutica —incluyendo las comunicaciones de la CNMC con autoridades nacionales o europeas, impacto económico, mecanismos de identificación de víctima, criterios de investigación, etc.— hasta la petición de todos los informes o auditorias de la CNMC en materia de concentración de mercado, prácticas de precios o procurement en sector ferroviario (incluyendo toda la correspondencia intercambiada con la Comisión Europea o el Ministerio de Transportes), pasando por la pretensión de obtener «todos los documentos, informes, memorandos internos, comunicaciones con Meta o terceros, y actas de reuniones relacionados con cualquier investigación, queja o análisis realizado por la CNMC sobre posibles abusos de posición dominante por parte de Meta en mercados digitales, incluyendo integración de datos entre plataformas, acuerdos anticompetitivos como "Jedi Blue" y trato discriminatorio a desarrolladores». Esta diversidad (y a la vez disparidad) en la información cuya obtención se pretende supone para el órgano que debe tramitar y resolver tales solicitudes un gravamen desproporcionado respecto valor que aporta el conocimiento de tal información.

En resumen, entiende este Consejo que confluyen las dos características que exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo para poder aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.

7. No puede desconocerse, a mayor abundamiento, que este Consejo ha llegado a idéntica conclusión en otros casos similares, ciertamente excepcionales, en los que, en atención a los hechos concretos, se apreció el carácter abusivo de las solicitudes confirmando el criterio expresado por la Administración.

Así, en la resolución RT/487/2022, de 20 de abril de 2023, en la que se tuvo en cuenta que «la reclamante presentó ante el Ayuntamiento de Cabuérniga, en la misma fecha y con una diferencia de 36 minutos, once solicitudes de derecho de acceso a la información pública que, con posterioridad, han dado lugar a otras tantas reclamaciones presentadas ante este Consejo», así como el amplio universo temporal (de nueve anualidades) al que se referían las solicitudes (todas en materia de subvenciones) concluyéndose que, si bien separadamente consideradas podían considerarse asumibles, en su conjunto resultaba una petición «desproporcionada para ser atendida por una única administración» —en la misma línea, las resoluciones RT 372/2022 y RT 412/2022, de 27 de marzo, concernientes al acceso a expedientes en materia urbanística—.

En todas ellas se enfatizaba el carácter desproporcionado de la petición tomada en consideración de forma global, trayendo a colación diversos pronunciamientos judiciales en los que se considera que

«[u]n reconocimiento desproporcionado de los mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero, podría comprometer el buen gobierno de las instituciones, al que tienen derecho todos los ciudadanos, pues ellos son quienes en último término sufragan con sus impuestos el funcionamiento de las instituciones. No sería sensato que, una valoración desorientada sobre la jerarquía entre fines y medios, provocase que los recursos públicos de las instituciones sean desviados de su función, para atender supuestos fines de transparencia y acceso entendidos de modo desvirtuado» [Sentencia n.º 33/2021, de 4 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 11].

En esa misma línea, en la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 30 de mayo de 2019 (recurso de apelación 1/2019) se pone de manifiesto que

«una solicitud de información de estas características, por su volumen, extensión, período de tiempo, identificación y medios para instrumentar la petición, además de ocasionar una disfunción manifiesta, no deja de ser un desiderátum no acorde con el espíritu y finalidad de la normativa de transparencia. Una solicitud de estas características no deja de ser una instrumentación de la normativa de transparencia con una finalidad —cierto es, ya se ha dicho, que la ley no exige motivación, aunque sí puede tenerse en cuenta— que, repetimos, en criterio de la Sala no se acomoda al espíritu y finalidad de la norma.»

8. Teniendo en cuenta todo lo anterior resulta evidente que, del número de solicitudes presentadas por el reclamante, del corto periodo del tiempo en el que se formalizan, del volumen de información que se pretende y del órgano encargado de tramitarlas (atendiendo a sus recursos materiales y humanos), las solicitudes de información a las que se refiere esta resolución resultan, consideradas en su conjunto, abusivas, por desproporcionadas.

En consecuencia, debe confirmarse la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG realizada por CNMC y desestimar las reclamaciones objeto de este procedimiento.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución de la COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y DE LA COMPETENCIA.

De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez