Gasto estatal en pensiones de jubilación e ingreso de IRPF derivado de las mismas

ANTECEDENTES

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 21 de febrero de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Quería solicitar información específica sobre las pensiones, específicamente por jubilación. El propósito es realizar un estudio sobre diferentes indicadores socio-económicos del país. He estado revisando esta información en los Presupuestos Generales del Estado, pero no he encontrado ninguna partida tan desglosada. Necesitaría la siguiente información:

• Desde el año 2000, el gasto estatal en concepto de pensiones por jubilación.
• Desde el año 2000, el ingreso estatal en concepto de impuesto sobre la renta aplicado a las pensiones por jubilación.
• Desde el año 2000, la pensión media y mediana por jubilación».

La referencia normativa de la LTAIBG es: BOE-A-2013-12887

Información adicional del expediente:
Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 582/2025
Reclamante: [Omitido en el texto original]
Organismo: INSS/MINISTERIO DE INCLUSION, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.
Sentido de la resolución: Estimatoria por motivos formales.
Palabras clave: pensiones, acceso tardío.

2. Mediante resolución de 11 de marzo de 2025, el organismo requerido dictó resolución en los siguientes términos:

«Este Instituto considera que procede emitir la siguiente resolución:

1. Conceder el acceso a la información que solicita, en los términos establecidos en el artículo 105, letra b) de la Constitución, y en los artículos 2 y siguientes de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, facilitándole en un archivo Excel la información disponible en esta Entidad.
   • Importe de las obligaciones imputadas al presupuesto de gastos del INSS en concepto de jubilación (incluidos complementos de brecha/maternidad y complementos a mínimos abonados en estas clases de pensión) para el periodo de referencia.
   • Evolución de la pensión media de jubilación en vigor, con datos a 31 de diciembre de cada año. Esta información, disponible en las explotaciones estadísticas que se trabajan en esta Entidad, queda referida a los datos del Total Sistema (pensiones de jubilación gestionadas por el INSS y por el ISM) y por todos los conceptos abonados mensualmente.
2. No admitir a trámite, por ser de aplicación lo establecido en el artículo 18.1, letra c), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, las consultas:
   • Desde el año 2000, el ingreso estatal en concepto de impuesto sobre la renta aplicado a las pensiones por jubilación.
   • Desde el año 2000, la pensión mediana por jubilación.

   Actualmente no se disponen de explotaciones estadísticas que permitan obtener la información con el desglose solicitado, cualquier información que no esté incluida en estos ficheros estadísticos requiere un trabajo específico y expreso de obtención y reelaboración de los datos, trabajo que, con independencia de que no siempre es posible, supone un consumo importante de medios materiales y personales inicialmente destinados a la gestión por lo que de su obtención requeriría una costosa acción previa de reelaboración, al exigir el tratamiento individualizado de información y desarrollos informáticos ad hoc».

3. Mediante escrito registrado el 20 de marzo de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución indicando:

«He solicitado información relativamente sencilla y que tiene que ver con el uso de los impuestos públicos, (gasto en pensiones de jubilación, ingresos por IRPF en pensiones por jubilación y pensión media), pero mi petición ha sido rechazada. La ley citada para su justificación dice: Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: [...] Que sean repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley. No considero bajo ningún concepto que mi petición sea repetitiva ni que mucho menos tenga carácter abusivo. Por favor, ¿podríais volver a revisar mi solicitud y enviarme la información? Además, en la respuesta de 11 de marzo se menciona que sólo se me enviará la información sobre el gasto en pensiones por jubilación, pero ni siquiera ese documento me ha llegado.»

La referencia normativa del artículo 24 LTAIBG es: BOE-A-2013-12887#a24

4. Con fecha 24 de marzo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 31 de marzo tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«Esta Entidad concedió el acceso a la información solicitada por el interesado (solicitud 0001-00101670), en los términos establecidos en el artículo 105, letra b) de la Constitución, y en los artículos 12 y siguientes de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, facilitándole a través del aplicativo ACCEDA-GESAT un archivo Excel con la información disponible en esta Entidad. Esa información era:

• a. Importe de las obligaciones imputadas al presupuesto de gastos del INSS en concepto de jubilación (incluidos complementos de brecha/maternidad y complementos a mínimos abonados en estas clases de pensión) para el periodo de referencia.
• b. Evolución de la pensión media de jubilación en vigor, con datos a 31 de diciembre de cada año. Esta información, disponible en las explotaciones estadísticas que se trabajan en esta Entidad, queda referida a los datos del Total Sistema (pensiones de jubilación gestionadas por el INSS y por el ISM) y por todos los conceptos abonados mensualmente.

2. La resolución de esta Entidad de 11 de marzo de 2025 no admitió a trámite la solicitud de interesado, por ser de aplicación lo establecido en el artículo 18.1, letra c), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en lo relativo a:

• a. Desde el año 2000, el ingreso estatal en concepto de impuesto sobre la renta
• b. Desde el año 2000, la pensión mediana por jubilación.

Es decir, la causa de inadmisión de esta Entidad no vino motivada por tratarse de una solicitud repetitiva o de carácter abusivo, como indica el interesado, sino porque la solicitud requería realizar una acción previa de reelaboración.

3. Como justificación de esa inadmisión esta Entidad señalaba en su resolución que, actualmente, no disponía de explotaciones estadísticas que permitieran obtener la información con el desglose solicitado y que cualquier información que no esté incluida en estos ficheros estadísticos requiere un trabajo específico y expreso de obtención y reelaboración de los datos, trabajo que, con independencia de que no siempre es posible, supone un consumo importante de medios materiales y personales inicialmente destinados a la gestión por lo que de su obtención requeriría una costosa acción previa de reelaboración, al exigir el tratamiento individualizado de información y desarrollos informáticos ad hoc.

4. Para concretar la dificultad que para esta Entidad entraña facilitar la información solicitada podemos indicar lo siguiente:

• a. La inadmisión se debe a razones derivadas del tratamiento de la información que esta Entidad necesitaría acometer para facilitar esa información y cómo afectaría esa actividad a la gestión ordinaria de la unidad que debería proporcionar la información solicitada.
• b. Conforme a lo que establece el art. 10 del Real Decreto 2583/1996, de 13 de diciembre, de estructura orgánica y funciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social y de modificación parcial de la Tesorería General de la Seguridad Social, la Subdirección General de Gestión de Prestaciones (SGGP), unidad competente en la materia relativa a la solicitud, es competente en:
  • La ordenación administrativa de la gestión de las prestaciones económicas, excepto las previstas en el artículo 11 de esa misma norma.
  • El diseño, la implantación y el seguimiento de los procesos de trabajo aplicados al reconocimiento, suspensión y extinción del derecho a las prestaciones del sistema de la Seguridad Social, así como el seguimiento de su gestión.
  • La administración y el control del derecho a las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social, excepto las previstas en el artículo 11.
  • La gestión y el funcionamiento del Registro de prestaciones sociales públicas.
  • El reconocimiento y control de la condición de persona asegurada y beneficiaria, ya sea como titular, familiar o asimilado, a efectos de su cobertura sanitaria.
• c. El número de pensiones en vigor, a 1 de febrero de 2025, era de 10.293.631. Ese es el número de pensiones sobre los que la SGGP debe realizar su función para reconocer, suspender y extinguir el derecho a esas prestaciones.
• d. En los dos primeros meses de 2025 el número promedio de solicitudes de pensiones ha sido de unas 70.000 /mes.
• e. Esa labor de la SGGP requiere, por otra parte, la adecuación constante de los sistemas y procesos de trabajo a las constantes modificaciones normativas que se producen en el ámbito del sistema de Seguridad Social.
• f. Algunas de esas modificaciones vienen motivadas por situaciones extraordinarias como las derivadas de la DANA sufrida por nuestro país en octubre de 2024 que requieren una adecuación urgente para atender las necesidades provocadas por la catástrofe.
• g. La SGGP ejerce su función sobre las 52 direcciones provinciales del INSS.
• h. Las funciones de esa Subdirección General del INSS debe llevarla a cabo con una escasa dotación de personal.

Es evidente que las labores de reelaboración de la información que esa unidad debería realizar para facilitar la información solicitada afectaría de manera muy importante a su gestión y actividad diaria puesto que sería necesario que el personal de esa subdirección general, dedicado, fundamentalmente, a realizar tareas de gestión de expedientes y de coordinación de las actuaciones en el ámbito de la gestión de las prestaciones económicas del sistema de Seguridad Social, fuera destinado a realizar labores de extracción y reelaboración de los datos solicitados de las bases de datos de la Seguridad Social, lo que implicaría tener que retirarlos de las tareas generales que realizan en cumplimiento de su función, lo que impactaría, por tanto, en el servicio prestado a la ciudadanía.

Conclusión:

El hecho de que la información obre en poder de la Administración no puede conllevar que se pueda solicitar la elaboración de un informe ad hoc en el que consten expresamente una serie de datos, sobre todo teniendo en cuenta el volumen de prestaciones que gestiona la Seguridad Social y las condiciones de cambio continuo en que se encuentran los datos por efecto de esa gestión. En la mayoría de los casos en que no se dispone de ficheros estadísticos las solicitudes de información implican la necesidad de reelaborar la información (extracción de los datos, análisis y depuración de estos, cálculo de variables derivadas correspondientes a situaciones anteriores y control de coherencia de los resultados obtenidos), lo que afecta a la gestión de la entidad. Por todo lo anterior, no es posible para esta Entidad facilitar más información que la ya aportada mediante la resolución de 11 de marzo de 2025».

Adjunta hoja Excel en la que se consigna, desglosada por anualidades desde el 2002 hasta el 2024, la información correspondiente a:

1. El GASTO refleja las obligaciones imputadas en el presupuesto de gastos del INSS y en las rúbricas correspondientes a las pensiones de jubilación, tanto de carácter contributivo (…) como no contributivo. Los datos corresponden a los cierres definitivos de cada ejercicio, con la única excepción de 2014 en que, a la fecha de consulta son de cierre provisional. A este respecto se recuerda que la imputación presupuestaria de las nóminas de pagos sucesivos se realiza en el mes siguiente al de su devengo.
2. La PENSIÓN MEDIA recoge el importe medio abonado en las nóminas de pagos sucesivos, por todos los conceptos y a nivel de Total Sistema (es decir, incluye también datos de jubilación del Régimen Especial de Trabajadores del Mar, gestionado por el ISM), con datos de pensiones en vigor a 31 de diciembre de cada periodo. Se trata de datos estadísticos y por tanto están referidos a la fecha de su devengo».

5. El 1 de abril de 2025, se dio traslado al reclamante y se le concedió trámite de audiencia para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, constando su comparecencia a la notificación, se haya formulado observación alguna.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

Referencias normativas:
BOE-A-2013-12887#a38
BOE-A-2024-13576
BOE-A-2013-12887#a24

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

Referencia normativa del artículo 12 LTAIBG: BOE-A-2013-12887#a12

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución. El INSS dictó resolución en la que acuerda conceder parte de la información solicitada e inadmite el resto en aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG. El reclamante manifiesta que, pese a lo afirmado por dicho organismo, no le ha sido entregado ningún documento, y considera, erróneamente, que se la ha aplicado la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG —peticiones que incurran en repetitivas o abusivas— en lugar de la alegada por el INSS, ex artículo 18.1.c) LTAIBG, que se refiere a la necesidad —para poder poner a disposición la información afectada— de llevar a cabo una labor de reelaboración que excede de la considerada básica, cuya procedencia se justifica de forma pormenorizada en el trámite de alegaciones de este procedimiento.

4. Sentado lo anterior, no cabe desconocer que la entidad requerida ha entregado, aún con carácter tardío, determinada información que no había aportado en su resolución inicial —en particular el Excel al que hacía referencia— y que ha razonado con mayor detalle la aplicación de la causa de inadmisión a la otra parte de la información, sin que el reclamante haya manifestado objeción alguna en el trámite de audiencia que le ha sido concedido.

5. En consecuencia, procede estimar por motivos formales la reclamación al no haberse respetado el derecho del reclamante a acceder a la información en el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la interposición de una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación interpuesta frente al INSS/MINISTERIO DE INCLUSION, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Referencias normativas:
BOE-A-2013-12887#a23
BOE-A-2015-10565#a112

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Referencia normativa: BOE-A-1998-16718#dacuarta

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez