Solicitud de gastos de embajadas para celebraciones de fin de año entre 2014 y 2019

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 921/2019 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 14 de noviembre de 2019, la siguiente información: Solicito conocer el gasto total y desglosado y los ingresos totales y desglosados de todas y cada una de las fiestas, actos o celebraciones celebrados en todas y cada una de las embajadas, consulados o cualquier otra delegación española u organizados o celebrados por ellos en el exterior con motivo de fin de año y año nuevo, tanto el día 31 de diciembre como el 1 de enero, incluidas celebraciones como las uvas u otras fiestas, para los años 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y, en el caso de que ya estén aprobadas y presupuestadas, también de 2019. Solicito, del mismo modo, que para todas y cada una de estas celebraciones se indique el S/REF: 001-038486 N/REF: R/0921/2019; 100-003293 Fecha: 12 de marzo de 2020 Dirección: Administración/Organismo: Minis terio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación Información solicitada: Gastos Embajadas celebración Fin de Año 2014-2019 Subdirección General de Reclamaciones número de invitados, el número final de asistentes, el organizador u organizadora (ya sea una persona que forme parte de la delegación o una empresa externa a la que se le paga por ello, en ese caso solicito además conocer cuanto se le ha pagado, a través de qué procedimiento y tipo de contrato y una copia de ese contrato) y el anfitrión (ya sea el embajador o embajadora u otra persona). Para el caso de los invitados también solicito un detalle de a qué personalidades públicas españolas, del país de la embajada o delegación o de cualquier otro país se invitaron y si asistieron o no y quien era el resto de asistentes. Solicito para cada año, cada embajada o delegación y cada celebración o fiesta que se me facilite un desglose lo más detallado posible de los gastos (entre otros solicito que se indiquen partidas como gasto en comida, gasto en bebida, gasto en decoración, alquiler de espacios si no se ha celebrado el acto en la propia embajada o delegación, gasto en vestuario, pago a instituciones, organismos o entidades, pago de la plantilla que trabajó desglosada en diferentes niveles como camareros, cocineros, etcétera) y de los ingresos (solicito, entre otros, ingresos por cobro a los asistentes si se ha dado o por publicidad, propaganda o marketing a empresas que hayan podido colaborar en la fiesta si se ha dado). Solicito, por último, que también se adjunten copias de cualquier contrato, convenio o acuerdo con empresas, entidades u otras organizaciones o personas que se firmasen o suscribieran para todas y cada una de las celebraciones solicitadas. Solicito que para todas estas fiestas o celebraciones, además, se indique si todo el gasto ha corrido a cuenta de la embajada o el ministerio o, si por contra, ha habido convenios u otros tipos de acuerdos con determinadas empresas para la celebración de estas fiestas y, en caso de que sí los haya habido, además de solicitar una copia de cada uno de ellos, solicito que se me indique qué o cuánto dinero aportó la empresa u organización y en qué consistía exactamente ese convenio o acuerdo. 2. Mediante resolución de 27 de noviembre de 2019, el indicado Ministerio respondió a la solicitante en los siguientes términos: En el presupuesto de gastos del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación aprobado para 2018 y prorrogado para 2019 no existen partidas presupuestarias con dotación específica para atender los gastos cuya información solicita a este Departamento de las Misiones Diplomáticas, Representaciones Permanentes y Oficinas Consulares. En la Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General de Presupuestos, por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica del Presupuesto del Estado no existe en todo su desarrollo clasificación económica alguna cuya descripción sea la de atender los gastos para "fiestas uvas embajada", "fin de año” ,“año nuevo", “31 de diciembre", "1 de enero", "las uvas", “otras fiestas". Lo indicado para los ejercicios 2018 y 2019 es de aplicación igualmente para los ejercicios 2014, 2015, 2016 y 2017. Al igual que no hay partidas en el presupuesto de gastos, tampoco hay partidas en el presupuesto de ingresos. Las Misiones Diplomáticas y Representaciones Permanentes no pueden percibir ingresos de terceros según lo establecido en la Ley General Presupuestaria. La única partida presupuestaria donde puede tener cabida algún tipo de celebración es la de "gastos de representación de Embajadores y Jefes de Misión", subconcepto 226.10 del programa 142A "Acción del Estado en el exterior", crédito presupuestado para el ejercicio de las funciones de alto cargo que ostentan los Embajadores y Jefes de Misión, no así los Cónsules Generales que no disponen de este crédito al no tener la consideración de alto cargo. El importe de dicha partida es anual, tiene la consideración de importe máximo y al estar en el capítulo 2 del presupuesto de gastos ha de justificarse el gasto previo a su resarcimiento por este Ministerio. La ejecución de dicho crédito es discrecional por el alto cargo autorizado para disponer de los fondos. En ocasiones se dispone de una pequeña parte de los fondos para sufragar actos para celebrar la Navidad con el equipo de la Misión Diplomática/Representación Permanente, se trata de una tradición o costumbre instaurada en el ámbito laboral, tanto pública como privada. Sin embargo, como se ha señalado anteriormente, al no existir un código específico relativo a las navidades la obtención de la información sería muy dificultosa dada la previa acción de reelaboración que conllevaría, ya que España cuenta con 219 Representaciones en el exterior y la información solicitada abarca un periodo de cinco años. Este Ministerio carece de medios técnicos adecuados y de medios humanos suficientes para extraer y explotar la información concreta que se solicita ya que habría que analizar todas y cada una de las cuentas justificativas de las Misiones Diplomáticas/Representaciones Permanentes. No contamos con medios humanos suficientes para analizar las 219 cuentas justificativas del libramiento de gastos de representación del segundo semestre durante S años. No ocurre lo mismo con la celebración de la Fiesta Nacional, cuyos gastos, realizados por Misiones Diplomáticas, Representaciones Permanentes y Oficinas Consulares son imputados al crédito del subconcepto 226.11 denominado "gastos protocolarios y representativos, derivados de actos institucionales" que figura en el presupuesto de gastos de este Departamento con dotación presupuestaria para atenderlos. Igualmente, se ha normalizado el uso de los convenios con empresas para colaborar en la celebración de la Fiesta Nacional mediante los patrocinios y conforme la ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público y la Ley 49/2002, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo. 3. Frente a esta respuesta y con fecha 27 de diciembre de 2019, el solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en la que señalaba que (…)El Ministerio denegó lo solicitado alegando que no existe una partida especial para la celebración de este tipo de fiestas o actos. A pesar de ello, es tan fácil como pedir la información solicitada a cada una de las representaciones de España en el exterior, ya que no existe un código o partida unitaria como el ministerio indica. Evidentemente, son muchas como ellos alegan, pero en todo caso se trataría de información compleja o voluminosa por lo cual podrían haber alegado el plazo para resolver. En ningún caso se trata de reelaboración, ya que se trata de información de la que dispone cada embajada, consulado o delegación. Por lo tanto, y debido al clarísimo interés público que serviría para la rendición de cuentas y para informar de cómo se gasta dinero público, solicito que se estime mi reclamación y deban facilitarme todo lo solicitado. 4. Con fecha 2 de enero de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, a través de la Unidad de Información de Transparencia competente, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. El escrito de alegaciones tuvo entrada al día siguiente e indicaba lo siguiente: (…) Primera.- Este MAUC reitera que, si bien existe un crédito presupuestario específico para la celebración de la Fiesta Nacional (crédito de "gastos protocolarios y representativos, derivados de actos institucionales", subconcepto 226.11), no existe un crédito específico conforme a la Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General de Presupuestos, por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica del Presupuesto del Estado para "fiestas uvas embajada", "fin de año", "año nuevo", "31 de diciembre", "1 de enero", "las uvas", "otras fiestas" a que hace referencia el solicitante. Segunda.-. Este Departamento nunca, ni como norma ni en virtud de tradición o costumbre ha considerado "institucional" los eventos para los que se solicita información: en consecuencia nunca ha autorizado crédito alguno bajo este concepto presupuestario para atender los pretendidos gastos. Tercera.- El soporte informático que contiene la información contable disponible relativa a la ejecución de las cuentas justificativas de los fondos librados con carácter de "a justificar" a nuestras representaciones en el exterior, bajo el concepto presupuestario de "gastos de representación de embajadores y jefes de misión" correspondiente al segundo semestre de cada uno de los ejercicios económicos cuya información se solicita, no permite extraer y explotar la información concreta que se solicita, en caso de que existiera. Cuarta.- Si se preguntara a las Embajadas acerca de este tipo de eventos hay que tener en cuenta que se conservan allí las cuentas justificativas de los 4 últimos años (no habría, pues, datos de 2014 ni de 2015 como también se solicita, pues se envían a los servicios centrales del MAUC para su posterior envío al Tribunal de Cuentas). Por otra parte, es probable que tanto el Jefe de Misión como el Cajero Pagador hayan cambiado a lo largo de estos últimos 4 años por lo que los actuales deberán buscar en los archivos que allí figuren. Y ello sin un fin concreto pues, como se indica, no es un gasto que sea autorizado desde los servicios centrales del Ministerio. Po ello, es un trabajo desproporcionado con un resultado incierto. Además, entiende el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre de 2015, que debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. Y es éste en el supuesto en el que nos hallamos. 5. En atención al escrito de alegaciones y con fecha 4 de febrero de 2020, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015 , de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia del expediente al reclamante para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión. Dichas alegaciones tuvieron entrada el mismo día e indicaban lo siguiente: Me reitero en todo lo expresado en mi reclamación. No se puede considerar como reelaboración la información solicitada, ya que las embajadas si disponen de ella, aunque tengan que buscarla o recopilarla. Por lo tanto, es tan sencillo como que el ministerio les pida la información para poder facilitármela. Del mismo modo, se trata de información de interés público y que serviría para la rendición de cuentas y, por lo tanto, se debería estimar mi reclamación. Del mismo modo, la argumentación del MAEC diciendo que las embajadas no mantienen cuentas de 2014 y 2015 ya, no es óbice para sí facilitar el resto de años solicitados. Del mismo modo, que haya cambiado parte del personal durante este tiempo en las embajadas tampoco es ningún tipo de excusa ni justificación válida. La documentación y los justificantes de pagos siguen en manos de cada embajada y deberían facilitarme lo que he solicitado. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. Tal y como ha quedado reflejado en los antecedentes de hecho, la cuestión controvertida en la presente reclamación es analizar si el derecho de acceso a la información regulado en la LTAIBG alcanza a información relativa a eventuales actos de celebración de la festividad de Fin de Año y Año Nuevo en las Embajadas y consulados de España en el exterior. En su solicitud, el interesado requiere un elevado nivel de detalle que alcanza al número de invitados y asistentes finales- identificando aquellos que sean personalidades públicas españolas-, el organizador- con identificación de si se trata de una empresa externa- el anfitrión- a pesar de que se solicita eventos desarrolladas en Embajadas y consulados-, el desglose de los gastos- comida, bebida, decoración, alquiler de espacios..- y los ingresos- cobro de asistentes, publicidad..- El solicitante plantea como apoyo a su solicitud que respecto de los gastos de celebración de eventos tales como el 12 de octubre en delegaciones en el exterior, el Gobierno directamente ha hecho públicos de forma activa en el BOE este tipo de datos, como lo que reciben y de que empresa a través de convenios. En su respuesta, la Administración esgrime diversos argumentos por los que considera que no puede proporcionar la información y, aunque no utiliza expresamente ningún recepto de la LTAIBG para inadmitir la solicitud o denegar la información, sí señala que la obtención de la información sería muy dificultosa dada la previa acción de reelaboración que conllevaría. Está indicando, por lo tanto, que considera de aplicación el art. 18.1 c) de la LTAIBG, según el cual pueden ser inadmitidas las solicitudes Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. 4. En primer lugar, consideramos conveniente enmarcar la naturaleza de la información solicitada. Como explica la Administración en la resolución recurrida, los gastos de la celebración de la Fiesta Nacional- evento al que se refiere el solicitante- son imputados al crédito del subconcepto 226.1 denominado “gastos protocolarios y representativos, derivados de actos institucionales” y que figura en el presupuesto de gastos del Ministerio. También respecto de esta celebración se ha normalizado el uso de los convenios con empresas para colaborar en la celebración de la Fiesta Nacional mediante los patrocinios y conforme la ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público y la Ley 49/2002, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo. A diferencia de la anterior celebración que, al referirse a la Fiesta Nacional, se lleva a cabo en todas las Misiones Diplomáticas, Representaciones Permanente y Oficinas Consulares de España, las referidas por el solicitante se basan en una tradición o costumbre instaurada en el ámbito laboral, tanto pública como privada y en las que, en tal sentido, participa el equipo de la Misión Diplomática o Representación Permanente. Las celebraciones que- eventualmente- se realicen en este marco pudieran tener cabida en la partida presupuestaria “gastos de representación de Embajadores y Jefes de Misión”, subconcepto 226.10 del programa 142 A “Acción del Estado en el exterior”, disponible en la consideración de alto cargo de los Embajadores y Jefes de Misión- no los cónsules-. Como explica el Ministerio, la indicada partida presupuestaria es anual, tiene la consideración de importe máximo, la ejecución es discrecional por el alto cargo y la justificación del gasto es previa a su resarcimiento. Asimismo, no se pueden recibir ingresos derivados de dichos actos y celebrar convenios con terceros para colaborar en su celebración. Teniendo en cuenta lo anterior, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno pueden alcanzarse las siguientes conclusiones: x No existe una partida presupuestaria a la que puedan imputarse gastos derivados de la celebración de la festividad de Fin de Año /Año Nuevo. En tal sentido, no puede extraerse de una partida específica los gastos que- por fecha, justificación o motivo- pudiera deducirse que se refieren a la celebración de tales festividades. x A diferencia de la celebración de la Fiesta Nacional el 12 de octubre, no puede afirmarse que la celebración del Fin de Año /Año Nuevo se realice en todas las Misiones Diplomáticas o Representaciones Permanentes de España en el exterior, sino que la misma se fundamenta en usos o costumbres que, por su naturaleza pueden no producirse de forma generalizada, circunstancia que se ve acompañada por el hecho de que no existe una partida presupuestaria específica destinada a sufragar tales gastos. x En la eventualidad de que se lleve a cabo algún tipo de celebración, ésta únicamente podría ser asumida por el alto cargo responsable de la Misión Diplomática o Representación Permanente con cargo a la partida destina a cubrir sus gastos de representación. x Los gastos de representación de los Embajadores y Jefes de Misión son de uso discrecional, si bien el gasto deberá ser justificado con carácter previo a su reembolso. Ello implica que los sobre gastos eventualmente cubiertos en base a esta partida para las celebraciones referenciadas por el solicitante no tienen que justificar el motivo y, en consecuencia, no indicaría que su destino fuera la celebración del Fin de Año o del Año Nuevo. Ello haría, por lo tanto, más difícil aún la localización de la información que se solicita. En consecuencia, estaríamos hablando de analizar las facturas presentadas como justificación de los gastos de representación de 219 de Embajadores o Jefes de Misión durante un período de 5 años – al no ser un gasto que exija ser presupuestado y teniendo en cuenta la fecha de la solicitud, no podría incluirse el año 2019- para, en atención a la fecha o del tipo de gasto presuponer que iba destinado a la celebración del Fin de Año o del Año Nuevo. 5. En este punto, debemos recordar que el criterio interpretativo aprobado en 2015 por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno señala que el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada . Por su parte, los Tribunales de Justicia han interpretado la indicada causa de inadmisión con carácter restrictivo, destacando la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017 dictada en el recurso de casación nº 75/2017 en la que se señala lo siguiente: Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumerada s en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c/ de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información. A pesar de lo cual, también han dejado claro que El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que esta ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía” -Sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid- así como que El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c) permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia- Sentencia dictada en el recurso Apelación 63/2016 por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional-. Teniendo en cuenta la naturaleza de la información solicitada, tal y como se ha argumentado previamente, así como la interpretación de los Tribunales de Justicia indicada, entendemos que el acceso a los datos requeridos conllevaría una acción previa de reelaboración que, entendemos, quedaría subsumible en la causa de inadmisión prevista en el art. 18.1 c) de la LTAIBG. En consecuencia, los argumentos en los que se basa la presente reclamación no pueden prosperar y, por lo tanto, ha de ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada por , con entrada el 27 de diciembre de 2019, contra Resolución de 27 de noviembre de 2019 del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda