Una reclamante solicitó al INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES diversa información sobre un reconocimiento médico por incapacidad temporal, incluyendo el informe, datos del expediente, identificación de la inspectora y comunicaciones interadministrativas. El INSS solo entregó el informe médico y no emitió una resolución formal para el resto de las peticiones. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desestimó la reclamación, argumentando que parte de la información ya había sido proporcionada o resuelta en un expediente previo, y que otras peticiones (como metadatos o informes detallados de aplicaciones informáticas) excedían el ámbito del derecho de acceso a la información pública, además de que el INSS confirmó la inexistencia de más documentos relevantes.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 3 de junio de 2025 la reclamante solicitó al INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES (en adelante, INSS), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«ESCRITO DIRIGIDO A Dirección Provincial de Baleares del INSS.
Se expone que el día 27/05/2025 se realizó reconocimiento por parte de Inspección médica del INSS al cual fui convocada mediante SMS recibido el 24/05/2025 que incluye "cita inspección INSS 27/05/2025-11:30 en [calle y número de la cita]. También se expone que, transcurrida una semana desde dicho reconocimiento por parte de Inspección médica del INSS, desconozco su resultado a pesar de haberlo solicitado, en diversas ocasiones, a la Delegación provincial de MUFACE en Baleares (…). Se solicita (…):
- Copia del informe médico (se supone de evaluación de la Incapacidad Temporal) relativo al reconocimiento efectuado el 27/05/2025 por parte de Inspección médica del INSS en [calle y número de la cita], en el cual conste el RESULTADO DE LA VALORACIÓN derivado del reconocimiento médico realizado, así como número de expediente y la información y documentos de dicho expediente;
- Nombre e identificación de la inspectora médica del INSS que realizó el reconocimiento el día 27/05/2025 en el INSS [calle y número de la cita] puesto que en la oficina del INSS lo he solicitado de forma verbal (en especial, para poder incluirlo en el presente escrito)" y parece me han respondido que no me podían facilitar dicha información;
- Documentos que acreditan la transmisión directa del INSS a MUFACE del informe médico (se supone de evaluación de la Incapacidad Temporal) relativo al reconocimiento efectuado el 27/05/2025 por parte de Inspección médica del INSS en [calle y número de la cita];
- Documentos que acreditan los requerimientos que realiza MUFACE al INSS para que me cite y las comunicaciones que se han producido entre el INSS y MUFACE por medios informáticos y de la aplicación informática que dispone MUFACE para el control de mi prestación de IT, utilizada por el personal autorizado del INSS en aras de una gestión ágil y eficaz de los reconocimientos médicos efectuados a las personas mutualistas de MUFACE, en virtud de lo dispuesto en la Resolución de 28 de noviembre de 2022 de la Subsecretaría, que publica el Acuerdo de Encomienda de la gestión entre la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado y el INSS (BOE 30/11/2022)».
No consta resolución por parte de la Administración, salvo documento de entrega y acuse de recibo de 11 de julio de 2025, en el que la reclamante hace constar su disconformidad por haber recibido únicamente el informe médico interesado en el primer punto de su solicitud, y reitera las peticiones sobre su número de expediente y la información y documentos de dicho expediente, así como lo interesado en los demás puntos de la solicitud de 3 de junio de 2025.
Mediante escrito registrado el 11 de septiembre de 2025, la solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto que «solo se ha recibido, por parte del Servicio Provincial de MUFACE de Baleares, oficio con el resultado del reconocimiento médico por parte de Inspección Médica del INSS», y que no ha recibido respuesta tampoco a la reiteración de sus peticiones presentada el 11 de julio de 2025, estando disconforme con ello.
La reclamación tuvo entrada el 10 de septiembre de 2025 en el Registro General de una de las oficinas de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Illes Balears.
Realizado requerimiento de subsanación por parte de este Consejo, el 24 de septiembre de 2025 la reclamante aporta la solicitud presentada el 3 de junio de 2025 y el documento de entrega y acuse de recibo con su disconformidad anotada a mano, así como el justificante de su presentación (a modo de reiteración de su solicitud) el día 11 de julio de 2025.
Con fecha 11 de septiembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 18 de septiembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones en el que se señala que sus competencias en relación con el régimen de clases pasivas se limitan a materia de pensiones y, en virtud de una encomienda de gestión, a realizar los reconocimientos médicos y a transmitir electrónicamente el resultado de los mismos. Añade que el INSS ha confirmado que «se proporcionó una copia del “informe médico de evaluación”, emitido tras el reconocimiento» a la reclamante.
El 19 de septiembre de 2025, se concedió audiencia a la reclamante (en la Sede Electrónica y por vía postal) para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 6 de octubre de 2025 en el que expone lo siguiente:
«En la alegación remitida por el organismo requerido (INSS) se reconoce que solo se me ha entregado el “informe médico de evaluación” (se supone se refiere al Informe médico de evaluación de incapacidad laboral del 27/05/2025, que incluye el nombre de la inspectora médica del INSS que realizó el reconocimiento médico el día 27/05/2025 en el INSS).
(…)
Por todo cuanto antecede, solicito que se resuelva la RECLAMACION y se estime: Facilitarme la información y la documentación solicitada:
- el n° de expediente y la información y todos los documentos, informes, oficios, comunicaciones, enviados o recibidos, que forman parte del expediente de las actividades correspondientes al INSS además de todos los metadatos técnicos de los documentos electrónicos inclusos en dicho expediente;
- documentos que acreditan la transmisión directa del INSS a MUFACE del Informe médico de evaluación de incapacidad laboral del 27/05/2025;
- darme acceso a los documentos del Informe de control o documentos donde conste el RESULTADO DE LA VALORACIÓN derivado del reconocimiento médico realizado por el INSS;
- documentos que acreditan los requerimientos que realiza MUFACE al INSS para que me cite y las comunicaciones que se han producido entre el INSS y MUFACE por medios informáticos y de la aplicación informática que dispone MUFACE para el control de la prestación de IT, utilizada por el personal autorizado del INSS en aras de una gestión ágil y eficaz de los reconocimientos médicos efectuados a las personas mutualistas de MUFACE, en virtud de lo dispuesto en la Resolución de 28 de noviembre de 2022 de la Subsecretaría, que publica el Acuerdo de Encomienda de la gestión entre la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado y el INSS (BOE 30/11/2022);
- darme acceso, mediante el informe detallado, a la actividad, documentos, datos o tratamiento de mis datos a través de la aplicación informática Pros@-Atrium-MUFACE.
- Además, se me dé acceso a la información que el personal facultativo médico incluyó en la aplicación informática establecida al efecto para conocimiento del estado de mi proceso de IT por MUFACE, que puede trasladarlo al órgano administrativo para el que esta mutualista presta sus servicios y, en su caso, a la entidad médica de adscripción.
En su caso, en aquellos casos que la documentación, datos o actuaciones se encuentren en formato electrónico, se me faciliten las copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia electrónica auténtica, con o sin cambio de formato, con sus metadatos, que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento y, además, también, en formato papel».
Además, invoca la resolución estimatoria (por motivos formales, al haberse facilitado la información solicitada durante el procedimiento de reclamación) de este Consejo R CTBG 921/2024, de 22 de agosto, «en el que se pedía el acceso a la información obrante en el INSS y en el Servicio Provincial de MUFACE en las Islas Baleares sobre la situación de incapacidad temporal».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre un reconocimiento médico realizado a la interesada durante una situación de incapacidad temporal, y en concreto: (i) copia del informe médico correspondiente, así como número de expediente y la información y documentos de dicho expediente; (ii) identificación de la inspectora médica del INSS que lo realizó; (iii) acreditación de la transmisión directa del INSS a MUFACE del informe médico; (iv) acreditación de que MUFACE requirió al INSS la cita de la reclamante y las comunicaciones que se han producido entre el INSS y MUFACE por medios informáticos.
Habiendo recibido la solicitante el informe médico, reiteró las otras peticiones, sin obtener respuesta, motivo por el cual interpuso la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.
En las alegaciones presentadas en este procedimiento, la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones afirma que, en relación con lo solicitado, únicamente compete al INSS la realización de reconocimiento médico y la transmisión del resultado, lo que se realiza automáticamente. Además, confirma que se ha facilitado a la reclamante la copia del “informe médico de evaluación”, emitido tras el reconocimiento.
En el trámite de audiencia la reclamante confirma, además de haber recibido dicho informe, que en el mismo se incluye el nombre de la inspectora médica del INSS que realizó el reconocimiento médico el día 27/05/2025 en el INSS, reiterando el resto de las peticiones formuladas.
Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En este caso, el órgano competente no respondió a la solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique, debiéndose incidir en que el documento de entrega y acuse de recibo de 11 de julio de 2025, si bien acredita la entrega del informe médico solicitado, no dispensa de dictar una resolución a la solicitud de acceso a la información presentada. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
Con carácter previo, ha de señalarse que de acuerdo con el carácter revisor que disciplina la actuación de este Consejo, no cabe extender, en vía de reclamación, el examen del mismo a cuestiones que no fueron formuladas en la solicitud de acceso a la información y que por tanto, son ajenas al objeto de la misma, como interesa la reclamante en el trámite de audiencia, acerca de todos los metadatos técnicos de los documentos electrónicos inclusos en el expediente que el INSS tenga sobre el reconocimiento efectuado el 27 de mayo de 2025. En efecto, los denominados metadatos técnicos hacen referencia a aquellos incluidos automáticamente por el sistema informático acerca cada fichero, como tamaño de archivo, formato, fecha de creación y modificación, o, en el caso de imágenes, información que no puede considerarse que tenga cabida en la petición de la solicitud relativa a la información y documentos del expediente de reconocimiento médico.
Tampoco puede extenderse el objeto de esta reclamación al Informe de control o documentos donde conste el RESULTADO DE LA VALORACIÓN, aunque procede señalar que en la resolución de este Consejo R CTBG 0070/2026, de 26 de enero, relativa al expediente número 1951/2025, por reclamación presentada por la misma interesada por disconformidad y falta de respuesta completa de MUFACE a solicitudes relativas al mismo reconocimiento realizado el 27 de mayo de 2025, consta que MUFACE ha facilitado a la reclamante tanto el resultado del reconocimiento como la información sobre el informe de control correspondiente, en el sentido siguiente:
«7. Sentado lo anterior, consta que MUFACE había facilitado a la reclamante, previamente a la solicitud, la información referente al resultado del reconocimiento, por lo que respecto a la primera petición se considera satisfecho el derecho de acceso a la información.
(…)
En relación a la solicitud de 28 de junio de 2025, también en el correo electrónico de 17 de julio de 2025 MUFACE informó sobre que no disponía de ningún informe de control relativo al reconocimiento médico del 27 de mayo de 2025 que no fuese el propio resultado del reconocimiento (solicitud del 28 de junio de 2025), explicando en las alegaciones que «[e]ste resultado es lo que el artículo 91.3 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo, así como la cláusula segunda de la citada encomienda de gestión, cita como “informe de control”», considerando este Consejo que previamente a la reclamación se había facilitado la información solicitada».
Asimismo, conviene recordar que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 LTAIBG, el objeto del derecho de acceso reconocido en el artículo 12 LTAIBG es la información pública, entendiendo como tal los contenidos o documentos que obren en poder de los sujetos obligados por haber sido adquiridos o elaborados en el ejercicio de sus funciones; por lo que la preexistencia de la información es condición necesaria para el ejercicio del derecho.
Lo anterior supone que no integran la noción de información pública las solicitudes que pretenden obtener una justificación o explicación específica de las razones por las que se realizó una actuación y no otra, que la Administración conteste a una valoración política de determinadas actuaciones o dé respuesta a críticas o juicios subjetivos sobre la actuación de los poderes públicos, con independencia de su mayor o menor acierto. En definitiva, la LTAIBG no reconoce un derecho a formular a recabar aclaraciones o explicaciones sobre cuestiones planteadas por la persona solicitante. Tales solicitudes de explicaciones, siendo legítimas en una sociedad democrática, no encuentran sin embargo su cauce adecuado en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. En la línea apuntada, tampoco tienen cabida en la noción de información públicas aquellas solicitudes en las lo pretendido es la obtención de una concreta actuación material de la Administración.
Asimismo, no constituye una solicitud de información pública y, por tanto, no corresponde a este Consejo pronunciarse sobre la petición realizada en el trámite de audiencia de un informe detallado sobre el tratamiento de los datos personales de la reclamante en la aplicación informática Pros@-Atrium-MUFACE.
En consecuencia, dado que la competencia atribuida a este Consejo es la de conocer de las reclamaciones que se presenten en aplicación del artículo 24 LTAIBG frente a las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a información pública, no siendo éste el objeto de la indicada parte de la reclamación (o, en este caso, del escrito presentado en el trámite de audiencia), se ha de inadmitir dicha petición con arreglo a lo dispuesto en el artículo 116.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas.
Sentado lo anterior, en la citada R CTBG 0070/2026, de 26 de enero, relativa al expediente número 1951/2025 ya se ha pronunciado este Consejo sobre las peticiones tercera y cuarta formuladas por la reclamante al INSS, idénticas a las que la interesada había incluido, como peticiones segunda y tercera, en su solicitud a MUFACE, determinándose lo siguiente:
«Asimismo, consta que MUFACE informó, si bien con carácter extemporáneo, en correo electrónico de 17 de julio de 2025, sobre que el INSS no transmitía el informe médico a MUFACE (segunda petición de las solicitudes de 3 de junio de 2025).
8. Por lo que respecta a la tercera de las peticiones incluidas en las solicitudes de 3 de junio de 2025, este Consejo considera que en el curso de este procedimiento se ha facilitado parte de la información disponible, al expresarse por MUFACE que dicha documentación no existe en tanto que los requerimientos de reconocimientos médicos como el resto de comunicaciones entre MUFACE e INSS se realizan a través de una aplicación informática, de manera programada y a través de un sistema de intercambio de ficheros.
Por otro lado, si bien asiste la razón a MUFACE sobre que la reclamante reconoce tener conocimiento de las comunicaciones entre dichos organismos a través del «SMS del INSS el 24 de mayo de 2025 citándola para el reconocimiento» y del correo electrónico automático de 28 de mayo de 2025, también es cierto que en la solicitud se interesaban «las comunicaciones que se han producido entre el INSS y MUFACE por medios informáticos», y, como afirma la reclamante en el trámite de audiencia, los datos obrantes en dicha aplicación informática (datos de fecha del requerimiento de MUFACE, fecha del acuse de recibo del INSS y fecha del remisión del resultado del reconocimiento por el INSS, así como cualquier otra información sobre comunicaciones entre MUFACE y el INSS que pueda constar en el sistema) deben considerarse incluidos en el concepto amplio de información previsto en el artículo 13 LTAIBG. Por ello, este Consejo estima que deben ser facilitados, entendiéndose que el sistema permite su búsqueda y consulta, y que la afirmación de que «[l]as comunicaciones automáticas son borradas pasado un tiempo prudencial al objeto de no saturar el buzón de salida» se refiere únicamente a los correos electrónicos automáticos de información que son remitidos a los mutualistas».
Por ello, no procede un nuevo pronunciamiento sobre las peticiones tercera y cuarta de la solicitud, quedando el objeto del presente procedimiento acotado a la petición de información consistente en el número de expediente y la información y documentos de dicho expediente, sobre la cual la reclamante precisa en el trámite de audiencia que considera que pueden estar incluidos informes, oficios, comunicaciones, enviados o recibidos o información que el personal facultativo médico incluyó en la aplicación informática.
En las alegaciones presentadas, la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones manifiesta que el INSS ha confirmado que «se proporcionó una copia del “informe médico de evaluación”, emitido tras el reconocimiento» a la reclamante, de lo que se desprende que toda la información y documentos relativos al reconocimiento médico del 27 de mayo de 2025, así como la numeración de referencia que pueda corresponderle, constan en dicha copia, sin que exista más información al respecto en el organismo requerido.
De acuerdo con lo expuesto, procede acordar la desestimación de la presente reclamación.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del INSS/MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez