Información depositada en el REACU

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 20 de marzo de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

   «Texto o copia del "Acuerdo de Colaboración" suscrito en fecha 11 de marzo de 2020 por la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU, y/o su filial OCU Ediciones, S.A.), y el despacho de abogados BUFETE IUS AEQUITAS ABOGADOS, S.L.P., así como texto o copia del "Anexo de Encargo de Tratamiento" a dicho contrato, de fecha 15 de julio de 2020.

   Mediante Resolución de 18 de marzo de 2024, la Dirección General de Consumo estimó mi solicitud de acceso registrada con número 00001-00087879, referida a "todos los contratos, acuerdos y/o convenios de colaboración suscritos por la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU,) y/o su filial OCU Ediciones, S.A., y el despacho de abogados BUFETE IUS AEQUITAS ABOGADOS, S.L.P.".

   En su virtud, se me ha facilitado el acceso a tres (3) documentos. Uno de ellos es un documento fechado el 9 de octubre de 2023, titulado "ADENDA DE MODIFICACIÓN DEL ANEXO DE ENCARGO DEL TRATAMIENTO DE FECHA 15 DE JULIO DE 2020". En el Expositivo I de dicho documento, se dice: "con fecha 15 de julio de 2020, OCU e Ius + Aequitas suscribieron un Anexo de Encargo de Tratamiento (en adelante, el 'Anexo de Encargado de Tratamiento') al contrato de fecha 11 de marzo de 2020 (en adelante, el 'Acuerdo de Colaboración') en virtud del cual...".

   Pues bien, no se me ha facilitado el acceso al 'Anexo de Encargado de Tratamiento' de 15 de julio de 2020, ni al 'Acuerdo de Colaboración' de 11 de marzo de 2020, pues los otros dos documentos cuyo acceso me ha sido facilitado son contratos diferentes.

   A la vista de que la OCU sí ha depositado la ADENDA al Anexo de Encargado de Tratamiento del Acuerdo de Colaboración, tanto dicho Acuerdo como su Anexo de fechas 11 de marzo de 2020 y 15 de julio de 2020 deberían obrar también depositados en el REACU con arreglo a la obligación de depósito de dichos convenios prevista en el artículo 30 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

   Los referidos documentos ('Anexo de Encargado de Tratamiento' de 15 de julio de 2020, y 'Acuerdo de Colaboración' de 11 de marzo de 2020) suscritos por la OCU y/o OCU Ediciones, S.A. y el despacho de abogados BUFETE IUS AEQUITAS ABOGADOS, S.L.P. son el objeto de la presente solicitud de acceso».

   Número de expediente: 865/2024
   Organismo: MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030.
   Sentido de la resolución: Estimatoria.
   Palabras clave: convenios, consumidores, registros, D.A. 1ª, 2º LTAIBG.

2. Mediante resolución de 19 de abril 2024 el citado ministerio respondió lo siguiente:

   «(…)De acuerdo con el apartado 2 de la disposición adicional primera de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.”

   Por su parte, el artículo 32 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, prevé, en relación a la publicidad de la información depositada por las asociaciones de consumidores y usuarios en el REACU, lo siguiente:

   “Artículo 32. Publicidad de la información depositada por las asociaciones de consumidores y usuarios.

   1. La información depositada por las asociaciones de consumidores y usuarios a que se refieren los artículos precedentes será pública.”
   2. Reglamentariamente podrán establecerse los plazos, condiciones y requisitos adicionales de las obligaciones de depósito y acceso reguladas en este capítulo.

   En desarrollo del citado precepto, el Reglamento del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto 448/2023, de 13 de junio, (en adelante, Reglamento del REACU), establece, en su artículo 13, el régimen jurídico específico de acceso a la información depositada por las asociaciones de consumidores y usuarios en el citado Registro.

   “Artículo 13. Publicidad y forma de acceso a la información depositada.

   1. La publicidad se hará efectiva mediante certificación del contenido de los asientos, nota simple informativa, copia de los asientos o de los documentos depositados y a través de listados. Igualmente, se podrá hacer efectiva la publicidad mediante la exhibición de los asientos y de los documentos, previa comparecencia de las personas interesadas en la sede del Registro en relación con la información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.
   2. La exhibición de los asientos y de los documentos depositados mediante comparecencia del interesado en la sede del registro exigirá la previa solicitud de persona interesada, presentada con una antelación mínima de cinco días hábiles, en la forma prevista en 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dirigida al órgano encargado de la gestión del Registro, y se realizará siempre en presencia del personal competente.
   3. A los efectos del párrafo anterior, la persona interesada deberá concretar en la solicitud los criterios de selección de la información a la que se desea acceder, no admitiéndose las solicitudes genéricas o que pretendan un volcado de todos los datos del Registro.
   4. El Registro podrá facilitar información sobre las asociaciones mediante la emisión de listados en los que se hará constar la denominación de las asociaciones, su número nacional de inscripción y domicilio social.
   5. No se admitirán las solicitudes de acceso a los asientos y documentos depositados:
      1. Que se refieran a información de asociaciones que estén en proceso de inscripción o exclusión.
      2. Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de la publicidad de los asientos.
   6. En relación con el acceso a la información depositada, el Registro velará por el cumplimiento de las normas vigentes respecto de las solicitudes de acceso a la documentación.”

   Sobre la base de lo anterior se fundamenta la existencia de un marco normativo específico destinado a regular el acceso a la información depositada por las asociaciones de consumidores y usuarios en el REACU.

   En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en el apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite a trámite la solicitud de acceso a la información pública que tuvo entrada en la Unidad de Información de Transparencia del Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 con fecha de 20 de marzo de 2024, que ha quedado identificada en el párrafo primero de esta resolución.

   Para acceder a la información solicitada, en virtud con lo previsto en el precitado artículo 13 del Reglamento del REACU, deberá presentar solicitud dirigida la Dirección General de Consumo a través del Registro Electrónico General, accesible por medio del siguiente enlace: https://rec.redsara.es/registro/action/are/acceso.do».

3. Mediante escrito registrado el 14 de mayo de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24) en la que pone de manifiesto que:

   «Mediante Resolución de 18 de marzo de 2024, la Dirección General de Consumo estimó mi solicitud de acceso registrada con número 00001-00087879, referida a "todos los contratos, acuerdos y/o convenios de colaboración suscritos por la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU,) y/o su filial OCU Ediciones, S.A., y el despacho de abogados BUFETE IUS AEQUITAS ABOGADOS, S.L.P.. En su virtud, se me facilitó el acceso a tres (3) documentos. (…)

   Sin embargo, no se me facilitó el acceso al 'Anexo de Encargado de Tratamiento' de 15 de julio de 2020, ni al 'Acuerdo de Colaboración' de 11 de marzo de 2020, a que se refería el documento antedicho.

   Mediante nueva solicitud de acceso registrada con número 00001-00087879, solicité texto o copia de los dos referidos documentos (el "Acuerdo de Colaboración" y el "Anexo de Encargo de Tratamiento"). A la vista de que la OCU sí había depositado la ADENDA al Anexo de Encargado de Tratamiento del Acuerdo de Colaboración, tanto dicho Acuerdo como su Anexo de fechas 11 de marzo de 2020 y 15 de julio de 2020 deberían obrar también depositados en el REACU.

   Sin embargo, esa segunda solicitud de acceso con número 00001-00087879 me ha sido denegada por la misma Dirección General de Consumo mediante Resolución de 19 de abril de 2024, por existir "un marco normativo específico destinado a regular el acceso a la información depositada por las asociaciones de consumidores y usuarios en el REACU". No se entiende cómo la primera solicitud sí fue estimada, y la segunda (una concreción de la primera) ha sido denegada, cuando la normativa de aplicación y el registro en que obra la documentación solicitada son exactamente las mismas. (…)»

4. Con fecha 16 de mayo de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 29 de mayo de 2024 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala lo siguiente:

   «(…) Es conveniente aclarar que, hasta el momento, este tipo de solicitudes de información eran tramitadas por el portal de transparencia, razón por la cual se estimó la resolución en el procedimiento número 00001-00087879. Sin embargo, con la entrada en vigor del Reglamento del REACU, las solicitudes de información deben cursarse de conformidad con lo previsto en dicho Reglamento, que establece el régimen jurídico específico de acceso a la información depositada en el REACU.

   En consecuencia, la resolución objeto de reclamación no denegó el acceso a la información, sino que inadmitió a trámite la solicitud por no ajustarse a los cauces previstos en el artículo 13 del Reglamento del REACU. La Unidad de Información y Transparencia no es el órgano competente para tramitar estas solicitudes específicas, dado que la normativa de transparencia solo es aplicable de forma supletoria cuando no existe una regulación específica.

   Asimismo, se señala que en la resolución impugnada se indicó de forma expresa la forma y el medio a través de los cuales el solicitante debía presentar su solicitud de acceso a la información conforme a la normativa específica del REACU, proporcionándose la dirección del Registro Electrónico General para realizar la solicitud (…)».

5. El 30 de mayo de 2024, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 10 de junio de 2024 en el que señala:

   «(…)si estando ya esa normativa específica en vigor se estimó mi primera solicitud, la razón para desestimar (o inadmitir) mi segunda solicitud, no puede ser que esa misma normativa estaba en vigor. Ahí está la arbitrariedad que la Constitución proscribe. (…)»

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38) y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. (https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615), el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24), se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12) el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

   Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a dos documentos suscritos entre la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) y el despacho de abogados Bufete Ius Aequitas Abogados S.L.P. que no fueron aportados en una previa resolución de concesión de acceso y que constan depositados en el REACU; en particular, el Anexo de Encargado de Tratamiento de 15 de julio de 2020 y el Acuerdo de Colaboración de 11 de marzo de 2020.

   El Ministerio requerido acordó la inadmisión de la solicitud con fundamento en lo dispuesto en el apartado segundo de la Disposición adicional primera de la LTAIBG. Señala, en este sentido, la existencia de un régimen jurídico específico de acceso a la información establecido en el artículo 32 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (en adelante, TRLGDCU); así como en el artículo 13 del Real Decreto 448/2023, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios (REACU), que prevé la forma de acceso a la información depositada. De lo anterior concluye que «para acceder a la información solicitada, en virtud con lo previsto en el precitado artículo 13 del Reglamento del REACU, deberá presentar solicitud dirigida la Dirección General de Consumo a través del Registro Electrónico General, accesible por medio del siguiente enlace: https://rec.redsara.es/registro/action/are/acceso.do».

   A la vista de la reclamación, en la que se pone de manifiesto que en una previa solicitud de acceso al mismo tipo de información se acordó estimar su pretensión sin que haya cambiado la normativa aplicable, el Ministerio alega que, antes de la entrada en vigor del reglamento, este tipo de solicitudes de información se tramitaban por el portal de transparencia, pero, una vez vigente el reglamento del Registro «las solicitudes de información deben cursarse de conformidad con lo previsto en dicho Reglamento, que establece el régimen jurídico específico de acceso a la información depositada en el REACU.»

4. Sentado lo anterior, no puede desconocerse que este Consejo se ha pronunciado sobre una cuestión jurídica sustancialmente idéntica en la resolución R/189/2022, de 19 de agosto, en la que se analizó la aplicabilidad del apartado segundo de la Disposición adicional primera de la LTAIBG en relación con la inadmisión de una solicitud de acceso a los convenios de colaboración firmados por la OCU y su empresa OCU Ediciones SA y a los ingresos económicos obtenidos por éstas, señalándose lo siguiente:

   «A estos efectos, y sin necesidad de extenderse con prolijas reproducciones de los numerosos pronunciamientos judiciales, baste recordar que el Tribunal Supremo ha afirmado en sus sentencias de 19 de noviembre de 2020 [ECLI: ES:TS:2020:3866] y de 20 de diciembre de 2020 [ECLI:ES:TS:2020:4501] que «(…) las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición Adicional Primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

   Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse. La Ley del Mercado de Valores, contiene una regulación sobre la confidencialidad de ciertas informaciones y otros aspectos, pero no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información en materias en las que no se encuentren protegidas por la confidencialidad».

   El artículo 32 del TRLGDCU, bajo la rúbrica de “Publicidad de la información depositada por las asociaciones de consumidores y usuarios”, prevé en sus dos apartados lo siguiente: “1. La información depositada por las asociaciones de consumidores y usuarios a que se refieren los artículos precedentes será pública. 2. Reglamentariamente podrán establecerse los plazos, condiciones y requisitos adicionales de las obligaciones de depósito y acceso reguladas en este capítulo”.

   Como puede apreciarse con claridad de la lectura del precepto de referencia, no nos encontramos ante una norma que contiene un régimen propio y específico que establezca una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse, tal y como exige la jurisprudencia reproducida, sino, más sencillamente, ante la declaración de la naturaleza pública de determinada información procedente de las asociaciones de consumidores –requisitos de independencia, participación en sociedades mercantiles, marco legítimo de su colaboración con los operadores del mercado de cualquier sector de actividad, convenios o acuerdos de colaboración y depósito de cuentas anuales- y ante una habilitación legal al desarrollo reglamentario que motivan que no resulte de aplicación lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición adicional primera de la LTAIBG.

   En atención a lo expuesto, en contra de lo indicado por el Ministerio requerido, resulta indudable que el acceso a la información solicitada se rige enteramente por el régimen jurídico establecido en la LTAIBG y, en consecuencia, se ha de estimar la presente reclamación, instando al Ministerio a conceder el acceso demandado».

5. La anterior doctrina resulta directamente trasladable a este caso porque, contra lo sostenido por el Ministerio, no puede entenderse que las previsiones contenidas en el Reglamento del REACU constituyan un régimen jurídico específico que pueda desplazar la aplicación de la LTAIBG porque carece del rango legal exigido por la jurisprudencia citada. Cabe recordar, como se apuntaba en la citada resolución R/189/2022 al reseñar la jurisprudencia recaída sobre este particular, que la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación supletoria en los extremos no regulados en las normas sectoriales [por todas: STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871)].

   Debe tomarse en consideración en este caso que el artículo 32 TRLGDCU, tras reconocer (como premisa general) el carácter público de la información, prevé el desarrollo reglamentario a fin de «establecerse los plazos, condiciones y requisitos adicionales de las obligaciones de depósito y acceso reguladas en este título»—, pero no contiene una remisión al establecimiento de un régimen jurídico regulador de los requisitos de acceso a esa información por terceras personas que limiten el derecho general reconocido en la LTAIBG y el principio de publicidad reconocido en el propio Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.

   Es por ello que las previsiones contenidas en el artículo 13 del Decreto 448/2023, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, en vigor desde el 15 de junio de 2023, referido al régimen de publicidad y forma de acceso a la información depositada en el REACU —en el que se fijan los requisitos para la «[l]a exhibición de los asientos y de los documentos depositados mediante comparecencia del interesado en la sede del registro»; previa solicitud con antelación mínima de cinco días hábiles dirigida al órgano encargado de la gestión del Registro con concreción de los criterios de selección de la información a la que se desea acceder— no desplazan ni sustituyen a la LTAIBG que resulta de plena aplicación en este caso, por lo que la inadmisión de la solicitud o la denegación del acceso debe fundamentarse en las causas legalmente establecidas, lo que aquí no acontece.

6. En definitiva, las razones expuestas determinan que se haya de estimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

1. PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030.

2. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030 a que, en el plazo máximo de diez días, remita al reclamante la siguiente información:

   • Los referidos documentos ('Anexo de Encargado de Tratamiento' de 15 de julio de 2020, y 'Acuerdo de Colaboración' de 11 de marzo de 2020) suscritos por la OCU y/o OCU Ediciones, S.A. y el despacho de abogados BUFETE IUS AEQUITAS ABOGADOS, S.L.P. son el objeto de la presente solicitud de acceso

3. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030 a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1 (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112).

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta).

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez