Se solicitó al Ministerio del Interior una relación anonimizada de agentes de Policía Nacional fallecidos por suicidio (2000-2022) con desgloses detallados y las plantillas correspondientes. El Consejo de Transparencia estimó parcialmente la reclamación, ordenando la entrega de los datos de suicidios sin el desglose por provincia para proteger la intimidad, y validó la remisión tardía de un enlace a datos de plantillas ya publicados.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
ANTECEDENTES
Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 30 de septiembre de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«Al objeto de completar un estudio sobre suicidio en FyCS;
Relación anonimizada de agentes de PN fallecidos por suicidio desde el año 2000 al 2022, desglosados por años, provincia de fallecimiento, género, edad, categoría profesional, situación y método usado para el suicidio.
Plantillas de PN en el mismo periodo y con idéntico desglose».
Mediante resolución de 5 de noviembre de 2024 el Ministerio respondió lo siguiente:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1986/2024
Reclamante:
Organismo: MINISTERIO DEL INTERIOR.
Sentido de la resolución: Estimatoria parcial.
Palabras clave: Policía Nacional, relación anonimizada de suicidios y plantilla, artículo 18.1. CE y artículos 16.2 y 22.3 LTAIBG.Mediante escrito registrado el 11 de noviembre de 2024, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que puso de manifiesto que:
«Aun cuando se ha estimado por parte la administración la admisibilidad de los datos solicitados, la respuesta no se ajusta a lo requerido en la petición.
Se pedía expresamente que la relación de fallecidos contuviera desgloses por provincia, género, edad, categoría profesional, situación y método empleado.
El segundo apartado, referido a plantillas con idéntico desglose al de los fallecidos, no se ha respondido de ninguna manera.
En la solicitud constaba que los datos son imprescindibles para completar una investigación sobre suicidio en el ámbito policial.
Los trabajos ya iniciados en el ámbito de la Guardia Civil han sido publicados: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=8764979
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1888989123000034»
Con fecha 11 de noviembre de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 5 de diciembre de 2024 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«(…) la Secretaría de Estado de Seguridad informa de lo siguiente:
«Proporcionar la información requerida al nivel de detalle solicitado, inexorablemente, daría lugar a la identificación personal de cada miembro de la Fuerza y Cuerpo de Seguridad del Estado afectado y la revelación de las circunstancias que han rodeado la conducta autolítica, lesionando el derecho constitucional al honor y a la intimidad personal y familiar, que protege tanto a la persona fallecida como a sus familiares cercanos.
Por tanto, se considera fundamental, con relación a la información solicitada y su tratamiento, que se sea especialmente respetuoso con la dignidad de la persona fallecida, evitando la exposición innecesaria de circunstancias que puedan lesionar el debido respeto a la memoria de los difuntos, así como evitar la producción de daños o sufrimiento innecesarios a sus familiares y seres queridos.
Finalmente, en el siguiente enlace encontrará el Boletín Estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas con los datos oficiales de efectivos en la plantilla de la Policía Nacional. https://funcionpublica.digital.gob.es/funcion-publica/rcp/boletin.html».
Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; se recibió escrito el 7 de enero de 2025 en el que señala:
«El Ministerio del interior ha considerado oportuno en ocasiones anteriores facilitar dicha información, lo que ha permitido a este equipo de investigación (y a otros) publicar estudios epidemiológicos y de perfilación psicológica en el ámbito Guardia Civil, similar al que se pretende con Policía Nacional.
La Generalitat de Cataluña, igualmente ha estimado oportuno facilitar la información en su ámbito de competencia.
El argumento de preservar la intimidad de las personas implicadas en conductas suicidas no se sostiene para los supuestos, como el presente, de investigaciones científicas. La propia Dirección General de la Policía reconoce que recopila y analiza las circunstancias de los suicidios de sus agentes, realizando incluso “autopsias psicológicas” (Respuesta parlamentaria a pregunta escrita en el Congreso 184/87951).
Desgraciadamente, los agentes de policía se encuentran expuestos a los medios de comunicación y es posible acceder a su información personal y a las circunstancias de su muerte. Parece absurdo negar la información cuantitativa y anonimizada de esos mismos casos a los investigadores.
Que se desestime lo alegado por la DGPN y que se le requieran los datos solicitados tanto en lo referido a información sobre muertes por suicidio como los desgloses de las plantillas.
Para garantizar el derecho a la intimidad de las personas que se investigan se cuenta con procedimientos que responsabilizan al equipo investigador de la salvaguardia de dichos datos.
Los datos solicitados son imprescindibles para que investigadores externos al ámbito de la administración pública pueda hacer sus propios análisis.
Por otro lado, el enlace que facilita la DGPN para conocer el desglose de plantillas está incompleto además de no contener muchos de los años que se requieren en nuestro proyecto de investigación».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38 y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615, el presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
La LTAIBG reconoce en su artículo 12 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a las plantillas de Policía Nacional así como el número de agentes fallecidos por suicidio en ambos casos desde el año 2000 al 2022, desglosados por años, provincia de fallecimiento, género, edad, categoría profesional, situación y método usado para el suicidio.
El Ministerio reclamado concedió parcialmente la información proporcionando un cuadro con el número de fallecidos por suicidio de Policía Nacional desglosado por años en la horquilla temporal solicitada.
Disconforme con la respuesta recibida el interesado interpuso reclamación ante el Consejo señalando que no se ajustaba a lo requerido y que los datos solicitados eran imprescindibles para completar una investigación. El Ministerio alegó que proporcionar la información requerida con el nivel de detalle solicitado daba lugar a la identificación personal de los afectados lesionando el derecho constitucional al honor y a la intimidad personal y familiar, que protege tanto a la persona fallecida como a sus familiares cercanos. Además proporcionó un enlace web al Boletín Estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas con los datos oficiales de efectivos en la plantilla de la Policía Nacional.
Durante el trámite de audiencia el interesado insistió en su posición inicial señalando, en esencia, que el argumento de preservar la intimidad de las personas implicadas en conductas suicidas no se sostenía para supuestos, como el presente, de investigaciones científicas, toda vez que la garantía del derecho a la intimidad de las personas que se investigaban se operaba responsabilizando al equipo investigador de la salvaguardia de dichos datos.
Sentado lo anterior, procede entrar a analizar, de un lado, si, en efecto, la justificación ofrecida por la Administración basada en la protección del derecho constitucional al honor y a la intimidad personal y familiar del afectado permite fundar en derecho la denegación de la información solicitada con el desglose explicitado.
Como este Consejo ha declarado en múltiples ocasiones, el hecho de que los documentos o informaciones objeto de una solicitud de acceso puedan contener determinados datos de carácter personal no ha de conducir, como regla general, a denegar por entero el acceso a los mismos, debiendo, en tales casos, adoptarse la decisión sobre el acceso a la información pública con arreglo al principio de proporcionalidad y conceder un acceso parcial de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la LTAIBG:
«En los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante que parte de la información ha sido omitida».
Como ha subrayado el Tribunal Supremo, el principio de proporcionalidad rige también para la concesión del acceso parcial:
«El juicio de proporcionalidad requerido por el artículo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada» (STS de 25 de enero de 2021 -ECLI:ES:TS:2021:574).
Por tanto, la proporcionalidad en la aplicación de los límites del artículo 14.2 LTAIBG obliga al órgano competente a que, antes de resolver en sentido negativo, valore cuidadosamente la posibilidad de conceder un acceso parcial a los contenidos no afectados por los límites; y, únicamente cuando ello no sea posible (ya sea porque toda la información esté afectada, o porque la parte restante carece de sentido o lo distorsione), podrá denegar el acceso a toda la información solicitada, justificando debidamente en su resolución las razones que impiden conceder el acceso parcial.
Por otra parte, es necesario tener presente que, tras la entrada en vigor del Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, hecho en Tromsø el 18 de junio de 2009, los mandatos contenidos en el artículo 16 LTAIBG han de interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio, según el cual:
«Si se aplicase una limitación a una parte de la información contenida en un documento público, la autoridad pública debería comunicar, no obstante, el resto de la información contenida en dicho documento. Toda omisión debería especificarse claramente.».
A su vez, estas previsiones del Convenio han de aplicarse teniendo en cuenta lo precisado en su Memoria Explicativa en la que se puntualiza que:
«deberá indicarse claramente dónde y cuánta información se ha suprimido» y que «siempre que sea posible, también deberá indicarse en la decisión la limitación que justifica cada supresión».
Del contenido de estos artículos se derivan las siguientes prescripciones que deberán ser observadas por los sujetos obligados a la hora de resolver las solicitudes de acceso a la información: a) no cabe denegar el acceso a la totalidad de la información solicitada cuando los límites legales afecten sólo a una parte (salvo cuando resulte una información distorsionada o carente de sentido); b) el órgano competente ha de informar al solicitante que se ha omitido una parte de la información; c) se ha de indicar claramente cuál es la información suprimida y el límite que justifica cada supresión.
En el presente caso, el Ministerio reclamado entregó en su resolución los datos numéricos correspondientes a los suicidios de policías nacionales en el período de tiempo indicado, justificando en fase de alegaciones de esta reclamación que la denegación de la información con el desglose señalado se debía a que:
«Proporcionar la información requerida al nivel de detalle solicitado, inexorablemente, daría lugar a la identificación personal de cada miembro de la Fuerza y Cuerpo de Seguridad del Estado afectado y la revelación de las circunstancias que han rodeado la conducta autolítica, lesionando el derecho constitucional al honor y a la intimidad personal y familiar, que protege tanto a la persona fallecida como a sus familiares cercanos».
Si bien es cierto que del nivel de desglose de la información solicitada, combinada a su vez con la información relativa a las plantillas de personal de Policía Nacional -con igual desglose- en el mismo período de tiempo, y otras informaciones eventualmente disponibles podría derivarse un riesgo de identificación de las personas afectadas y, por tanto, de afectación a los derechos al honor y a la intimidad de sus familiares y allegados, la doctrina anteriormente expuesta exige valorar la posibilidad de conceder el acceso parcial antes de proceder a la denegación de toda la información solicitada, decisión que únicamente cabe adoptar justificando debidamente que con el acceso parcial resultaría igualmente afectado el límite y prevalecería su protección (o, que la información resultante carezca de sentido). Pues bien, en el presente caso es claro que bastaría con suprimir en la información que se facilite uno de los parámetros solicitados para excluir el riesgo de identificación y la consiguiente afectación de los derechos de familiares y allegados. Con la sola eliminación del dato correspondiente a la provincia se hace inviable la reidentificación, por lo que no es conforme a la LTAIBG denegar toda la información cuando es dable la concesión de un acceso parcial. De este modo, se establece una concordancia práctica entre la protección de los derechos de los afectados y la finalidad de investigación alegada por el solicitante y el interés público en conocer la información solicitada, sin sacrificar ninguno de ellos en más de lo estrictamente necesario para conceder eficacia al otro. En consecuencia, procede estimar parcialmente la reclamación en este punto, con el alcance que se acaba de indicar.
De otro lado, y en lo relativo al acceso a la información de las plantillas de Policía Nacional en el período considerado (2000-2022) con el desglose indicado, precisa señalar que, a juicio de este Consejo, con la remisión en fase de alegaciones al enlace web indicado (https://funcionpublica.digital.gob.es/funcion-publica/rcp/boletin.html) donde constan los efectivos al servicio de las distintas Administraciones Públicas desde el año 1990-2024, aunque tardíamente, se atendió el derecho de acceso a la información del solicitante en términos más amplios incluso que si únicamente se le hubiera remitido la plantilla de personal -como formuló en su solicitud- toda vez que ésta, viene referida al conjunto de puestos de trabajo en una administración pública contemplados en sus presupuestos; concepto éste de la plantilla que ciertamente no contiene una descripción de los puestos de trabajo con el desglose solicitado (edad, género…) y cuyo acceso por tanto exigiría una labor previa de reelaboración administrativa compleja no admitida por la LTAIBG.
Recuérdese al respecto que el artículo 22.3 LTAIBG permite que, en el caso de que la información esté publicada, la resolución se limite a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella —por ejemplo, aportando un enlace a la página web–, fijándose en el Criterio Interpretativo 009/2015, que:
«en ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica al portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario que se concrete la respuesta. Ésta (…) deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y lleve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información (…)».
A la vista de lo expuesto procede estimar parcialmente la reclamación presentada e instar al Ministerio a que facilite la información relativa a la relación anonimizada de agentes de PN fallecidos por suicidio desde el año 2000 al 2022, desglosados por años, género, edad, categoría profesional, situación y método usado para el suicidio, de conformidad con lo indicado en el fundamento jurídico quinto.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR, de fecha 5 de noviembre de 2024.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
- Al objeto de completar un estudio sobre suicidio en FyCS; Relación anonimizada de agentes de PN fallecidos por suicidio desde el año 2000 al 2022, desglosados por años, género, edad, categoría profesional, situación y método usado para el suicidio.
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.1 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez