Acceso al desglose de subsidios para el cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave

Resolución 914/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 1 de octubre de 2021 el reclamante solicitó al INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (INSS), adscrito al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información: Solicito el desglose de todos y cada uno de los subsidios solicitados para el cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave desde el 1 de enero de 2011 hasta la actualidad. Solicito que para cada persona solicitante se me indique la enfermedad del hijo, la provincia, la fecha en la que lo solicita, la fecha en que se resuelve, si se le concede o no y la cantidad que se le concede al mes y hasta qué fecha. En el caso de que una misma persona haya realizado más de una solicitud del subsidio pido que también se me indique la misma información sobre cada una de las solicitudes, pero indicando que es la misma persona. S/REF: 001-061186 N/REF: R/0914/2021; 100-005988 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones/INSS Información solicitada: Subsidios solicitados para el cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave tm Solicito toda la información en formato reutilizable tipo base de datos como puede ser .csv o .xls siempre que sea posible. 2. Mediante resolución de fecha 21 de octubre de 2021, el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (INSS) contestó al solicitante lo siguiente: Esta entidad acuerda no admitirla a trámite al ser de aplicación lo establecido en el artículo 15, de la Ley 19/2013, sobre protección de datos personales. La información sobre beneficiarios concretos que usted solicita, queda fuera del ámbito de aplicación de la mencionada Ley de Transparencia por no tratarse de información pública. 3. Disconforme con la respuesta recibida, mediante escrito registrado el 29 de octubre de 2021, el solicitante interpuso una reclamación, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido resumido: (…) Por un lado, alegan la protección de datos personal. Conocer la información de las solicitudes realizadas a este subsidio por provincia no permite en ningún caso identificar a los solicitantes y no habría problema, por lo tanto, con este punto. De hecho, para evitar esa posible identificación este solicitante ha pedido el campo "provincia" en lugar de "municipio", ya que por municipio si se podría identificar a solicitantes en municipios pequeños. Cosa imposible, en cambio, con información desglosada por provincia, más cuando ni siquiera se pide, por el mismo motivo, la edad o el sexo del solicitante o el hijo/a. No hay datos, por lo tanto, que permitan identificar a los solicitantes y no se puede denegar la solicitud por protección de datos personales. Por otro lado, el INSS dice también que la solicitud "queda fuera del ámbito de aplicación de la mencionada Ley de Transparencia por no tratarse de información pública". Como es evidente, esto no es así. La solicitud entronca claramente con el espíritu de la LTAIBG. Conocer de qué forma se están concediendo o denegando estas solicitudes y en qué cantidad permite la rendición de cuentas de la Administración en un gasto de dinero público, sobre el que cabe, por ello, aún más fiscalización. La ciudadanía tiene derecho a conocer si se están aprobando o denegando más o menos subsidios para según qué enfermedad o en según qué provincia, por ejemplo. Pido, por todo ello, que se estime mi reclamación y se inste al INSS a entregarme lo solicitado. tm Recuerdo que se trata, todo ello, de información de indudable interés público. Por último, indicar que inmediatamente antes de resolver solicito una copia de las alegaciones de la Administración y que se me abra plazo para alegar yo también como reclamante, tal y como me reconoce el derecho a ello la Ley del Procedimiento Administrativo Común. 4. Con fecha 8 de noviembre de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas. El 29 de noviembre de 2021, se registra escrito del INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL con el siguiente contenido resumido: (…) UNO.- Conforme el artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG), en principio, la información que se solicita podría tener encaje en el ejercicio de dicho derecho de acceso a la información pública. DOS.- No obstante, el artículo 15 de la LTAIPBG regula de forma expresa la información que contenga datos de carácter personal. Acceso a la información pública al que se refiere de forma expresa la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales según la cual: ”La publicidad activa y el acceso a la información pública regulados por el Título I de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como las obligaciones de publicidad activa establecidas por la legislación autonómica, se someterán, cuando la información contenga datos personales, a lo dispuesto en los artículos 5.3 y 15 de la Ley 19/2013, en el Reglamento (UE) 2016/679 (Reglamento general de protección de datos) y en la presente ley orgánica”. TRES.- Por otro lado, y en lo que a la normativa de protección de datos personales se refiere, el artículo 9 del REGLAMENTO (UE) 2016/679 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos) establece que: “1. Quedan prohibidos el tratamiento de datos personales que revelen el origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical, y el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca a una persona física, datos relativos a la salud o datos relativos a la vida sexual o las orientación sexuales de una persona física. Por tanto, conforme el Reglamento General de Protección de Datos, norma supranacional de obligado cumplimiento para todos los Estados miembros de la Unión Europea, queda prohibido el tratamiento de los datos personales referidos a la salud de los ciudadanos, salvo que se de alguna de las bases de legitimación previstas en las letras a) a j) del apartado 2 del expuesto artículo 9. CUATRO.- Asimismo, las previsiones expuestas en el punto anterior han sido afrontadas por el legislador nacional español mediante la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD), y en concreto, las referidas a la necesidad de que una norma legal del Estado miembro habilite y regule el tratamiento de los datos de salud…. el artículo 9. 2 de la citada Ley Orgánica. Es decir, para poder realizar en España un tratamiento de datos personales referidos a la salud de los ciudadanos, se requiere una norma con rango de ley que habilite y de cobertura a ello. Situación que ha sido prevista de forma expresa por el legislador nacional a través de la disposición adicional decimoséptima de la LOPDGDD. CINCO.- Enlazando con lo apuntado en el punto anterior, debe señalarse que la citada Ley 19/2013, ha sido modificada a través de la disposición final undécima de LOPDGDD, precisamente para conjugar el derecho de acceso a la información pública y el derecho a la protección de los datos personales, de tal forma que el actual apartado 1 del artículo 15 de la LTAIPBG. Es decir, la propia norma que establece el derecho de acceso a la información pública exige que cuando esta contenga datos de salud, se requerirá o el consentimiento expreso del ciudadano, o una norma con rango de ley que de amparo a ello. SEIS.- Complementando el último inciso del párrafo anterior, resulta obligado citar el artículo 77.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre. Es decir, se establece una reserva de datos que restringe considerablemente la cesión de estos, al limitar las posibles cesiones de estos a aquellos supuestos y para aquellos fines previstos de forma pormenorizada por la propia norma. Además, debe tenerse que por aplicación de los principios generales del derecho, conforme el principio de especialidad, existiendo una norma que regula de forma expresa un supuesto de hecho, esta resulta de aplicación preferente respecto a una norma que regule con carácter general o supuesto de hecho igual o semejante, por lo que para los supuesto de acceso a los datos e informes custodiados por la Administración de la Seguridad Social, ha de aplicarse de forma directa y preferente la regulación prevista por el texto refundido mencionado. SIETE.- Es preciso citar al Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso, en desarrollo de lo previsto en el artículo 66 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, formado por los archivos de la Administración General del Estado y el resto de archivos públicos y privados, vinculados al Sistema mediante los correspondientes instrumentos de cooperación. A este respecto, y por lo que se refiere al acceso a los citados archivos, el artículo 23 del citado Real Decreto establece que: “1. Toda persona tiene derecho a acceder a los documentos conservados en los archivos incluidos en el ámbito de aplicación de esta norma, en los términos establecidos en el presente capítulo sin perjuicio de las exclusiones y limitaciones previstas en la Constitución y en las leyes. 2. El presente Capítulo tiene por objeto regular el procedimiento común para el acceso a los documentos obrantes en los archivos de la Administración General del Estado, así como de las entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de ella, que no tengan la consideración de archivos de oficina o gestión”. Precepto que debe ponerse en relación el artículo 26 del mismo texto legal. Es decir, respecto los datos objeto de su solicitud, al tratarse de información referida a expedientes administrativos concluidos, no se podría acceder a los mismos sin tener la condición de persona interesada, en aplicación de la reserva de datos a la que está sometida dicha información, y que ya se ha apuntado en el punto 6. OCHO.- Por último, resulta preciso puntualizar que no resulta posible aplicar por analogía plazo de tiempo alguno con la desclasificación de documentos oficiales para levantar la reserva de datos establecida por el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, ya que la vigente normativa sobre la materia, la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, no establece plazo de duración concreto para dichas actuaciones. Por lo que resulta ineludible la observación de la reserva de datos establecida en el citado texto refundido. Conclusiones: PRIMERA.- Los datos personales de carácter especial, como son los datos de salud, no pueden ser objeto de tratamiento, lo que incluye la cesión a terceros, sin haber obtenido el consentimiento previo, expreso e informado de la persona titular de los mismos, salvo que una norma con rango de ley habilite de forma expresa a ello. SEGUNDA.- Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración de la Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones tienen carácter reservado y solo pueden utilizarse para los fines encomendados a la Administración de la Seguridad Social, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros, salvo que la cesión o comunicación se recoja de forma expresa en alguna de las excepciones que se contemplan en el artículo 77.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social o en otra norma con rango de Ley de aplicación preferente. Situación que no se da en el presente caso. TERCERA.- No es posible acceder a la documentación de los archivos de oficina o gestión de la Administración de la Seguridad Social sin acreditar la condición de interesado en los términos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Asimismo, tampoco es posible acceder a la documentación de los archivos intermedios de la Administración de la Seguridad Social, a pesar de referirse a expedientes administrativos concluidos, por encontrarse el acceso a los mismos reservado conforme el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. 5. El 2 de diciembre de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia al reclamante para que para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El 3 de diciembre de 2021, se recibió escrito con el siguiente contenido: Estoy en desacuerdo con las alegaciones de la Administración y me reafirmo en todo lo expresado en mi reclamación. En ningún caso la protección de datos personales puede servir para denegar mi solicitud ya que los datos pedidos en ningún caso permitirían identificar a los solicitantes o peticionarios del subsidio. Ya lo expresaba mi reclamación "Conocer la información de las solicitudes realizadas a este subsidio por provincia no permite en ningún caso identificar a los solicitantes y no habría problema, por lo tanto, con este punto. De hecho, para evitar esa posible identificación este solicitante ha pedido el campo "provincia" en lugar de "municipio", ya que por municipio si se podría identificar a solicitantes en municipios pequeños. Cosa imposible, en cambio, con información desglosada por provincia, más cuando ni siquiera se pide, por el mismo motivo, la edad o el sexo del solicitante o el hijo/a. No hay datos, por lo tanto, que permitan identificar a los solicitantes y no se puede denegar la solicitud por protección de datos personales". El argumento del Ministerio es como si el Ministerio de Sanidad no publicara los datos de vacunación contra la Covid-19 por Comunidad Autónoma o grupos de edad debido a que los datos de salud son especialmente protegidos y hay que proteger los datos personales. Los datos sobre vacunación de Sanidad no permiten identificar a los vacunados o no vacunados y por lo tanto no cabe la protección de datos personales. Lo mismo sucede con el caso de mi solicitud de acceso sobre los subsidios. Del mismo modo, no hace falta consentimiento de los afectados, ya que no se va a poder identificar a nadie y, por lo tanto, no hay terceros afectados. También alegan que no pueden entregar esta información al ser de la Seguridad Social, pero ellos mismos reconocen que esos datos se pueden dar cuando sean con fines "Fines de investigación". Debido, a que es una solicitud de acceso que no permitiría identificar a ningún afectado y no se pueden alegar, por tanto, datos personales y que conocer esa información serviría para rendir cuentas y fiscalizar la labor de la Administración considero que se debe estimar mi reclamación y que la Administración me entregue lo solicitado. La ciudadanía tiene derecho a conocer como se está actuando en este campo y que se pueda investigar cómo se ha actuado. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud de acceso a la información relativa al “desglose de todos y cada uno de los subsidios solicitados para el cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave desde el 1 de enero de 2011 hasta la actualidad”, formulada en los términos que figuran en los antecedentes de hecho. La Administración deniega el acceso alegando que (i) resulta de aplicación el límite de la protección de datos de carácter personal contemplado en el artículo 15 de la LTAIBG; (ii) la información sobre beneficiarios concretos queda fuera del ámbito de aplicación de la LTAIBG por no tratarse de información pública; (iii) los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración de la Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones tienen carácter reservado; y, finalmente, (iv) no es posible acceder a la documentación de los archivos de oficina o gestión de la Administración de la Seguridad Social ya concluidos sin acreditar la condición de interesado. 4. La primera cuestión que debe analizarse consiste en determinar si el objeto de la solicitud - información sobre beneficiarios concretos de un subsidio o ayuda pública- está incluido o no en el ámbito de aplicación de la LTAIBG. Tal y como se deduce del precitado artículo 13 LTAIBG, la cualidad de “información pública” se predica de aquella que se encuentra en poder del sujeto requerido y ha sido elaborada u obtenida “en el ejercicio de sus funciones”, circunstancias que, sin duda alguna, concurren el caso ahora examinado, de modo que el objeto de la solicitud se trata de “información pública”, resultando de plena aplicación la LTAIBG, como también viene a reconocer la Administración en fase de reclamación. 5. En segundo lugar, no cabe acoger la objeción al acceso basada en la concurrencia del límite previsto en el artículo 15 LTAIBG por carecer manifiestamente de fundamento jurídico. Como claramente se deriva de su tenor literal y subraya el reclamante, el objeto de la solicitud no incluye datos personales de las personas solicitantes o beneficiarias, sino que hace referencia a datos estadísticos y a informaciones anonimizadas. En consecuencia, de la normativa reguladora del derecho a la protección de los datos de carácter personal no se deriva impedimento alguno al acceso a la información solicitada, por la sencilla razón de que no resulta aplicable a este supuesto al no afectar a “información sobre una persona física identificada o identificable”, conforme a la definición de “datos personales” contenida en el artículo 4.1 del Reglamento (UE) 2016/679 de 27 de abril de 2016. La propia LTAIBG hace referencia expresa a esta eventualidad en su artículo 15.4, al disponer que “No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas”. Por lo demás, la objeción formulada, es abiertamente contradicha por la propia práctica del Departamento ministerial que hace públicos múltiples datos estadísticos e informaciones anonimizadas en su página Web , referidos, entre otras cuestiones, a Afiliación y alta de Trabajadores, Bases de Cotización y Cotizantes , Códigos de Cuenta de Cotización , Pensiones y pensionistas , Otras Prestaciones de la Seguridad Social , Observatorio de las contingencias profesionales de la Seguridad Social , Otra Información sobre Protección Social , Muestra Continua de Vidas Laborales Por esta misma razón, tampoco pueden compartirse las alegaciones que sostienen que los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración de la Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones tienen carácter reservado, dado que lo solicitado se encuentra al margen del ámbito de la reserva. Finalmente, alega la Administración que no es posible acceder a la documentación de los archivos de oficina o gestión de la Administración de la Seguridad Social sin acreditar la condición de interesado. A este respecto, se ha de señalar que una cosa es que determinada documentación deba entregarse a los archivos de la Administración General del Estado, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 66 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, y otra bien distinta el derecho de acceso a contenidos o documentos que obran en poder de la Administración, que es lo regulado por la LTAIBG. En el caso ahora analizado, además, no se solicitan expedientes ni siquiera partes de estos, sino únicamente datos estadísticos e informaciones que no proceden de los archivos de la Administración General del Estado sino que se encuentran en poder del órgano al que se dirige la solicitud. 6. Por último, la cuestión de los formatos en los que se publique o se proporcione la información es tratada por la LTAIBG en diversos de sus preceptos. Así, por ejemplo, el artículo 5.4 de la norma dispone lo siguiente: “La información sujeta a las obligaciones de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web y de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y, preferiblemente, en formatos reutilizables. Se establecerán los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada así como su identificación y localización.” Por otro lado, y cuando se regula el ejercicio del derecho de acceso a la información, el artículo 17.2 d) indica que el solicitante podrá indicar en su solicitud la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada. En relación a este precepto, el artículo 20.2 dispone que serán motivadas las resoluciones que denieguen el acceso, las que concedan el acceso parcial o a través de una modalidad distinta a la solicitada y las que permitan el acceso cuando haya habido oposición de un tercero (…). Es decir, de las disposiciones anteriores puede concluirse que: - La información que publiquen los organismos públicos debe hacerse, preferentemente en formato reutilizable. - Si se presenta una solicitud de acceso a la información indicando una modalidad de acceso determinada, en el caso de que se proporcione el acceso de acuerdo a una modalidad distinta, la resolución deberá ser motivada. - En relación a este último punto y, a juicio del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, podría considerarse que la indicación de un formato preferible para acceder a la información es una modalidad de acceso determinada. Por todo lo expuesto, debemos estimar la reclamación presentada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (INSS), adscrito al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, de fecha 21 de octubre de 2021. SEGUNDO: INSTAR al INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (INSS), del MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 20 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: - Desglose de todos y cada uno de los subsidios solicitados para el cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave desde el 1 de enero de 2011 hasta la actualidad. - Para cada persona solicitante se indique la enfermedad del hijo, la provincia, la fecha en la que lo solicita, la fecha en que se resuelve, si se le concede o no y la cantidad que se le concede al mes y hasta qué fecha. - En el caso de que una misma persona haya realizado más de una solicitud del subsidio pido que también se me indique la misma información sobre cada una de las solicitudes, pero indicando que es la misma persona. TERCERO: INSTAR al INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (INSS), del MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez