Acceso a información sobre manifestaciones grabadas en vídeo por la Policía Nacional

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 793/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 22 de julio de 2021 al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información: (…) el detalle de todas y cada una de las manifestaciones en las que la Policía Nacional ha grabado vídeos de lo sucedido desde el 1 de enero de 2019 hasta la actualidad. Para cada ocasión en la que la policía grabó solicito que se me indique en qué fecha y en qué lugar era la manifestación y qué manifestación era y quien la convocaba. Solicito que S/REF: 001-059153 N/REF: R/0793/2021; 100-005803 Fecha: La de la firma Dirección Administración/Organismo: Ministerio del Interior Información solicitada : Manifestaciones en las que la Policía Nacional ha grabado vídeos Subdirección General de Reclamaciones para cada caso se me detalle también que unidad de la policía fue la encargada de las grabaciones. 2. Mediante Resolución de 13 de septiembre de 2021, la DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA contestó al solicitante lo siguiente: Una vez analizada la petición este Centro Directivo ha resuelto inadmitir a trámite la solicitud de información conforme al artículo 18.1 c) de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) que limita la divulgación de información. (…) Así mismo, según dispone el art. 588, quinquies a, de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la Policía Judicial “podrá obtener y grabar por cualquier medio técnico imágenes de la persona investigada cuando se encuentre en un lugar o espacio público, si ello fuera necesario para facilitar su identificación, para localizar los instrumentos o efectos del delito u obtener datos relevantes para el esclarecimiento de los hechos", debiendo reportar el resultado de sus indagaciones a la autoridad judicial competente, que adoptará a la vista de los hechos las decisiones oportunas. El control judicial al que estarían sometidas estas grabaciones, impide llevar a cabo un registro administrativo estadístico genérico de las mismas. Por todo lo anteriormente expuesto, no se puede facilitar la información requerida al no existir constancia estadística de la misma. 3. Disconforme con la respuesta recibida, mediante escrito registrado el 17 de septiembre de 2021, interpuso una reclamación en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido: (…) La Dirección General de la Policía ha inadmitido la solicitud alegando reelaboración. La policía únicamente ha argumentado que puede tomar imágenes de cualquier persona investigada en un espacio público. Que después estas imágenes pasan al control judicial y que eso les impide tener un registro administrativo y, por tanto, no pueden facilitar la información. La Dirección General confunde mi solicitud, que pedía claramente las grabaciones de manifestaciones y no de personas investigadas. Además, pide un periodo muy breve, desde el 1 de enero de 2019, sobre el que, por tanto, ni siquiera estaríamos hablando de una solicitud voluminosa, y aún menos de reelaboración. Como es evidente, las distintas unidades encargadas de cubrir manifestaciones saben cuándo han grabado en una de ellas y mantienen esos archivos. Por lo tanto, en el caso de que no exista un registro generalizado de esta información, la Dirección General únicamente tendría que recopilar los datos de las grabaciones que ha realizado cada unidad para entregármelos. Tal y como establece el criterio interpretativo CI/007/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno cuando “la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resultan responsables de su custodia pero su autor esté claramente definido (…) tampoco se trataría de un caso de reelaboración, operando el artículo 19.4 de la Ley 19/2013 que establece que: “Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso”. Por lo tanto, solicito que se estime mi reclamación y se inste al Ministerio del Interior a entregarme lo que había solicitado, más a la vista que no han alegado nada relacionado con lo que he pedido estrictamente, que son las grabaciones en manifestaciones, no las grabaciones de personas investigadas. Recuerdo también al Consejo el criterio que siguió en la resolución 169/2019 en la que se instó a Interior a facilitar imágenes de una manifestación que habían grabado. En esta ocasión que nos ocupa ni siquiera se solicitan imágenes en sí, por tanto no cabe ninguna alegación de protección de datos personales. Igual que la policía sabía que había grabado en aquella manifestación en Colón, sabe en el resto de manifestaciones que han grabado y la ciudadanía tiene derecho a conocer cuáles son. Está claro que la rendición de cuentas de la Administración es clave en un asunto como este. 4. Con fecha 21 de septiembre de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO DEL INTERIOR, al objeto de que formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. El 5 de octubre de 2021 se recibió escrito con el siguiente contenido: Una vez analizada la reclamación, desde la Dirección General de la Policía se informa que: …«se reitera la contestación dada al Sr. XXXXX pues en la misma se expresa claramente que NO EXISTE registro administrativo estadístico genérico de la captación de imágenes en las manifestaciones. Así mismo, el Sr. XXXX hace mención a la Resolución del Consejo de transparencia 169/2019 en la que se instó a este Centro a facilitar imágenes de una manifestación en concreto, singularizada del resto, siendo este hecho totalmente distinto al caso que nos ocupa, por lo que se deduce la intencionalidad de entremezclar solicitudes de información para moverse en un ámbito ambiguo y poder obtener información que claramente se le comunica que no puede obtenerse sin que se tenga que ejercer una necesaria acción de reelaboración, puesto que supondría realizar un análisis pormenorizado de todas y cada una de las manifestaciones de todo el territorio nacional, tanto las que son autorizadas como las que no lo hayan sido. Es decir, en el presente caso se está pidiendo una información que a día de hoy no se dispone y cuya obtención no es asumible, pues implica analizar una por una las citadas manifestaciones. Por lo tanto, el tratamiento previo de la información al objeto de poder proporcionársela al ciudadano en los términos que la ha interesado implicaría, según lo dispuesto en la LTAIBG, producir información que antes no se tenía en los términos solicitados, es decir, facilitar la información que el ciudadano solicita requeriría una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella. En este sentido se ha manifestado la jurisprudencia, recogiendo la Sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid que “el artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía”. En la misma línea se manifiesta la Sentencia dictada por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (recurso de Apelación 63/2016) cuando concluye que “el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular”, por lo que, tal y como se ha señalado anteriormente, a juicio de este Centro Directivo constituye un supuesto de reelaboración de la información en el sentido del art. 18.1 c) de la LTAIBG y, en consecuencia, ha de ser desestimada». 5. El 11 de octubre de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes. El mismo 11 de octubre de 2021, se recibió escrito con el siguiente contenido: Acusación que hace Interior, a pesar de que como bien conoce el ministerio, y como ellos mismos hacen, es un argumento habitual citar casos similares anteriores al Consejo para argumentar y ponderar si una información debe ser entregada y/o pública o no. A pesar de que no se pidiera lo mismo, sí en aquella ocasión Interior sabía que había grabado la manifestación, el ministerio también puede saber el resto de ocasiones en las que ha grabado manifestaciones. Hay pocas unidades de la policía, además, que cubran manifestaciones. Es tan fácil como pedir a esas unidades en qué manifestaciones han grabado, y facilitarme esa información a mí como solicitante posteriormente. Más cuando la policía guarda esas imágenes, como en el caso de Colón ya citado. Por lo tanto, pueden ver fácilmente en qué manifestaciones han grabado gracias a los archivos que guardan. Recuerdo, de nuevo, también que otros cuerpos como los Mossos sí han facilitado esta información. En una manifestación no graba un policía a título personal con su móvil, graba una unidad de la policía que ha dispuesto de unos recursos adecuados para ello y que guarda de una forma determinada esas imágenes. Por lo tanto, sí se puede disponer de la información de en qué manifestaciones han grabado. Se trata de información de indudable interés público y que sirve para la rendición de cuentas de la administración. Más cuando en las grabaciones están guardando imágenes y datos personales de los grabados y cuando esto se hace con recursos públicos. Que la UIT del ministerio no disponga de ese registro de forma clara y entera o la propia Dirección General de la Policía, no quiere decir que las unidades que graban en manifestaciones no tengan la información de en cuáles lo han hecho. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13 "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide, en relación con las manifestaciones en las que la Policía Nacional ha grabado vídeos de lo sucedido desde el 1 de enero de 2019 hasta la actualidad, se detalle fecha, lugar, qué manifestación era, quién la convocaba y la unidad de la policía fue la encargada de las grabaciones. El Ministerio requerido ha resuelto inadmitir la solicitud al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG que dispone que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. Fundamenta la Administración la aplicación de la citada causa en que (i) no existe registro administrativo estadístico genérico de la captación de imágenes en las manifestaciones, ya que el control judicial al que estarían sometidas estas grabaciones impide llevarlo a cabo; por lo que (ii) supondría realizar un análisis pormenorizado de todas y cada una de las manifestaciones de todo el territorio nacional, tanto las que son autorizadas como las que no lo hayan sido. En relación con la aplicación de la citada causa es preciso tener presente que nuestros Tribunales de Justicia ya han tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones sobre su interpretación y alcance, sentando una muy estricta doctrina jurisprudencial al respecto. En este sentido, es obligado comenzar recordando la Sentencia del Tribunal Supremo 3530/2017, de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES: TS: 2017: 3530), en la que el Alto Tribunal ya establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de interpretar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG: "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1 c) de dicho artículo (que se refiere a solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." Y, en esa misma Sentencia, concluye sentando la siguiente doctrina en interés casacional: “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.” Posteriormente, en la STS 810/2020, de 3 de marzo, (ECLI: ES: TS: 2020: 810) volvió sobre la cuestión, manifestándose en los siguientes términos: "Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita, pues parte de tal información corresponde y se encuentra en la Casa Real, con el añadido de que parte de tal información se encuentra clasificada, según la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, modificada por Ley 48/1978. Además del extenso límite temporal de la información solicitada de los vuelos militares desde 1976. De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración." Y, en la STS 1256/2021, de 25 de marzo (ECLI: ES: TS: 2021: 1256), tras reproducir los razonamientos anteriores, precisó su entendimiento de lo dicho del siguiente modo: “La Sala apreció en el indicado caso la necesidad de la acción previa de reelaboración de la información, y por tanto la concurrencia de la causa de inadmisión, debido a que la información no se encontraba en su totalidad en el órgano al que se solicita, sino que se trataba de información pública dispersa y diseminada, que debía ser objeto de diversas operaciones de recabarla de otros órganos, ordenarla, separar la información clasificada y sistematizarla, aparte de que se trataba de información en distintos soportes físicos e informáticos.” Esta jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido recientemente acogida y particularizada por la Audiencia Nacional en su Sentencia 359/2022, de 31 de enero (ECLI: ES: AN: 2022: 359), en cuyo fundamento de derecho tercero razona en los siguientes términos sobre el sentido del concepto de reelaboración: «Cuando el artículo 18.1 c) de la Ley de Transparencia habla de que se inadmitirán las solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”, no puede abarcarse los supuestos en los que la información se contenga en expedientes administrativos concretados por el solicitante, pues esto colisiona con el derecho al acceso a la información pública, archivos y registros reconocido en el artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de tal manera que si toda petición que conllevara extraer información de un expediente identificado que no esté ordenada fuera rechazada, el derecho a la información quedaría gravemente constreñido. Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico». 4. Por otra parte, en relación con la aplicación de las citada causa cabe recordar que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno aprobó en virtud de las potestades del artículo 38.2 a) de la LTAIBG , el Criterio Interpretativo CI/007/2015 , de 12 de noviembre, en el que se recoge, que: Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión. El primero sería la solicitud de “información voluminosa”, que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo “volumen o complejidad” hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente “Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante”. No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración. 5. Teniendo en cuenta la citada doctrina jurisprudencial, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera justificadas las razones alegadas por el Ministerio para aplicar la causa de inadmisión, ya que, en el presente caso hay que partir del hecho de que el detalle solicitado no se encuentra en un registro administrativo estadístico del que poder extraer la información, hecho que este Consejo no tiene motivos para poner en duda, como tampoco el reclamante, según se deduce de sus alegaciones. Por lo que, para poder facilitar los datos, como justifica el Ministerio, tendría que realizar un análisis pormenorizado de todas y cada una de las manifestaciones de todo el territorio nacional, tanto las que son autorizadas como las que no lo hayan sido, de manera que sería preciso acudir a diversas fuentes de información y elaborar expresamente la respuesta. El propio reclamante manifiesta que son varias las unidades de la policía que cubren las manifestaciones, que habría que pedirles que recopilaran la información –que tendrían que comprobar en qué manifestaciones han grabado- para, finalmente, poder elaborar expresamente la respuesta a facilitar. Es decir, que los datos solicitados se encuentran dispersos y exigirían el análisis de la información obtenida y su ordenación. Asimismo, cabe señalar que aunque el citado Criterio de este Consejo determine que no estaríamos ante un supuesto de reelaboración en el caso de información cuyo “volumen o complejidad” haga necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante, cabe recordar que también señala que sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración. Al respecto, hay que indicar que aunque el reclamante considere que el período al respecto del que se solicita la información es muy breve, desde el 1 de enero de 2019, hay que recordar que la solicitud se refiere a todas y cada una de las manifestaciones en las que la Policía Nacional ha grabado vídeos, es decir, a todo el territorio nacional. Por lo que, entendemos el volumen sí podría ser considerable y a tener en cuenta, atendiendo al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles. Al hilo de lo anterior, hay que señalar que no es trasladable a este caso la argumentación genérica de que otros cuerpos sí han facilitado esta información, dado que, sin perjuicio de no concretarse la amplitud del período al que se refiere, el ámbito competencial de las policías autonómicas se circunscribe al territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma. En consecuencia, la presente reclamación debe ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por , con entrada el 17 de septiembre de 2021, frente al MINISTERIO DEL INTERIOR. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez