Se solicitó al Ministerio de Industria y Turismo información sobre productividades extraordinarias y gratificaciones abonadas a puestos de nivel 29 y 30 en 2023-2024, incluyendo periodicidad, importes y datos de perceptores. El Consejo de Transparencia desestimó la reclamación, al considerar que el Ministerio ya había proporcionado información completa y ajustada a la ley, explicando la naturaleza no periódica de las retribuciones y la imposibilidad de identificar perceptores por protección de datos.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 19 de marzo de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información sobre las productividades extraordinarias abonadas a los puestos de trabajo de nivel 29 y 30 de la Subsecretaría en los años 2023 y 2024, con el siguiente desglose:
- Periodicidad de las cuantías abonadas.
- Importe de productividad extraordinaria asociada a la Dirección Por Objetivos y cuantía, importe resto de productividad extraordinaria y gratificaciones
- Puestos de trabajo nivel 29 y 30 a los que están asociadas las productividades extraordinarias y las gratificaciones; denominación y código de puesto; género; con identificación de cada perceptor (nombre y apellidos).
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
Palabras clave: productividades, niveles 29 y 30, artículos 22.3 y 13 LTAIBG.
2. Mediante resolución de 27 de marzo de 2025, el Ministerio acuerda conceder el acceso a la información en los siguientes términos:
- Periodicidad de las cuantías abonadas.
El complemento de productividad retribuye el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo. Su cuantía global no puede exceder de un porcentaje sobre los costes totales de personal de cada programa y de cada órgano, que se determinará en la Ley de Presupuestos. El responsable de la gestión de cada programa de gasto, dentro de las correspondientes dotaciones presupuestarias determina, de acuerdo con la normativa establecida en la Ley de Presupuestos, la cuantía individual que corresponde, en su caso, a cada funcionario.
Las gratificaciones por servicios extraordinarios retribuyen el trabajo realizado fuera de la jornada normal, no pudiendo ser en ningún caso fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo.
Con base en lo anterior, puede afirmarse que no existe periodicidad obligatoriamente establecida en la asignación de las cantidades que se abonaron en 2023 y 2024 por ambos conceptos, ya que en el Ministerio de Industria y Turismo los correspondientes pagos se realizaron en función de los criterios legales anteriormente enunciados, dependiendo concretamente de las circunstancias particulares de cada uno de esos ejercicios:
Por un lado, la retribución por productividad no se materializa por encontrarse ligada directamente con un puesto de trabajo concreto, sino que se realiza por la relación existente con el trabajo directamente desarrollado por un determinado funcionario, teniendo como finalidad remunerar la actividad que éste desarrolla en un ejercicio determinado más allá de la normalmente exigible en cantidad y calidad. Sin embargo, en ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo originan ningún tipo de derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos, por lo que su percepción no es periódica ni consolidable.
Por otro lado, la propia formulación de las gratificaciones extraordinarias impide su periodicidad, correspondiéndose con situaciones de carácter excepcional cuya prestación se realiza fuera de la jornada establecida para cada puesto de trabajo.
- Importe de productividad extraordinaria asociada a la Dirección Por Objetivos y cuantía, importe resto de productividad extraordinaria y gratificaciones.
Como ya se informó con motivo de la resolución de esta Subsecretaría, con fecha 21 de noviembre de 2024, del expediente Nº 0001-00096619 promovido por el mismo solicitante, es criterio consolidado del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (entre otros C.I. 1/2015) que la información que se deba facilitar sobre las retribuciones deben realizarse en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos.
De esta forma, de conformidad con lo dispuesto en la Instrucción de 11 de diciembre de 2019, el Subsecretario de Industria y Turismo resolvió, con fecha de 27 de marzo de 2023 y de 10 de abril de 2024, aprobar el Plan Anual de Objetivos de la Subsecretaría para el año 2023 y el año 2024, respectivamente, fijando el porcentaje del 25% de la productividad adicional que queda vinculado al desarrollo de los objetivos recogidos en el correspondiente Plan Anual de Objetivos de la Subsecretaría.
Dada la situación de prórroga presupuestaria, en el ámbito específico de la Subsecretaria y Servicios Generales, se encuentran para ambos ejercicios cifras similares para las partidas de productividad y gratificaciones, siendo éstas de 3.873,22 y 84,28 miles de euros, respectivamente.
- Puestos de trabajo nivel 29 y 30 a los que están asociadas las productividades extraordinarias y las gratificaciones; denominación y código de puesto; género; con identificación de cada perceptor (nombre y apellidos) las cuantías abonadas de productividad extraordinaria, desglosadas por cada puesto de trabajo.
Las productividades y las gratificaciones de los funcionarios no están asociadas con un puesto de trabajo concreto, sino que vienen relacionadas bien con la intensidad del trabajo directamente desarrollado con la finalidad de remunerar aquella actividad que se realiza más allá de la normalmente exigible, haciéndose necesaria una valoración del trabajo desempeñado (productividad), bien con los servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada normal (gratificaciones), que habrá de determinarse por el órgano encargado de asignar esas cantidades.
Esas asignaciones se plasman en actos individuales de aplicación en cada ejercicio, que impide que su devengo constituya un derecho adquirido que haya de subsistir con independencia de la actividad y rendimiento desplegado en el correspondiente puesto de trabajo en otros periodos posteriores.
En consecuencia, no hay ningún puesto de trabajo que tenga asociadas ni productividades ni gratificaciones.»
3. Mediante escrito registrado el 31 de marzo de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, en la que pone de manifiesto que la Resolución de la Subsecretaría de 27 de marzo de 2025 no se corresponde con lo que se había planteado, siendo sustancialmente idéntica a la proporcionada en un expediente anterior (Nº 00001-00096619).
En su opinión, en relación con la cuestión de la periodicidad de las cuantías abonadas, la Resolución explica tanto el funcionamiento de los complementos retributivos como su régimen jurídico, así como su vinculación a la Ley de Presupuestos Generales del Estado “en una motivación más propia de un temario de oposiciones; de un informe emitido; o de una Exposición de Motivos o Preámbulo de una norma legal o de una disposición de rango inferior a la ley, sin entrar a contestar acerca de la procedencia o no de lo solicitado (…)”
4. Con fecha 31 de marzo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 14 de abril de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
Previamente a la realización de alegaciones a esta reclamación, esta Subsecretaría quiere observar que en la resolución de la petición del solicitante se dio acceso completo a la información solicitada, con extremo rigor, ajustándose a lo que éste preguntaba y estimando sin dilaciones de ninguna clase la comunicación de lo que se le había requerido, esto es: (…)
La contestación a las tres preguntas fue aportada de manera completa en la resolución de referencia, por referencia estricta a la normativa reguladora, habiéndose otorgado el acceso completo a la solicitud de información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
Además, en el hipotético caso que esta reclamación fuese estimada por el CTBG no habría otro modo de contestar, ya que el marco jurídico que regula expresamente el binomio productividad/gratificaciones destierra el concepto de periodicidad en sus abonos, al tiempo que en modo alguno lo contempla relacionado con determinados puestos de trabajo de la Administración General del Estado (AGE). No cabe, por tanto, otra respuesta a las cuestiones planteadas, ni este Departamento podría aportar ninguna otra información adicional a la concedida.
Entrando ahora en el examen más minucioso de la solicitud, y por ofrecer un detalle mayor a lo ya indicado, se puede ver que la misma, de la que trae causa la presente reclamación, está dirigida a obtener información sobre la periodicidad y cuantía de las retribuciones por productividad extraordinaria asociada a la Dirección por Objetivos y las gratificaciones en los puestos de trabajo de nivel 29 y 30, especificando su denominación, el código del puesto, la identificación de cada perceptor (nombre y apellidos) y su género.
Como se ha anticipado, la Resolución de esta Subsecretaría de 27 de marzo de 2025, que se dictó sin ánimo de realizar ningún tipo de pedagogía, procedió a contestar exactamente aquello que se preguntaba por el solicitante valiéndose del enunciado de las normas aplicables; es decir, si existía algún tipo de asociación entre la productividad, las gratificaciones y los puestos de trabajo de niveles 29 y 30. (…).
Es por ese motivo que la Resolución que se dictó estimaba que podía darse esa información al solicitante (que, no lo podemos olvidar, formulaba la pregunta en esos estrictos términos en los puntos 2 y 3 de su escrito cuando interrogaba sobre el “importe de productividad extraordinaria asociada a la Dirección Por Objetivos” o “los puestos de trabajo nivel 29 y 30 a los que están asociadas las productividades extraordinarias y las gratificaciones”), respondiendo que no existía asociación de ninguna clase.
En idéntico sentido, respondiendo a la primera de las cuestiones que el solicitante instaba, se puso de manifiesto que del análisis de las normas vigentes no se podía inferir la existencia de periodicidad alguna, puesto que el marco legal vigente taxativamente dispone que tanto la productividad como las gratificaciones ni son fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo, ni originan derechos individuales en períodos sucesivos a aquél en que se conceden (artículo 23. Uno. letras E y F de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, aplicable a los ejercicios 2023 y 2024 por haberse prorrogado los Presupuestos Generales del Estado).
Y, esto es así, en relación con el concepto legal de productividad, ya que este complemento retributivo lejos de asociarse con puestos concretos se vincula al trabajo directamente desarrollado por un funcionario, teniendo siempre como finalidad remunerar la actividad que éste desarrolla sólo y exclusivamente en un periodo de tiempo determinado más allá de la que es normalmente exigible en términos de cantidad y calidad para conseguir los objetivos de un programa, de lo que se infiere que no es una retribución periódica ni consolidable.
En el mismo sentido, las gratificaciones no se asocian con unos puestos concretos en las relaciones de puestos de trabajo al mismo tiempo que se excluyen respecto a otros, sino que se relacionan con situaciones de carácter excepcional donde la prestación que realiza un empleado público se produce fuera de la jornada establecida y en el ámbito de una determinada circunstancia de carga de trabajo que es particular e inusual, lo que también las convierte un concepto retributivo que ni es periódico ni consolidable.
Cuestión completamente diferente es la periodicidad de las evaluaciones que los gestores pueden realizar para asignar las cantidades destinadas a incentivar el rendimiento del personal, que se encuentran ubicadas en el artículo 15 del Capítulo 1 de los estados de gastos de los presupuestos de los diversos ministerios y organismos públicos de ellos dependientes.
Desde ese punto de vista, la práctica común de los diversos entes públicos apunta a la realización de análisis y valoraciones con un horizonte mensual, trimestral o semestral, lo que no supone en modo alguno que deba presuponerse periodicidad en los devengos o, incluso, que no se puedan modificar unilateralmente por la AGE las retribuciones correspondientes a ciclos temporales diferentes.
Por otro lado, hay que precisar que la referencia a la Ley de Presupuestos Generales del Estado mediante vínculos o links es una posibilidad que se concede a la AGE para la formalización del acceso a la información por los interesados, tal y como señala el artículo 22.3 de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, cuando dice que “si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella”.
También hay que apuntar que determinadas cuestiones no pueden proporcionarse de acuerdo con la normativa vigente: en concreto, la identidad de género no puede suministrarse ya que, según la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), no quedaría integrada en el ámbito de las normas que requieren a las administraciones públicas el tratamiento de datos sobre el “sexo” con finalidad estadística, conforme a la definición de la “variable sexo” (hombre/mujer) que establece el Instituto Nacional de Estadística en virtud de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Publica. Según establece la AEPD, la identidad de género consiste en una información relativa a la vida sexual del interesado y, por ello, se ha de considerar como una categoría especial de datos que conlleva riesgo de discriminación, por lo que sólo puede recabarse por las administraciones públicas si existe una relación con la finalidad del tratamiento de la información. (…).
Finalmente, observar que el solicitante ha reiterado en diversas preguntas formuladas ante este departamento ministerial determinadas situaciones que le afectaron personalmente a nivel retributivo, derivadas de su falta de aceptación del resultado de la evaluación de su desempeño mientras realizó sus tareas como funcionario adscrito a la Subdirección General de Planificación y Gestión de Recursos Humanos.
En este sentido cabe destacar que el solicitante ha llevado a cabo diversas actuaciones, algunas de ellas contradictorias entre sí:
- EXPEDIENTE 00001-00096619 (11/10/2024) (…)
- EXPEDIENTE: 00001-00102610 (20/04/2025) (…)
- EXPEDIENTE 00001-000102678 (20/03/2025) (…)
- EXPEDIENTE: 00001-000102425 (17/03/2025) (…)
Es importante resaltar que en esta sucesión de preguntas nos enfrentamos con conductas dispares a lo largo del tiempo. A modo de ejemplo, la primera pregunta (expediente: 0001- 00096619) fue objeto de reclamación ante el CTBG (expediente 2114/2024), retirada con posterioridad por entender el reclamante que había recibido las explicaciones e información adecuadas y suscitada posteriormente con parecidos objetos (retribuciones de los niveles 29 y 30, el personal de la Subsecretaría y al final el personal de todo el ministerio).
A modo de resumen, una vez establecido que esta cuestión reiteradamente presentada ante este ministerio ha sido convenientemente estimada y contestada con anterioridad en todos sus aspectos y, además, siempre en los mismos términos, independientemente de que unas veces haya sido aceptada por el interesado y otras no, y la certidumbre de que no existe otra manera de contestarla que sujetándose a los dictados imperativos del régimen jurídico vigente sobre retribuciones de los funcionarios públicos, incluso en el improbable supuesto de que esta reclamación fuese aceptada por el CTBG, esta Subsecretaría no puede hacer otra cosa que ratificar la información anteriormente ofrecida a D. (…): es decir, i) señalar, como recoge su normativa reguladora, que no existe periodicidad en los abonos por los incentivos al rendimiento; ii) que se han facilitado los importes de productividad y gratificaciones; y iii) que ningún puesto de trabajo tiene asociado esos complementos retributivos, sino que se vinculan con actividades desarrolladas por los empleados públicos en un lapso temporal concreto para conseguir determinados objetivos o atender situaciones excepcionales de cargas de trabajo, no teniendo carácter periódico ni consolidable.
Adicionalmente, se añade la consideración que la suma de las anteriores solicitudes puede tener un carácter repetitivo y abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley, por lo que las mismas podrían realmente incidir en el supuesto de inadmisión prevista en el artículo 18.1. letra e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
Por lo anteriormente expuesto, esta Subsecretaría se reitera en el sentido de la Resolución de 27 de marzo de 2025, considerando que la reclamación presentada por D. (…) carece de fundamento al haber sido otorgada la información solicitada, afirmando al mismo tiempo que dicha Resolución fue ajustada a Derecho. (…)»
5. El 15 de abril de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el mismo día en el que expone, entre otros aspectos:
(…) 1.- En primer término, que el propósito de acudir a esta vía no es de carácter personal. La Subsecretaría demuestra no haberse leído detenidamente el escrito. No ha querido entender, asimismo, las razones (debidamente explicadas) del desistimiento formulado en la reclamación 2114-2024: fueron razones de evitar un mayor deterioro en mi situación laboral en la Unidad. En el contenido del informe, por el contrario, se aventura una interpretación sobre mi conducta al interponer sendas reclamaciones que obedecen más a una animosidad personal que a las exigencias de un sano debate jurídico que es propio de una sociedad democrática.
(…)
2.- En línea con lo anterior, en mi escrito de reclamación ofrecí una alternativa en cuanto a la ponderación del daño, en aras de proteger intereses. Dicha alternativa es, precisamente, la publicación que, con carácter mensual, realiza el Ministerio para todos los empleados públicos sin identificación de los perceptores.
3.- Queda una última consideración, si bien menos relacionada con el objeto de la cuestión: recordar la exigencia de congruencia de las resoluciones administrativas que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y la exigencia de objetividad en la actuación administrativa, que excluye toda posibilidad de elaborar resoluciones administrativas que adolezcan de toda parcialidad o animosidad personal contra el interesado en el procedimiento. (…).»
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información sobre el complemento de productividad abonado a los puestos de trabajo de nivel 29 y 30 de la Subsecretaría en los años 2023 y 2024, con un determinado desglose.
El Ministerio respondió en su resolución a las tres cuestiones planteadas por el interesado con base en la Ley de Presupuestos Generales del Estado (periodicidad de las cuantías, importe de productividad asociada a la Dirección por objetivos y puestos de trabajo a los que está asociado este complemento); proporcionando, asimismo, los enlaces a los ejercicios presupuestarios de 2023 y prórroga. En la fase de alegaciones de este procedimiento, se ratifica en el contenido de la resolución y añade que resulta de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) LTAIBG, teniendo en cuenta que el reclamante ya ha presentado solicitudes parecidas con anterioridad.
4. Sentado lo anterior, es preciso recordar que el legislador español ha configurado el contenido y alcance del derecho de acceso a la información pública circunscribiéndolo a los contenidos y los documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, conforme se establece en el artículo 13 LTAIBG antes reproducido, por lo que la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho.
Por otra parte, el artículo 22.3 LTAIBG dispone que «si la información ya ha sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella».
En este caso el Ministerio ha respondido a las tres cuestiones planteadas por el interesado indicando que, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado: (i) no existe periodicidad en los abonos por los incentivos al rendimiento, además de que las cuantías asignadas durante un período de tiempo no generan ningún tipo de derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos, por lo que su percepción no es periódica ni consolidable; ii) en el Plan Anual de Objetivos de la Subsecretaría para el año 2023 y el año 2024 se fijó el porcentaje del 25% de la productividad adicional vinculado al desarrollo de los objetivos, habiéndose acordado las cantidades de 3.873,22 y 84,28 miles de euros para las partidas de productividad y gratificaciones, respectivamente; y (iii) las productividades y las gratificaciones de los funcionarios no están asociadas con un puesto de trabajo concreto, sino que vienen relacionadas bien con la intensidad del trabajo directamente desarrollado con la finalidad de remunerar aquella actividad que se realiza más allá de la normalmente exigible, haciéndose necesaria una valoración del trabajo desempeñado (productividad), bien con los servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada normal (gratificaciones), que habrá de determinarse por el órgano encargado de asignar esas cantidades. Asimismo, ha facilitado el enlace a los ejercicios presupuestarios de 2023 y prórroga, en aplicación del artículo 22.3 LTAIBG.
Para finalizar, el Ministerio pone de manifiesto que no podría contestar de otra manera a la ya realizada; así como que no podría aportar ninguna otra información adicional a la concedida.
5. En consecuencia, dado que se ha proporcionado la información de forma completa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 LTAIBG, procede desestimar la reclamación sin que sea necesario entrar a valorar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO.
De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez