Se solicitó al Ministerio de Asuntos Exteriores información sobre la retirada de la bandera española de los islotes El Bar y El Bahar, comunicaciones con Marruecos y su estatus jurídico. El Consejo de Transparencia estimó parcialmente la reclamación, ordenando al Ministerio entregar la documentación sobre el estatus, posición oficial y análisis histórico, y remitir la parte de la solicitud sobre comunicaciones de Defensa al Ministerio competente, por incumplimiento del deber de coordinación y motivación.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 1 de agosto de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«En relación con las informaciones publicadas en medios de comunicación marroquíes el 31 de julio de 2025, que indican que las autoridades españolas retiraron su bandera de las islas de El Bar y El Bahar ubicadas frente a la costa mediterránea marroquí, cerca de la ciudad de Alhucemas, solicito:
- Confirmación oficial sobre si efectivamente se ha procedido a retirar la bandera española de los islotes denominados El Bar y El Bahar (también conocidos como isla de Tierra e isla del Mar).
- Documentación oficial que acredite:
- La fecha exacta en que se produjo dicha retirada, en su caso.
- Los motivos y fundamentos jurídicos de tal decisión.
- La autoridad competente que adoptó la medida.
- Si existe algún protocolo o procedimiento establecido para este tipo de actuaciones.
- Informes y comunicaciones intercambiados entre:
- El Ministerio de Asuntos Exteriores y las autoridades marroquíes sobre este asunto.
- El Ministerio de Defensa y otros organismos competentes en materia de soberanía territorial.
- Cualquier comunicación diplomática relacionada con estos islotes durante el período comprendido entre el 1 de julio y el 31 de julio de 2025.
- Documentación sobre el estatus jurídico actual de los islotes El Bar y El Bahar, incluyendo:
- Su clasificación administrativa y territorial.
- Las medidas de seguridad y soberanía aplicables.
- Los acuerdos o entendimientos existentes con Marruecos respecto a estos enclaves.
- Posición oficial del Gobierno respecto a:
- Si esta medida tiene implicaciones políticas o diplomáticas.
- Si se trata de una medida técnica o administrativa.
- Las perspectivas futuras sobre la gestión de estos territorios.
- Documentos de análisis históricos, si los hubiera disponibles, sobre la presencia española en estos islotes desde el incidente de julio de 2002 en la isla de Perejil».
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno puede consultarse en el BOE-A-2013-12887.
Número de expediente: 1886/2025
Organismo: MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN.
Sentido de la resolución: Estimatoria parcial.
Palabras clave: retirada de bandera, islotes africanos, estatus jurídico, art. 13 LTAIBG.
2. Mediante resolución de 22 de agosto de 2025 de la Dirección General para el Magreb, Mediterráneo y Oriente Próximo, se facilita la siguiente contestación:
«En respuesta a su solicitud, se indica que los puntos 1 y 2 no son competencia de esta Secretaría de Estado. Podrían ser competencia en su caso del Ministerio de Defensa.
Respecto a las comunicaciones e informes intercambiados entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y las autoridades marroquíes sobre las que el demandante solicita información, dicha documentación no existe.
En relación con el punto 4, no es competencia de esta Secretaría de Estado. Podrían ser competencia en su caso de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores, del Ministerio de Defensa o del Ministerio de Política Territorial».
3. Mediante escrito registrado el 2 de septiembre de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la respuesta recibida.
4. Con fecha 2 de septiembre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 23 de septiembre de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«Respecto a los puntos 1 y 2, consultado el Ministerio de Defensa, éste comunicó que era competente para responder y así lo hará a través del expediente GESAT 001- 00107958.
Respecto al punto 3 en la materia competente del MAEUEC, como ya se ha indicado en la contestación de la solicitud, no existen informes y comunicaciones intercambiados entre el MAUEUEC y las autoridades marroquíes sobre el asunto objeto de la demanda del solicitante. En cuanto al resto del punto 3, es materia competencia del Ministerio de Defensa.
Respecto al punto 4, no consta esta información en este Ministerio porque no es competente. Se considera que puede ser competencia del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática.
Respecto al punto 5 y 6, no se atribuyó competencia al MAEUEC en la solicitud inicial».
5. El 23 de septiembre de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 24 de septiembre de 2025 en el que señala:
- INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE COORDINACIÓN.
El MAEUEC vulnera el artículo 21 de la Ley 19/2013 al no coordinar efectivamente con los organismos competentes. La derivación tardía al Ministerio de Defensa (21 días después) y la ausencia de gestiones con otros ministerios constituye un incumplimiento del deber de asistencia al ciudadano.- RESPUESTAS GENÉRICAS E INSUFICIENTEMENTE MOTIVADAS.
Las alegaciones "no existe documentación" y "no es competencia" carecen de la motivación específica exigida por el artículo 18.1.d) LTAIBG. No se acredita qué búsqueda se realizó, en qué archivos, ni se consultan las unidades especializadas en relaciones con Marruecos.- ERROR DE DERECHO SOBRE LA COMPETENCIA. El MAEUEC alega erróneamente que "no se atribuyó competencia" en los puntos 5 y 6. La Ley 19/2013 no requiere que el ciudadano determine la competencia administrativa - es obligación de la Administración identificarla y derivar la solicitud (artículo 12.5 LTAIBG).
- BÚSQUEDA DEFICIENTE EN MATERIA PROPIA. En el punto 3, siendo las relaciones con Marruecos competencia directa del MAEUEC, la respuesta "no existe documentación" resulta inverosímil sin una búsqueda exhaustiva en archivos diplomáticos, consulares y de la Dirección General para el Magreb.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información referida a la supuesta retirada de la bandera española de los islotes denominados El Bar y El Bahar, comunicaciones intercambiadas con Marruecos sobre este asunto y documentación referida al estatus jurídico de estos islotes.
El Ministerio dictó resolución en la que indica que los dos primeros puntos no son competencia de la Secretaría de Estado y que podrían ser competencia del Ministerio de Defensa, que no existen comunicaciones intercambiadas entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y las autoridades de Marruecos, y que (iii) la respuesta al punto 4 «podría ser competencia de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores, del Ministerio de Defensa o del Ministerio de Política Territorial». No se pronuncia sobre los puntos 5 y 6.
Durante la sustanciación de este procedimiento, el Ministerio pone en conocimiento de este Consejo que los puntos 1 y 2 de la solicitud se trasladaron al Ministerio de Defensa y proporciona la referencia del expediente GESAT en el que se dictará resolución. Por otro lado, reitera que no existen comunicaciones intercambiadas entre el MAEUEC y autoridades marroquíes, siendo el resto del punto 3 competencia del Ministerio de Defensa. Asimismo reitera lo resuelto respecto de los puntos 3 y 4 y alega, respecto de los puntos 5 y 6, que no se le atribuyó la competencia.
4. Sentado lo anterior, habiendo subrayado el reclamante en su escrito la descoordinación entre Departamentos Ministeriales, debe recordarse que el artículo 19.1 LTAIBG exige que «[s]i la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá la competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante». Por tanto, así debió proceder el Ministerio respecto de la información solicitada en los puntos 1, 2 y 3 (parcial) que, según señala, corresponde al ámbito del Ministerio de Defensa.
Sin embargo, el Ministerio requerido, en su resolución, se limitó a comunicar dicha circunstancia respecto de los puntos 1 y 2, sin dar traslado al órgano competente. Actuación improcedente que subsana tardíamente, como evidencia el hecho de que durante la sustanciación de este procedimiento aporte el número de procedimiento incoado por el Ministerio de Defensa. No consta, no obstante, que haya efectuado tal remisión respecto del «resto del punto 3» que, siempre según el MAEUEC, corresponde, también, al Ministerio de Defensa; en particular, el intercambio de informaciones y comunicaciones entre el Ministerio de Defensa y otros organismos competentes en materia de soberanía territorial con autoridades marroquíes y cualquier comunicación diplomática relacionada con estos islotes durante el período comprendido entre el 1 de julio y el 31 de julio de 2025.
5. En lo concerniente al punto 4 de la solicitud —relativo al estatus jurídico actual de los islotes El Bar y El Bahar— no puede dejar de advertirse que la respuesta ofrecida por el Ministerio en la resolución —señalando que «no es competencia de esta Secretaría de Estado. Podrían ser competencia en su caso de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores, del Ministerio de Defensa o del Ministerio de Política Territorial»— resulta improcedente, en primer lugar porque, presentada la solicitud ante el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, no puede denegarse el acceso pretendiendo que el responsable para resolver es otro órgano del mismo Departamento ministerial (Asesoría Jurídica internacional del MAEUEC).
Debe recordarse que en los casos en los que la solicitud se dirige a un Ministerio, para entender correctamente atendido el derecho de acceso no basta con que la respuesta la proporcione un órgano, organismo o entidad de su estructura orgánica (o adscrito al mismo) limitándose a su esfera de competencia —en este caso la Secretaría de Estado—, sino que la resolución ha de contener una respuesta sobre el acceso solicitado que abarque al Ministerio en su conjunto. De lo contrario se podría frustrar la eficacia de la LTAIBG mediante el sencillo expediente de encomendar la resolución a un órgano en cuyo poder no obra la información.
Corresponde por tanto a los responsables del Ministerio, en el nivel jerárquico pertinente, determinar cuál es el órgano competente en su seno para resolver las solicitudes de acceso a información pública de modo que la respuesta determine si lo solicitado obra o no en poder del Ministerio y decida sobre el acceso de conformidad con lo previsto en la LTAIBG.
Por otro lado, la referencia a la posibilidad de que, aparte de la Asesoría Jurídica Internacional del MAEUEC, los Departamentos ministeriales competentes para resolver podrían ser, bien Defensa, bien Política Territorial y Memoria Democrática (centrándose en este segundo Ministerio en el trámite de alegaciones) resulta en extremo genérica. Es cierto que el artículo 18.1.d) LTAIBG permite inadmitir aquellas solicitudes de acceso a información que no obre en poder del sujeto obligado requerido cuando se desconozca el órgano competente para resolver —exigiendo en estos casos el artículo 18.2 LTAIBG que se indique el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud—, pero también lo es que resulta difícil sostener que el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación desconozca quien es el órgano competente para informar sobre el estatuto jurídico de los islotes de referencia.
6. Tampoco se puede admitir la falta de pronunciamiento respecto de los puntos 5 y 6 de la solicitud —relativos a la posición oficial del Gobierno sobre la pretendida retirada de banderas y sus implicaciones (en caso de que la misma se encuentre documentada), así como a los documentos de análisis históricos, si los hubiera, sobre la presencia española en estos islotes desde el incidente de julio de 2002 en la isla de Perejil— y la mera alusión, en el trámite de alegaciones, a que «no se atribuyó competencia al MAEUEC en la solicitud inicial».
En efecto, no puede desconocerse que la solicitud se dirigió al Ministerio ahora reclamado sin que sea necesario, ni exigible, que el solicitante especifique en cada uno de los subapartados o peticiones incluidos cuál es el órgano que considera competente para resolver, ni pueda anudarse, a esa falta de mención expresa, la falta de pronunciamiento. En este sentido, de acuerdo con lo previsto en capítulo III de la LTAIBG, titulado «Derecho de acceso a la información pública», la respuesta que corresponde al MAEUEC es la de señalar si dispone de esta información y facilitarla —o, en su caso, expresar la existencia alguna causa de inadmisión o límite del que se deduzca la imposibilidad de entrega de la misma— o trasladar la solicitud al órgano que considere competente para su resolución.
7. En conclusión, de acuerdo con lo manifestado, debe estimarse parcialmente la reclamación presentada ante este Consejo a fin de que se proceda en la forma que ha quedado expuesta en los anteriores fundamentos jurídicos.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información de acuerdo con lo expresado en los fundamentos jurídicos 5 y 6 de esta resolución:
- Documentación sobre el estatus jurídico actual de los islotes El Bar y El Bahar, incluyendo:
- Su clasificación administrativa y territorial.
- Las medidas de seguridad y soberanía aplicables.
- Los acuerdos o entendimientos existentes con Marruecos respecto a estos enclaves.
- Posición oficial del Gobierno respecto a:
- Si esta medida tiene implicaciones políticas o diplomáticas.
- Si se trata de una medida técnica o administrativa.
- Las perspectivas futuras sobre la gestión de estos territorios.
- Documentos de análisis históricos, si los hubiera disponibles, sobre la presencia española en estos islotes desde el incidente de julio de 2002 en la isla de Perejil.
TERCERO: ORDENAR LA RETROACCIÓN DE ACTUACIONES e INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el plazo máximo de 5 días, remita la solicitud de acceso al MINISTERIO DE DEFENSA en lo relativo a los «Informes y comunicaciones intercambiados entre el Ministerio de Defensa y las autoridades marroquíes sobre este asunto», cumpliendo con lo establecido en el artículo 19.1 LTAIBG.
CUARTO: INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el plazo máximo de diez días, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante y de las actuaciones realizadas.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez