Acceso a resoluciones sobre criterios de asignación del complemento de productividad (2020-2024)

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 29 de noviembre de 2024 el reclamante solicitó a PARQUE MÓVIL DEL ESTADO/MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«CRITERIOS DISTRIBUCIÓN Y FIJACIÓN CUANTÍAS INDIVIDUALES COMPLEMENTO PRODUCTIVIDAD
Información que solicita :
En virtud de lo dispuesto en la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se solicita del Director General del Parque Móvil del Estado, Organismo Autónomo dependiente de la Subsecretaria del Ministerio de Hacienda, que se me facilite la siguiente información:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
- Resoluciones/órdenes/instrucciones, de los años 2020, 2021, 2022, 2023 y 2024, del Director General del Parque Móvil del Estado, por las que se determinan los modelos, criterios o baremos para la asignación del complemento de productividad al personal funcionario y laboral de ese Organismo Autónomo, dictadas en cumplimiento del Real Decreto-ley 2/2020, de 21 de enero de 2020, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública así como de las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado de dichos años»

2. Mediante resolución de 3 de febrero de 2025, el organismo responde lo siguiente:

«El artículo 13 de la LTAIBG determina que se entiende por información pública los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley o que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
El Real Decreto-ley 2/2020, de 21 de enero de 2020, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, al que se alude en su preámbulo dice:
Como quiera que la situación de prórroga presupuestaria de los Presupuestos de 2018 se mantiene en la actualidad, se hace necesario la aprobación de esta norma, que posibilita el incremento de las retribuciones del personal al servicio del sector público previsto en el citado Acuerdo y con efectos de 1 de enero de 2020. En particular su contenido se limita a regular exclusivamente aquellos aspectos indispensables para aprobar con efectos de 1 de enero de 2020 el incremento retributivo del personal al servicio del sector público, e incluye todos los ajustes que se consideran necesarios para que dicho incremento se haga efectivo. Por lo tanto, el RD 2/2020 no viene a establecer ningún modelo retributivo nuevo, sino tan sólo se limita a fijar incrementos retributivos dentro de un modelo ya existente.
El mismo Real Decreto-ley 2/2020, cuando se refiere al complemento de productividad (letra E del art 6.1) recoge lo siguiente:
E) El complemento de productividad retribuirá el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias y el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo.
Cada Departamento ministerial u organismo público determinará, dentro del crédito total disponible, que experimentará el incremento máximo previsto en el artículo 3. Dos, en términos anuales, respecto al establecido a 31 de diciembre de 2019, las cuantías parciales asignadas a sus distintos ámbitos orgánicos, territoriales, funcionales o de tipo de puesto. Así mismo, determinará los criterios de distribución y de fijación de las cuantías individuales del complemento de productividad, de acuerdo con las siguientes normas:

1. La valoración de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas con el tipo de puesto de trabajo y el desempeño de este y, en su caso, con el grado de participación en la consecución de los resultados u objetivos asignados al correspondiente programa.
2. En ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo originarán derechos individuales respecto de las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos.

El Criterio Interpretativo CI/001/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), sobre el alcance de las obligaciones de los órganos, organismos y entidades del sector público estatal en materia de acceso a la información pública sobre sus Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT), catálogos, plantillas orgánicas, etc. y las retribuciones de sus empleados o funcionarios, precisa que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a:

• Personal eventual de asesoramiento y especial confianza -asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
• Personal directivo: a) el personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) los Subdirectores Generales; c) los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
• Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 - éstos últimos siempre que sean de libre designación - o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados. En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos recogidos en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

El órgano, organismo o entidad responsable de la información, será quien habrá de realizar la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG.
El artículo 15.5 de la misma norma señala que la normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso. En consecuencia, el Director General del Parque Móvil del Estado, O.A. (PMEOA)RESUELVECONCEDER el acceso a la información objeto de esta solicitud en los siguientes términos:
En el Organismo Autónomo Parque Móvil del Estado, O.A. los criterios de distribución y de fijación de las cuantías individuales del complemento de productividad siguen plenamente los criterios expuestos en la Fundamentación Jurídica.
Efectivamente, este Organismo público, tal como indica el RD 2/2020, tiene determinadas las cuantías parciales asignadas a sus distintos ámbitos orgánicos, funcionales o de tipo de puesto. Esa determinación, tal como indica el RD aludido, se hace en base a las circunstancias objetivas relacionadas con el tipo de puesto de trabajo. Todo ello se refleja en las correspondientes resoluciones del Director General, que van actualizándose de forma acorde con los sucesivos incrementos retributivos. Se adjuntan como Anexos las Resoluciones en que se lleva a cabo dicha determinación, con los últimos incrementos.
A la hora de otorgar el complemento de productividad, mensualmente, a los distintos perceptores, se tiene en cuenta, tal como señala el RD 2/2020, “el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias y el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo”, así como “el desempeño del puesto de trabajo y el grado de participación en la consecución de los resultados u objetivos asignados al correspondiente programa”. Lo que puede conducir a alteraciones puntuales de las cuantías en función de las circunstancias de cada trabajador en las distintas mensualidades. Porque efectivamente, tal como señala el RD, “en ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo originarán derechos individuales respecto de las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos.”
Los Anexos I a VII recogen las resoluciones de actualización del complemento de productividad del personal conductor de los años 2020 a 2024. Se entregan sin anonimizar, dado que no contienen datos personales.
Podrá acceder a los Anexos anteriormente referidos a través del enlace que se indica a continuación:
RESOLUCIONES ACTUALIZACIÓN COMPLEMENTO PRODUCTIVIDAD personal conductor:
https://ssweb.seap.minhap.es/almacen/descarga/envio/01cd40906af81b9a0f702d72c214739a21944d04
(*) Fecha de expiración del enlace: 01/05/2025
En los Anexos VIII a XIV, se entregan las resoluciones relativas a personal de oficina y taller de los años 2020 a 2024. Se facilitan de forma íntegra los datos correspondientes al personal laboral, siguiendo el criterio establecido en anteriores resoluciones por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en los que a la hora de realizar la ponderación prevista en el artículo 15.3, se toma en consideración que el solicitante es miembro del órgano de representación de los trabajadores del personal laboral del organismo.
En este caso, los Anexos se facilitan en el siguiente enlace:
RESOLUCIONES ACTUALIZACIÓN COMPLEMENTO PRODUCTIVIDAD personal no conductor (oficina, talleres y otros):
https://ssweb.seap.minhap.es/almacen/descarga/envio/559d694040256a1f9b29dd95268727f0dc685c3c
(*) Fecha de expiración del enlace: 01/05/2025
En cuanto a los datos que afectan al personal funcionario de estos anexos, se han anonimizado en aplicación del Criterio Interpretativo del CTBG CI/001/2015, por considerar, al realizar la ponderación del artículo 15.3, que el solicitante no es representante sindical del ámbito funcionarial.
No obstante, en cumplimiento de dicho Criterio donde se recoge que “…cuando la información solicitada no incluya la identificación de los perceptores, con carácter general debe facilitarse la cuantía global correspondiente al órgano, centro u organismo de que se trate…”, se facilita la cuantía media asignada a los perceptores funcionarios no identificados individualmente, según el nivel del puesto desempeñado, de la última actualización de 2024:
NIVEL PROMEDIO
26 779,08 c
24 663,83 c
22 469,53 c
20 414,91 c
18 439,61 c
17 577,04 c
16 321,36 c
15 452,73 c
14 250,62 c

3. Mediante escrito registrado el 18 de febrero de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24.2 de la LTAIBG en la que, recogiendo el contenido de: el artículo 23.3 LMRFP, el artículo 24 del EBEP; el artículo 23.Uno.E) de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023; el artículo 6.Uno.E) del Real Decreto-ley 2/2020, de 21 de enero de 2020 y solicitando que su solicitud sea atendida, pone de manifiesto:

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
«La información facilitada por la resolución del Director General del Parque Móvil del Estado no responde, en absoluto, a la información solicitada. (…)
El Parque Móvil se limita a facilitar unos enlaces a la aplicación ALMACEN con acceso a una información, relativa a las actualizaciones de las cuantías abonadas al personal en concepto de productividad en el período 2020 -2024, pero en ningún caso determinan las circunstancias objetivas relacionadas con el tipo de puesto de trabajo, con el desempeño del puesto de trabajo ni con el grado de participación en la consecución de los objetivos asignados, conforme establece el art. 23.Uno.E) de la citada Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023.
Ni la resolución reclamada ni las resoluciones sobre actualización del complemento de productividad facilitadas establecen los elementos o variables que deberían tenerse en consideración para cada uno de los criterios fijados por la Ley, de forma que la retribución recibida por los empleados a los que resulta de aplicación se ajuste plenamente a las directrices fijadas por la Ley, todo ello con la finalidad de conseguir una más precisa correlación entre el mandato legal y su concreción en la distribución del complemento de productividad en el Parque Móvil del Estado»

4. Con fecha 18 de febrero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 7 de marzo tuvo entrada en este Consejo, acompañado de copia de la resolución reclamada, escrito en el que se señala que el RD 2/2020 no viene a establecer ningún modelo retributivo nuevo, sino que se limita a fijar incrementos retributivos dentro de un modelo ya existente. Así mismo, recoge el contenido del artículo 6.1.E del indicado Real Decreto, alega que en la resolución se facilitó toda la información de la que dispone PMEOA, indica que los criterios solicitados quedaron claramente reflejados. En este sentido, el órgano requerido considera que del tenor de la reclamación parece desprenderse que lo interesado es «un documento que refleje la aplicación mensual de los mismos, lo que no existe en el PMEOA» y que, para dar respuesta al solicitante, «sería preciso elaborar un documento específico a medida, distinto para cada mes, circunstancia que no se encuentra amparada en la propia Ley de Transparencia», y finaliza reiterando que no posee información adicional o complementaria de la entregada.

5. El 10 de marzo de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, recibiéndose escrito al día siguiente, en el que señala:

«Insiste el PME en sus alegaciones que “los criterios para la determinación mensual de la productividad quedaron perfectamente relacionados”, pero lo cierto es que no queda establecida ni una sola norma, regla o pauta de valoración de la productividad, ni se han determinado ningunas de las circunstancias objetivas relacionadas con el tipo de puesto de trabajo y el desempeño del mismo y, en su caso, con el grado de participación en la consecución de los resultados u objetivos asignados al correspondiente programa (art. 6.1.E) del Real Decreto-ley 2/2020, de 21 de enero de 2020 y art. 23.Uno.E) de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023).
De las alegaciones presentadas por el PME en el expediente de referencia cabría deducir que la ausencia de criterio es el criterio que determina la distribución y fijación del complemento de productividad en dicho Organismo público.»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38) y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. (https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615), el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24), se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12) el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a las resoluciones, órdenes o instrucciones, en las que se fijen los criterios o baremos que hayan regido la asignación del complemento de productividad en PMEOA, en el periodo temporal del 2020 al 2024.
El organismo requerido resolvió concediendo el acceso, no obstante, el reclamante interpone su reclamación por considerar que lo entregado no se adecúa a lo solicitado. En respuesta al trámite de alegaciones instado en el seno de este procedimiento, la Administración manifiesta que ha hecho entrega de la información que obra en su poder y que la pretensión del reclamante supone la elaboración de un informe ad hoc en tanto no existe un documento en el que se refleje la aplicación mensual de los criterios que le han sido facilitados.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».
En el presente caso, el órgano competente, manifiesta haber acordado la ampliación de plazo establecida en el artículo 20.1 LTAIBG, no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. Sentado lo anterior, debe recordarse que la naturaleza estrictamente revisora de la reclamación regulada en el artículo 24 de la LTAIBG, no permite al reclamante alterar en este procedimiento de recurso el objeto de su solicitud de acceso, salvo cuando lo acote a una parte de lo pedido inicialmente, impidiendo a este Consejo pronunciarse sobre la procedencia o no de acceso a informaciones no incluidas en la solicitud formulada ante el órgano cuya decisión se revisa y que se introducen por primera vez en la reclamación, como ocurre en este caso.
Efectivamente, el interesado en su reclamación solicita ser informado sobre las circunstancias objetivas -relacionadas con el tipo de puesto de trabajo, con el desempeño, con la participación en la consecución de objetivos asignados, los elementos o variables tenidos en cuenta para cada uno de los criterios fijados en la Ley- «todo ello con la finalidad de conseguir una más precisa correlación entre el mandato legal y su concreción en la distribución del complemento de productividad en el Parque Móvil del Estado»; cuestiones todas ellas que no fueron mencionadas en la petición de acceso inicial que fue dirigida, de forma concreta y específica a la obtención de las «Resoluciones/órdenes/instrucciones, de los años 2020, 2021, 2022, 2023 y 2024, del Director General del Parque Móvil del Estado, por las que se determinan los modelos, criterios o baremos para la asignación del complemento de productividad al personal funcionario y laboral de ese Organismo Autónomo».

6. Por otra parte, la crítica más o menos velada que subyace en el escrito de reclamación respecto del contenido de las resoluciones que solicitó y le fueron entregadas — poniendo en duda si las mismas resultan acordes y cumplen los requisitos que entiende se establecen en el mandato legal que regula esta materia — es una cuestión que no tiene encaje en el concepto de información pública contemplado en el artículo 13 LTAIBG.
A estos efectos, resulta necesario volver a recordar que el legislador español ha configurado el contenido y alcance del derecho de acceso a la información pública circunscribiéndolo a los contenidos y los documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, conforme se establece en el artículo 13 LTAIBG antes reproducido, por lo que la existencia previa de la información en su ámbito de competencias es condición necesaria para el reconocimiento del derecho.
Como este Consejo ha señalado en múltiples ocasiones, de esta configuración legal se deriva que no tengan cabida en la noción de información pública del artículo 13 LTAIBG aquellas solicitudes de información que pretenden obtener una justificación específica de las razones por las que se realizó una actuación y no otra; tampoco entra dentro del contenido del derecho reconocido en la ley que la Administración conteste a una valoración política de determinadas actuaciones o dé respuesta a críticas o juicios subjetivos de la actuación de los poderes y entidades públicas, con independencia de su mayor o menor acierto; no tienen cabida en el ámbito objetivo del derecho de acceso a la información pública, dado que no versan sobre contenidos o documentos preexistentes, sino que requieren, para ser atendidas, de la elaboración a propósito de la información.

7. Finalmente, tampoco puede desconocerse que, tal y como indica el organismo requerido y consta documentado —enlaces a la aplicación almacén y copias de la documentación recibida aportadas por el reclamante—, la información solicitada fue objeto de entrega. Concretamente, se trata de cada una de las resoluciones del Director General del Parque Móvil del Estado, en el periodo comprendido entre los años 2020 a 2024, en las que consta el tipo de productividad —6M, 6H, 6V…, para conductores; mayor jornada, estructural, talleres mantenimiento, plena disponibilidad…, para personal de oficinas y talleres…— y la asignación individualmente acordada. Así mismo, se indica, respecto de los criterios de reparto, que se siguen los expuestos en la fundamentación jurídica. Por otra parte, el órgano reclamado precisa en sus alegaciones que si lo que se pretende es «un documento que refleje la aplicación mensual de los mismos», tal documento «no existe en el PMEOA» por lo que, para dar respuesta al solicitante, «sería preciso elaborar un documento específico a medida, distinto para cada mes, circunstancia que no se encuentra amparada en la propia Ley de Transparencia», y concluye manifestando que no posee información adicional o complementaria de la entregada.

8. De lo expuesto se deriva que el sujeto obligado ha facilitado el acceso a la totalidad de la información de la que dispone sobre el objeto de la solicitud, sin que corresponda a este Consejo valorar si debería o no existir otra ni la conformidad a Derecho de sus contenidos. En consecuencia, procede la desestimación de esta reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución de PARQUE MÓVIL DEL ESTADO/MINISTERIO DE HACIENDA.

De acuerdo con el artículo 23.1 (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112).

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta).