Préstamos reintegrables personal fuera de Convenio

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 20 de diciembre de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

«Información sobre los préstamos reintegrables concedidos al personal fuera de convenio de la Autoridad Portuaria de Málaga desde la firma del III Convenio en 2019 hasta la actualidad. Incluyendo:

1. Lista detallada de todos los préstamos concedidos a personal fuera de convenio desde 2019 a la actualidad, incluyendo nombres de los beneficiarios y montos otorgados.
2. Criterios y justificación empleados para la concesión de estos préstamos, así como la persona o personas responsables de autorizar dichas concesiones.
3. Explicación sobre la disponibilidad presupuestaria destinada a estos préstamos, considerando las limitaciones presupuestarias señaladas en la última reunión de la Comisión.
4. Documentación que avale el cumplimiento de los procedimientos internos establecidos por el III convenio de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias y por el II y III Acuerdo de Empresa en relación con la concesión de préstamos reintegrables».

La referencia normativa de la LTAIBG es https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887.

2. Mediante resolución de fecha 23 de enero de 2025, se contesta lo siguiente:

«Una vez examinada la solicitud, se considera que no concurre ningún límite o supuesto de inadmisión en relación con la información solicitada, que se encuentra disponible en la presente resolución. Con base en lo anterior, una vez efectuada la correspondiente ponderación entre el interés público en la divulgación de la información, y, los intereses legítimos que protege el art.14 f) y g) de la LTAIBG junto con el derecho a la protección de datos de carácter personal (art 15 de la LTAIBG), este organismo público, esta Autoridad Portuaria RESUELVE: CONCEDER EL ACCESO a la solicitud presentada al amparo de la LTAIBG, en los términos de la presente resolución, participándole lo siguiente:

1- Lista detallada de todos los préstamos concedidos a personal fuera de convenio desde 2019 a la actualidad, incluyendo nombres de los beneficiarios y montos otorgados:

TRABAJADOR FECHA IMPORTE MESES
5-feb.-21 6.000,00 48
22-sep.-21 6.000,00 60
25-ago.-23 12.000,00 60
9-feb.-24 6.000,00 60
14-jun.-24 10.000,00 72

En cumplimiento con las normativas de protección de datos, los nombres de los beneficiarios han sido omitidos. La información aquí presentada refleja únicamente las características generales de los préstamos otorgados.

2- Criterios y justificación empleados para la concesión de estos préstamos, así como la persona o personas responsables de autorizar dichas concesiones:

Para la concesión de préstamos a largo plazo y anticipos al personal excluido de convenio, en ausencia de regulación específica, se aplica el procedimiento que, por uso y costumbre, se venía aplicando al personal tanto incluido como excluido de convenio con anterioridad a la firma del II Acuerdo Local de Empresa de la A.P. Málaga, aprobado por la Comisión Paritaria del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias el día 10 de junio de 2024 y con efectos económicos desde el 01 de enero de 2004. Dicho procedimiento consiste en:

a.- Solicitud de préstamo a través del registro de la A.P. Málaga dirigido a la División de RR.HH.

b.- Remisión de la solicitud al Departamento Económico-Financiero para que, en caso de haber presupuesto disponible, se proceda su concesión y, en cuanto a la forma de devolución, se aplique los mismos criterios que para el personal sujeto a convenio colectivo.

c.- Ante la situación provocada por primera vez en relación con el agotamiento del crédito presupuestario en la APM de la partida relativa a los préstamos en cuestión, así como teniendo en cuenta que dicha partida presupuestaria es única en la APM (los préstamos a largo plazo en cuestión aparecen reflejados en el vigente Plan de Inversiones 2024 – 2028 de la APM – Validado por el Consejo Rector del Organismo Público Puertos del Estado el día 23/07/2024 – en el seno de Proyecto denominado Inversión Financiera y provisto de código SPIN MA-00100 correspondiente a “Concesión de préstamos al personal a L/P) y nunca ha estado destinada a ningún colectivo de trabajadores concreto, siendo aplicable sin distinción, por lo tanto, al conjunto de trabajadores sometidos y no sometidos al III Convenio Colectivo de aplicación y al Acuerdo de Empresa actualmente en vigor, de manera que para todos aquellos se dispone del mismo fondo respecto al presente asunto, por parte de la Dirección de la APM a partir de julio de 2024 se ha estimado oportuno que todas las solicitudes de préstamos a largo plazo y anticipos del personal no sometido al III Convenio Colectivo de aplicación también pasen por el conocimiento a efectos informativos de la Comisión de Recursos Humanos encargada de conocer sobre las solitudes formuladas por el personal sometido al citado III Convenio Colectivo de aplicación.

3- Explicación sobre la disponibilidad presupuestaria destinada a estos préstamos, considerando las limitaciones presupuestarias señaladas en la última reunión de la Comisión:

En el cuadro anterior podemos apreciar lo presupuestado en el plan de inversiones, lo concedido al conjunto de trabajadores y lo no ejecutado.

4. Documentación que avale el cumplimiento de los procedimientos internos establecidos por el III convenio de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias y por el II y III Acuerdo de Empresa en relación con la concesión de préstamos reintegrables.

No consta la documentación requerida por el Solicitante de acceso la información en cuestión, al estar dicha documentación referida a procedimientos internos previstos para el personal sometido a Convenio Colectivo y a Acuerdo Local de Empresa, condición ésta que no notoriamente no ostenta el personal de la APM no sometido a dichas normas laborales».

3. Mediante escrito registrado el 23 de enero de 2025, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución dictada y fundamenta la reclamación en los siguientes argumentos:

1. Incumplimiento de los principios de transparencia y acceso a la información pública: En este caso, la Autoridad Portuaria de Málaga no ha proporcionado la información necesaria para justificar la concesión de préstamos, como: -Peticiones individuales de los trabajadores. -Resoluciones administrativas que avalen los préstamos otorgados por encima del límite máximo de 6.000 euros que marcaba el II convenio. -Documentación que respalde el uso de la “costumbre” como base jurídica.
2. Carencia de justificación documentada de la gestión de fondos públicos: -El artículo 8 de la Ley 19/2013 exige que las decisiones que impliquen la gestión de fondos públicos estén adecuadamente documentadas y justificadas. -En este caso, la Autoridad Portuaria no ha demostrado cómo se han autorizado estos préstamos ni si han cumplido con las normas internas ya existentes (I,II,III Convenio Colectivo y Acuerdos de Empresa).
3. Vulneración del derecho de acceso a información completa: La respuesta proporcionada hasta ahora por la Autoridad Portuaria ha sido insuficiente, ya que no incluye información relevante como: -Las solicitudes originales de los préstamos. -Identificación de los responsables de las decisiones. - Documentos internos que justifiquen la práctica de uso y costumbre (…)».

La referencia normativa del artículo 24 LTAIBG es https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24.

4. Con fecha 27 de enero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 7 de marzo de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«Con fecha 23/01/2025 el Presidente de la APM dicta resolución concediendo el acceso a la información solicitada por el Interesado, facilitando la información relativa a las cuestiones señaladas en el punto Primero del presente informe como 1ª, 2ª y 3ª, así como indicando que no se dispone de la documentación que avale los procedimientos internos seguidos para la concesión de los préstamos en cuestión al personal no sometido al Convenio Colectivo de aplicación en la APM.

Así, véase que la cuestión 2ª sobre la que solicitó información el Interesado en su solicitud de fecha 20/12/2024, relativa a la Explicación de los criterios empleados para la concesión de los préstamos en cuestión, no resulta en puridad un acceso a información documental obrante en la APM, sino que, por el contrario, vino a ser la solicitud de un informe ex novo sobre dichos criterios y, por ello, ajeno al concepto de información pública objeto de acceso recogido en el art. 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que se configura como información documental que hay obre en poder del Organismo al que se remite la solicitud en el momento de presentarse ésta. No obstante lo dicho y aras a la facilitar al Interesado la mayor información posible sobre el tema por el solicitado en el presente asunto, en la resolución del Presidente de la APM objeto de la Reclamación ahora informada, se procedió a informar sobre los criterios aplicados en la APM en cuestión.

Asimismo, también debe reseñarse que respecto a la 4ª cuestión de acceso a información en poder de la APM que fue planteada por Interesado en su solicitud de fecha 20/12/2024, relativa a la Documentación que avale los procedimientos seguidos en ningún caso fue denegado el acceso a dicha información por parte de la citada APM, sino que se indicó la inexistencia de dicha documentación.

(…)a juicio de la APM, no hay lugar para atender favorablemente la Reclamación presentada por dicho Interesado en el presente asunto, dado que por la resolución de la Presidencia de la APM de fecha 23/01/2025 se le concedió el acceso a toda la información entonces disponible sobre las cuestiones por el planteadas en su solicitud de fecha 20/12/2024, llegando incluso a informarse sobre unas explicaciones/justificaciones solicitadas que no son propiamente información objeto de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, como antes se ha comentado en el presente acto, resultando que la Reclamación ahora presentada gira exclusivamente en torno una documentación solicitada de forma genérica (solicitudes de préstamo y resoluciones de concesión de préstamo) relativa a un procedimiento interno y que se le indicó expresamente que no se disponía de la misma, siendo, por otra parte, el procedimiento seguido en la APM en el presente asunto muy antiformalista respecto a todos los beneficiarios de los préstamos en cuestión (como bien sabe o debería saber el Interesado, teniendo en cuenta su condición desde hace años de miembro en representación del sindicato UGT en la Comisión de Recursos Humanos en la APM donde se conceden tales préstamos reintegrables al personal sometido al III Convenio Colectivo de aplicación en la APM), así como en torno al acceso a una documentación en su día no reclamada con su solicitud de acceso a información solicitada a la APM, como es la documentación que justifique el uso o costumbre en este asunto y que, por lo tanto, no puede entenderse como denegada u obviada respecto de la información facilitada con la varias veces repetida resolución del Presidente de la APM de fecha 23/01/2025.

No obstante lo señalado en el párrafo anterior, junto al presente informe, a petición de ese CTBG, se adjunta la documentación correspondiente al expediente que integra el presente asunto, donde cabe destacar que, tras volver a revisar solicitudes de préstamos presentadas por el personal de la APM durante el periodo comprendido desde el año 2019 a la actualidad se han localizado 5 solicitudes de préstamo presentadas por personal de la APM no sometido al III Convenio Colectivo de aplicación en dicha APM. Asimismo, se significa que entre la documentación integrante en el expediente remitido junto con la resolución del 23/01/2025 no se hayan resoluciones concediendo los préstamos solicitados y posteriormente otorgados, tal y como ocurre también respecto al personal sometido al III Convenio Colectivo de aplicación en la APM (una vez despachadas en la Comisión de RR.HH. de la APM las peticiones registradas de préstamo del personal sometido al III Convenio Colectivo, aquellas solicitudes informadas favorablemente por dicha Comisión de RR.HH. son objeto del abono directo sin más trámite del préstamo a los solicitantes).

Por lo que se refiere a la documentación que justifique la práctica administrativa de la concesión de los préstamos en cuestión en base a los usos y costumbres seguidos como norma general en la concesión de préstamos al personal de esta APM, tanto sometidos como no sometidos al III Convenio Colectivo de aplicación en la APM, tal información requerida por el Interesado no puede ser satisfecha con una base documental, dado que los usos y costumbres como regla general están basados en prácticas de gestión no escritas, aunque, no obstante, consolidadas por su pacífica, conocida, consentida y regular utilización por un colectivo desde tiempo atrás, de manera que no precisan, por su naturaleza, de soporte documental para su implantación y han de ser admitidas como conforme a derecho al amparo del art. 1.3 del Código Civil siempre que no constituyan una costumbre “contra legem”, resultando, por el contrario, en el presente asunto dichos usos y costumbres tienen notoriamente una naturaleza “praeter legem” al no existir un procedimiento administrativo exhaustivo establecido formalmente para el otorgamiento de este tipo de préstamos, más allá de la mención de los mismos en el art. 54 del vigente III Convenio Colectivo de aplicación en la APM, en el art. 15 del Acuerdo de Empresa en la APM, vigente desde julio de 2024 y con carácter normativo de conformidad con el art. 48.3 del R.D. Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante -en adelante TRLPEMM- (art. 15 del Acuerdo de Empresa donde se establecen los requisitos para los otorgamientos de los distintos préstamos, la necesidad de formular solicitud por parte de los trabajadores peticionarios, el análisis de las solicitudes por la Comisión de Recursos Humanos de la APM -Comisión de RR.HH. recogida en la Disposición Final Tercera del vigente Acuerdo de Empresa en la APM- , el otorgamiento, en su caso, por orden de entrada de las solicitudes, plazos de reintegro, devengo de intereses, pero no la finalización de la gestión con una propuesta de resolución y posterior resolución, teniendo en la práctica efectos resolutivos la decisión sobre las solicitudes de la citada Comisión de RR.HH. de la APM) y en la línea presupuestaria de los sucesivos Planes de Inversiones de la APM (art. 55.2 del TRLPEMM) denominada Línea de Inversión “Concesión de préstamos al personal a L/P” , incluida dentro del Capítulo de “Inversión Financiera”, con Código SPIN MA00100, resultando de todo lo expuesto que la imposibilidad de facilitar al Interesado unos documentos que justifiquen los usos y costumbres en la APM respecto a la gestión de los préstamos para el personal dentro de la Acción Social no supone ninguna conculcación de su derecho de acceso a información pública, pues los citados usos vienen cimentados por la regulación antes citada, que es pública y notoria, y todo ello con independencia de que la pretensión del Interesado en esta cuestión no fue objeto de concreta petición en su solicitud de acceso a información de fecha 20/12/2024».

5. El 10 de marzo de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito en esa misma fecha, el 10 de marzo de 2025, en el que se muestra disconforme con la información recibida y cuestiona el proceder de la Autoridad Portuaria de Málaga en esta materia señalando que:

1. resulta jurídicamente improcedente la apelación al “uso y costumbre” como base para conceder préstamos;
2. que la Autoridad Portuaria, no ha documentado ni justificado adecuadamente la gestión de fondos públicos;
3. que la concesión de préstamos a personal fuera de convenio en las condiciones descritas supone una vulneración flagrante del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, así como del III Acuerdo de Empresa de la APM (y anteriormente del II Acuerdo vigente hasta 2019), al ignorar los procedimientos, límites y órganos de control previstos en dichos instrumentos y
4. que todo lo anteriormente señalado podría implicar irregularidades presupuestarias y financieras de gravedad, susceptibles de ser examinadas por órganos de control externo como el Tribunal de Cuentas, dado que se habrían dispuesto fondos públicos sin la cobertura normativa adecuada y, potencialmente, sin la debida fiscalización.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I., el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

Referencias normativas: artículo 38.2.c) LTAIBG, Real Decreto 615/2024, artículo 24 LTAIBG.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

Referencia normativa: artículo 12 LTAIBG.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información referida a la tramitación de préstamos reintegrables concedidos al personal fuera de convenio de la Autoridad Portuaria de Málaga desde la firma del III Convenio en 2019.

La APM resuelve dar acceso a la información solicitada, si bien el reclamante considera que no se han facilitado las solicitudes de los trabajadores, ni las resoluciones dictadas que avalen los préstamos. También se señala que no se ha proporcionado documentación que avale «el uso de la “costumbre” como base jurídica».

4. Durante la sustanciación del procedimiento, en el trámite de alegaciones, la Autoridad Portuaria proporciona, como documentación complementaria a la inicialmente aportada en la resolución, las solicitudes de préstamo y las notas interiores por las que se comunica su concesión, señalando que el procedimiento seguido en esta materia es «muy antiformalista respecto a todos los beneficiarios de los préstamos en cuestión» y esta es la documentación que obra en el expediente, sin que conste en el mismo que se hayan dictado resoluciones concediendo los préstamos.

Asimismo, manifiesta la imposibilidad de facilitar documentación referida a la práctica administrativa de la concesión de los préstamos en base a los usos y costumbres «dado que los usos y costumbres como regla general están basados en prácticas de gestión no escritas (…) consolidadas por su pacífica, conocida, consentida y regular utilización por un colectivo desde tiempo atrás, de manera que no precisan, por su naturaleza, de soporte documental para su implantación y han de ser admitidas como conforme a derecho al amparo del art. 1.3 del Código Civil siempre que no constituyan una costumbre “contra legem”(…)

Este Consejo no tiene motivos para poner en duda las afirmaciones que le ha hecho llegar la APM sobre la documentación que dispone sobre esta materia. A este respecto, como se ha subrayado en múltiples ocasiones, el artículo 13 LTAIBG señala que el objeto de una solicitud de acceso ha de ser información que obre en poder de alguno de los sujetos incluidos en su ámbito subjetivo de aplicación y que hayan sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones. Es decir, el hecho determinante para que una información pueda ser solicitada es que la misma preexista y se encuentre disponible para el organismo o entidad al que la solicitud haya sido dirigida, debido a que la haya generado el mismo o la haya obtenido en el ejercicio de sus funciones. En el presente caso, habiendo declarado formalmente el órgano requerido que la única información solicitada de la que dispone es la facilitada, no puede prosperar la reclamación porque no hay objeto sobre el que proyectar el derecho.

5. No obstante, procede estimar por motivos formales la reclamación, al no haberse respetado el derecho del reclamante a obtener respuesta completa a su solicitud en el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la interposición de una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho.

No se entra a considerar las alegaciones efectuadas por el reclamante en el trámite de audiencia sobre supuestas irregularidades en la gestión de estos préstamos porque exceden del ámbito del derecho de acceso a la información, que es al que se circunscribe la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG y, por ende, la competencia revisora de este Consejo.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación interpuesta frente a la AUTORIDAD PORTUARIA DE MÁLAGA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.

De acuerdo con el artículo 23.1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Referencias normativas: artículo 23.1 LTAIBG, artículo 112.2 Ley 39/2015, Disposición adicional cuarta Ley 29/1998.

EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez