Solicitud de acceso a la información sobre peticiones a la UME para intervenir en residencias

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 792/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 28 de julio de 2021 al MINISTERIO DE DEFENSA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información: - Todas y cada una de las peticiones recibidas por la UME y/o el mando operativo de la Operación Balmis para intervenir en una residencia u otro tipo de centro similar debido a la pandemia de coronavirus. Solicito que para todas y cada una de ellas se me indique quién remitió la petición (como por ejemplo el Ministerio de Derechos Sociales, el Gobierno de una comunidad autónoma o una Delegación del Gobierno) (si fue una Delegación del Gobierno solicito que se me indique claramente cuál de ellas y lo mismo para el caso de los Gobiernos autonómicos), sobre qué residencia versaba la petición (incluido el nombre de la S/REF: 001-059340 N/REF: R/0792/2021; 100-005802 Fecha: La de la firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Defensa Información solicitada : Peticiones a la UME para intervenir en residencias Subdirección General de Reclamaciones residencia o centro, municipio y dirección exacta), cuál era el motivo de pedir la intervención, en qué fecha llegó la petición a la UME, qué se solicitó a la UME que realizara en la residencia y qué terminó realizando la UME en su intervención y en qué fecha realizó la intervención. En el caso de que algunas peticiones no terminaran con la intervención de la UME solicito que también se me detalle y que se me indique el motivo por el cuál no se intervino en cada una de ellas. 2. Mediante Resolución de 7 de septiembre de 2021, la DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA DE DEFENSA contestó al solicitante lo siguiente: (…)El plazo máximo para resolver esta solicitud, previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, comienza a computar a partir del 17 de agosto del 2021. (…)Una vez analizada la solicitud, esta Dirección General de Política de Defensa considera que procede conceder el acceso parcial a la información a que se refiere la solicitud deducida por XXXXXXXXXXXXXX con NIF: XXXXXXXXXX, en el siguiente sentido: Durante la operación Balmis las Fuerzas Armadas intervinieron en 5.301 residencias, 3.477 hospitales y centros de salud y 1.340 centros sociales. Por tanto, para atender a las más de 10.000 desinfecciones, se articuló un procedimiento de coordinación, en base a la información recibida en el Ministerio de Defensa. Estas intervenciones fueron llevadas a cabo por el Mando de Operaciones mediante los cuatro mandos operativos: el Mando Componente Terrestre, el Mando Componente Marítimo, el Mando Componente Aéreo y el Mando Componente de Emergencias. El Mando de Operaciones recibía peticiones de apoyo a través de los denominados Oficiales de Enlace, militares pertenecientes a la Dirección General de Política de Defensa del Ministerio de Defensa, los cuales estaban desplegados en los Ministerios de Interior, Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y Ministerio de Sanidad. Una vez valorada la petición, se autorizaba, y con la visión global de los apoyos requeridos y de las capacidades remanentes, se asignaba a uno de los Mandos Componentes. Por otro lado, en lo que afecta a los listados requeridos, se indica que el Criterio Cl/007/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno establece, en cuanto al concepto de reelaboración, que el mismo debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la lengua: "volver a hacer algo distinto a lo existente para poder dar una respuesta a la solicitud de información, de tal manera que, por razones organizativas, funcionales o de coste presupuestario no resulte posible suministrarla. Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de Información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. No obstante, la Jurisprudencia ha señalado que "la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c/ de la ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información" (STS 3530/2017 de fecha 16/10/2017 de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo). Dado que es precisa una acción previa de reelaboración para la divulgación de estos listados, haciendo uso y búsqueda manual de diversas fuentes de información y documentos archivados en diferentes expedientes correspondientes a solicitudes de diferentes autoridades, no es posible proporcionar la información solicitada. 3. Disconforme con la respuesta recibida, mediante escrito registrado el 17 de septiembre de 2021, interpuso una reclamación en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido: (…)Su argumento muestra claramente que se trataría de un caso de información compleja o voluminosa, pero no de reelaboración. Ya que disponen de la información y sólo deberían de recopilarla de distintas fuentes, no crear información nueva. El criterio interpretativo CI/007/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno establece que cuando se trata de “información cuyo ‘volumen o complejidad’ hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver”. El hecho de que hayan podido realizar estadísticas sobre el número de actuaciones de la UME, el lugar de estas actuaciones o las entidades que la solicitaron da a entender que parte o la totalidad de esta información sí existe y ya ha sido utilizada por el Ministerio de Defensa para realizar publicaciones: [https://publicaciones.defensa.gob.es/media/downloadable/files/links/r/e/red_372.pdf] Por ello, basándose en ese criterio, me deberían haber facilitado la información que he solicitado (o en todo caso parte de ella por lo menos). De hecho, que tengan la información agregada en sus informes demuestra que la tienen desagregada ta l y como yo la solicitaba, sino nunca podrían haber llegado a esa información agregada. Hay que tener en cuenta esto y estimar mi reclamación. Así lo ha considerado el Consejo en casos similares y se recoge también en la Sentencia 184/2018 del Juzgado Central C.A. nº 8 de Madrid sobre un caso parecido: “Resulta de especial relevancia que por la resolución del Ministerio del Interior se concedió parcialmente la información solicitada, facilitando la información instada por éste, aunque de forma global, sin desagregar por cada Centro Penitenciario. Pero es una obviedad que, para poder obtener una información global, previamente se ha contado con la información desglosada o desagregada de cada uno de los Centros Penitenciarios, y contando con esta última información, debe de rechazarse que estemos ante un supuesto de reelaboración”. Del mismo modo, la UME para tener datos de las intervenciones de forma total, es obvio que antes ha tenido el desglose para cada una de las intervenciones y debe, por lo tanto, facilitar la información que yo había solicitado. Además, de forma adicional, en la respuesta explican el proceso por el cual el Ministerio de Defensa recibía las peticiones de ayuda, pero esta información no había sido requerida en mi solicitud. También alegan que la información la tienen distintas autoridades, motivo que tampoco sirve para denegar por reelaboración. El criterio interpretativo CI/007/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno establece que cuando “la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resultan responsables de su custodia pero su autor esté claramente definido (…) tampoco se trataría de un caso de reelaboración, operando el artículo 19.4 de la Ley 19/2013 que establece que: “Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso”. Por último, recordar que las intervenciones de la UME durante la pandemia son información de interés público, ya que ha afectado a la vida de muchos ciudadanos. Además, se ha publicado en otras ocasiones información concreta sobre actuaciones de las comunidades autónomas en las residencias de mayores. Se trata de información sobre la que indudablemente debe prevalecer el interés público y la rendición de cuentas de la Administración. Aclarar también que el Ministerio de Derechos Sociales, que según el propio ministerio derivó muchas solicitudes de intervención en residencias a la UME y al Ministerio de Defensa, ante una solicitud de acceso similar sí facilitó la información que se le pedía. Se trataba de las peticiones de intervención recibidas por Derechos Sociales y transmitidas a Defensa y la UME (adjunto la documentación sobre ese caso de otro solicitante). Defensa debe aplicar el mismo criterio de rendición de cuentas y facilitar la información que yo solicité, que, además, no es la misma, ya que incluiría las solicitudes de intervención del Ministerio de Derechos Sociales pero también las de otras Administraciones muy distintas y, además, incluiría sobre cada una datos de los que sólo dispone la UME, como en qué fecha recibieron la petición, en qué fecha intervino la UME, qué tipo de intervención realizó o los motivos por los que no se intervino en las peticiones que fueron denegadas. 4. Con fecha 21 de septiembre de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO DE DEFENSA, al objeto de que formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. El 21 de octubre de 2021 se recibió escrito con el siguiente contenido: (…) Estos condicionantes se aprecian en el caso concreto por razones de carácter funcional y la motivación resulta en el hecho de que las Fuerzas Armadas, en general, y la UME en particular, durante la crisis del COVID-19, han atendido a más de 10.000 solicitudes de desinfección, interviniendo en 5.301 residencias, 3.477 hospita les y centros de salud y 1.340 centros sociales, en una labor coordinada con otros ministerios. Ello hace, teniendo en cuenta el alcance y objeto de lo solicitado por el interesado, así como los medios disponibles, que sea precisa una labor de reelaboración, habida cuenta la naturaleza y distintos orígenes de la información solicitada. Por todo lo expuesto, concurre la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, no siendo posible proporcionar la información solicitada dado que es precisa una acción previa de reelaboración, tal y como se dijo en la resolución que ahora resulta impugnada. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2 c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13 "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se piden las solicitudes recibidas por la UME para intervenir en una residencia u centro similar debido a la pandemia, detallando quién la remitió; nombre de la residencia, municipio y dirección; motivo de la intervención, fecha de la petición, qué se solicitó se realizara, qué se terminó realizando y fecha de la intervención. Y, en el caso de que algunas peticiones no terminaran con su intervención de la UME se detalle el motivo de cada una. El Ministerio requerido, por una parte, ha resuelto conceder parcialmente la información solicitada, confirmando que intervinieron en 5.301 residencias, 3.477 hospitales y centros de salud y 1.340 centros sociales, e informando, con carácter general, sobre los mandos que las llevaron a cabo, desde dónde y cómo se recibían las peticiones y el procedimiento desde la recepción. Y, por otra, ha resuelto inadmitir el mencionado detalle solicitado al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG que dispone que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. Fundamenta la Administración la aplicación de la citada causa en que es precisa una acción previa de reelaboración para la divulgación de estos listados, haciendo uso y búsqueda manual de diversas fuentes de información y documentos archivados en diferentes expedientes correspondientes a solicitudes de diferentes autoridades, se trató de una labor coordinada con otros ministerios. 4. En relación con la aplicación de la citada causa es preciso tener presente que nuestros Tribunales de Justicia ya han tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones sobre su interpretación y alcance, sentando una muy estricta doctrina jurisprudencial al respecto. En este sentido, es obligado comenzar recordando la Sentencia del Tribunal Supremo 3530/2017, de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES: TS: 2017: 3530), en la que el Alto Tribunal ya establece con claridad cuál ha de ser el punto de partida a la hora de interpretar lo dispuesto en el artículo 18 de la LTAIBG: "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1 c) de dicho artículo (que se refiere a solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." Y, en esa misma Sentencia, concluye sentando la siguiente doctrina en interés casacional: “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.” Posteriormente, en la STS 810/2020, de 3 de marzo, (ECLI: ES: TS: 2020: 810) volvió sobre la cuestión, manifestándose en los siguientes términos: "Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita, pues parte de tal información corresponde y se encuentra en la Casa Real, con el añadido de que parte de tal información se encuentra clasificada, según la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, modificada por Ley 48/1978. Además del extenso límite temporal de la información solicitada de los vuelos militares desde 1976. De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración." Y, en la STS 1256/2021, de 25 de marzo (ECLI: ES: TS: 2021: 1256), tras reproducir los razonamientos anteriores, precisó su entendimiento de lo dicho del siguiente modo: “La Sala apreció en el indicado caso la necesidad de la acción previa de reelaboración de la información, y por tanto la concurrencia de la causa de inadmisión, debido a que la información no se encontraba en su totalidad en el órgano al que se solicita, sino que se trataba de información pública dispersa y diseminada, que debía ser objeto de diversas operaciones de recabarla de otros órganos, ordenarla, separar la información clasificada y sistematizarla, aparte de que se trataba de información en distintos soportes físicos e informáticos.” Esta jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido recientemente acogida y particularizada por la Audiencia Nacional en su Sentencia 359/2022, de 31 de enero (ECLI: ES: AN: 2022: 359), en cuyo fundamento de derecho tercero razona en los siguientes términos sobre el sentido del concepto de reelaboración: «Cuando el artículo 18.1 c) de la Ley de Transparencia habla de que se inadmitirán las solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”, no puede abarcarse los supuestos en los que la información se contenga en expedientes administrativos concretados por el solicitante, pues esto colisiona con el derecho al acceso a la información pública, archivos y registros reconocido en el artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de tal manera que si toda petición que conllevara extraer información de un expediente identificado que no esté ordenada fuera rechazada, el derecho a la información quedaría gravemente constreñido. Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico». 5. Por otra parte, en relación con la aplicación de las citada causa cabe recordar que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno aprobó en virtud de las potestades del artículo 38.2 a) de la LTAIBG , el Criterio Interpretativo CI/007/2015 , de 12 de noviembre, en el que se recoge, que: Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión. El primero sería la solicitud de “información voluminosa”, que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo “volumen o complejidad” hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente “Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante”. No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración. Teniendo en cuenta la citada doctrina jurisprudencial, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera justificadas las razones alegadas por el Ministerio para aplicar la causa de inadmisión, dado que, para poder suministrar la información solicitada, hay que llevar a cabo una compleja reelaboración, se trata de una serie de datos que no constan en un solo archivo del que poder extraerlos, aunque fueron muchos. Tal y como justifica el Ministerio habría que hacer uso y búsqueda manual de diversas fuentes de información y documentos archivados en diferentes expedientes correspondientes a solicitudes de diferentes autoridades. Entendemos, por tanto que para facilitar la información solicitada habría que analizar cada expediente correspondiente a cada una de las peticiones realizadas a la UME por los distintos organismos y extraer la información detallada que se pide, todo ello manualmente dado que no existe un registro automatizado. Es decir, para dar respuesta a lo pedido con todos los datos y con ese nivel de detalle habría que llevar a cabo diversas operaciones para extraer, ordenar y separar la información, posteriormente clasificarla y sistematizarla. A todo ello, cabe añadir que aunque el citado Criterio de este Consejo determine que no estaríamos ante un supuesto de reelaboración en el caso de información cuyo “volumen o complejidad” haga necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante, cabe recordar que también señala que sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración. Al respecto, hay que recordar que en el presente supuesto la información se refiere a la intervención en 5.301 residencias, 3.477 hospitales y centros de salud y 1.340 centros sociales, se llevaron a cabo más de 10.000 desinfecciones. Por lo que, entendemos que sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información a la hora de apreciar que estamos ante un supuesto de reelaboración. En consecuencia, la presente reclamación debe ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por D. JOSÉ MOLINA GRACIA frente al MINISTERIO DE DEFENSA. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez