Solicitud de información sobre actuaciones de mejora y renovación de medios materiales de la Guardia Civil en el período 2015-2025

Resolución 961/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 15 de octubre de 2021 al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: Relación de actuaciones realizadas a favor de la mejora de las infraestructuras (eficiencia energética, sostenibilidad, conectividad, habitabilidad,...) de las unidades de la Guardia Civil y la renovación del parque automovilístico en todo el territorio nacional en los últimos años y previsión para los futuros. Al menos del 2015 al 2025. 2. Mediante resolución de fecha 10 de noviembre de 2021, el MINISTERIO DEL INTERIOR (Dirección General de la Guardia Civil) contestó al solicitante lo siguiente: S/REF: 001-061626 N/REF: R/0961/2021; 100-006054 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio del Interior Información solicitada: Actuaciones de mejora y renovación de medios materiales de la Guardia Civil en el período 2015-2025 IRMANTE(1) : JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ | FECHA : 13/05/2022 13:17 | Sin acción específica 2º Una vez examinada la solicitud, teniendo en cuenta el desglose de las distintas actuaciones de mejora de infraestructuras solicitadas y el amplio período temporal de las mismas, así como lo relativo al parque automovilístico, esta Dirección General considera que la misma, dado el elevadísimo número tanto de unidades del Cuerpo como del número de vehículos existentes, se considera que existiría una de las causas de inadmisión, concretamente la prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por referirse a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. 3. Disconforme con la respuesta recibida, mediante escrito registrado el 13 de noviembre de 2021, el interesado interpuso una reclamación en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido: Considero que tienen que existir memorias en el seno de la Guardia Civil en la que año a año se indique la inversión realizada en las citadas materias (mejoras en los cuarteles y en el parque móvil) y, por otro lado, informes con las previsiones de inversión de aquí a los próximos dos o tres años. 4. Con fecha 15 de noviembre de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO DEL INTERIOR al objeto de que se formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. El 9 de diciembre de 2021 se recibió respuesta con el siguiente contenido: (…) teniendo en cuenta el desglose de las distintas actuaciones de mejora de infraestructuras solicitadas y el amplio período temporal de las mismas, así como lo relativo al parque automovilístico, dado el elevadísimo número tanto de Unidades como de vehículos existentes, este Centro Directivo se mantiene en su consideración de inadmitir la solicitud conforme al artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por tratarse de información para cuya divulgación es necesaria una acción previa de reelaboración. Asimismo, debería contarse con el Criterio Interpretativo CI/007/2015, aprobado el 12 de noviembre por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en el que se indica que el concepto de reelaboración como causa de inadmisión, debe entenderse aplicable cuando para dar la información requerida deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información. IRMANTE(1) : JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ | FECHA : 13/05/2022 13:17 | Sin acción específica II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG , se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información sobre la mejora y renovación de determinados medios materiales de la Guardia Civil en el período 2015-2025. 4. El Ministerio requerido ha resuelto inadmitir la solicitud al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG que dispone que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. IRMANTE(1) : JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ | FECHA : 13/05/2022 13:17 | Sin acción específica Fundamenta ese Ministerio la aplicación de la citada causa en la amplitud del desglose solicitado por el reclamante, tanto por lo que se refiere a las distintas actuaciones de mejora de infraestructura solicitadas, como al parque automovilístico, referido todo ello a un amplio período temporal (2015-2025). En relación con la aplicación de la citada causa es preciso tener presente que nuestros Tribunales de Justicia ya han tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones sobre su interpretación y alcance, sentando una muy estricta doctrina jurisprudencial al respecto. En este sentido, es obligado comenzar recordando la Sentencia del Tribunal Supremo 3530/2017, de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES: TS: 2017: 3530), en la que el Alto Tribunal ya establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de interpretar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG: "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1 c) de dicho artículo (que se refiere a solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." Y, en esa misma Sentencia, concluye sentando la siguiente doctrina en interés casacional: “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.” Posteriormente, en la STS 810/2020, de 3 de marzo, (ECLI: ES: TS: 2020: 810) volvió sobre la cuestión, manifestándose en los siguientes términos: IRMANTE(1) : JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ | FECHA : 13/05/2022 13:17 | Sin acción específica "Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita, pues parte de tal información corresponde y se encuentra en la Casa Real, con el añadido de que parte de tal información se encuentra clasificada, según la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, modificada por Ley 48/1978. Además del extenso límite temporal de la información solicitada de los vuelos militares desde 1976. De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración." Y, en la STS 1256/2021, de 25 de marzo (ECLI: ES: TS: 2021: 1256), tras reproducir los razonamientos anteriores, precisó su entendimiento de lo dicho del siguiente modo: “La Sala apreció en el indicado caso la necesidad de la acción previa de reelaboración de la información, y por tanto la concurrencia de la causa de inadmisión, debido a que la información no se encontraba en su totalidad en el órgano al que se solicita, sino que se trataba de información pública dispersa y diseminada, que debía ser objeto de diversas operaciones de recabarla de otros órganos, ordenarla, separar la información clasificada y sistematizarla, aparte de que se trataba de información en distintos soportes físicos e informáticos.” IRMANTE(1) : JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ | FECHA : 13/05/2022 13:17 | Sin acción específica Esta jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido recientemente acogida y particularizada por la Audiencia Nacional en su Sentencia 359/2022, de 31 de enero (ECLI: ES: AN: 2022: 359), en cuyo fundamento de derecho tercero razona en los siguientes términos sobre el sentido del concepto de reelaboración: «Cuando el artículo 18.1 c) de la Ley de Transparencia habla de que se inadmitirán las solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”, no puede abarcarse los supuestos en los que la información se contenga en expedientes administrativos concretados por el solicitante, pues esto colisiona con el derecho al acceso a la información pública, archivos y registros reconocido en el artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de tal manera que si toda petición que conllevara extraer información de un expediente identificado que no esté ordenada fuera rechazada, el derecho a la información quedaría gravemente constreñido. Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico». 5. Por otra parte, en relación con la aplicación de las citada causa cabe recordar que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno aprobó en virtud de las potestades del artículo 38.2 a) de la LTAIBG 7 , el Criterio Interpretativo CI/007/20158 , de 12 de noviembre, en el que se recoge, que: Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión. El primero sería la solicitud de “información voluminosa”, que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo “volumen o complejidad” hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo IRMANTE(1) : JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ | FECHA : 13/05/2022 13:17 | Sin acción específica que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente “Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante”. No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración. 6. Teniendo en cuenta la citada doctrina jurisprudencial, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera justificadas las razones alegadas por el Ministerio para aplicar la causa de inadmisión, ya que, en el presente caso –como acontecía también en el supuesto analizado en la Resolución R/0793/2021, de 28 de marzo de 2022-, hay que partir del hecho afirmado por el Departamento ministerial, que este Consejo no tiene motivos para poner en duda, de que el detalle solicitado no se encuentra en un registro administrativo estadístico del que poder extraer la información, ni unificado de otra forma, por lo que el Ministerio, para atender la solicitud de acceso a la información tendría que elaborar la respuesta solicitada partiendo de datos dispersos y diseminados, para ordenarla, separarla, sistematizarla y, al fin, divulgarla. Es decir, que para poder facilitar los datos solicitados, como justifica el Ministerio, tendría que realizar un análisis pormenorizado de todas y cada una de las actuaciones llevadas a cabo desde 2015 en los ámbitos a los que se refiere la solicitud del recurrente. En definitiva, entiende este Consejo que, dado el alcance y la amplitud de lo solicitado, concurre este caso la causa de inadmisión invocada al ser el volumen de información a tratar y la complejidad de las operaciones a realizar claramente desproporcionadas atendiendo a los medios disponibles por la administración. IRMANTE(1) : JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ | FECHA : 13/05/2022 13:17 | Sin acción específica III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DEL INTERIOR de fecha 10 de noviembre de 2021. De acuerdo con el artículo 23.1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez IRMANTE(1) : JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ | FECHA : 13/05/2022 13:17 | Sin acción específica