El reclamante solicitó al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad el listado detallado de las reuniones (presenciales y virtuales) mantenidas por el Presidente del Gobierno desde enero de 2020. Tras un silencio administrativo tras la ampliación de plazo, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó la reclamación por ser información de interés público.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Subdirección General de Reclamaciones
Resolución 729/2020
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, RELACIONES CON LAS CORTES E IGUALDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 8 de abril de 2020, la siguiente información: "Solicito conocer el listado de todos y cada una de las reuniones mantenidas por Pedro Sánchez con otras personas en el periodo que va del 1 de enero de 2020 a la actualidad. Solicito que se indiquen tanto todas las reuniones o citas mantenidas de forma presencial como las reuniones o conversaciones mantenidas de forma virtual debido al actual confinamiento en el que se encuentra el país. Solicito que para cada reunión se me indique lo siguiente: Fecha, si ha sido de forma presencial o telemática, el lugar en caso de ser presencial, a través de qué sistema o aplicación en caso de ser telemática, con quién era la reunión o conversación (nombres completos, cargos y organización, empresa o administración de todos los presentes), cuánto ha durado, hora de inicio y cuáles eran los temas que se trataron. Recuerdo que se trata de información de interés público sobre la que ya ha resuelto en multitud de ocasiones de forma favorable el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Además, la agenda de los altos cargos debería ser pública directamente según la propia Ley 19/2013. Conozco de sobra que hay una agenda del Gobierno pública en la web de Moncloa, pero como en ella no aparecen todas las reuniones ni eventos, solicito que se me detalle la información solicitada de forma clara, completa y precisa sobre las reuniones que ha mantenido desde que ocupa el cargo. Otros ministerios, como el de Consumo, ya han facilitado esta misma información sobre otros ministros a través de peticiones de acceso a la información públicas similares."
2. Mediante escrito de fecha 30 de junio de 2020, el MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, RELACIONES CON LAS CORTES E IGUALDAD contestó al interesado lo siguiente:
"Una vez analizada dicha solicitud atendiendo el volumen de solicitudes dirigidas a este órgano y para dar cumplida información de lo que se solicita, la Vicesecretaria General de la Presidencia del Gobierno resuelve ampliar el plazo de resolución por otro mes, según el apartado 1 del artículo 20 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre."
3. Ante esta respuesta, mediante escrito de entrada el 28 de octubre de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido: "Realicé mi solicitud el pasado 8 de abril. Presidencia amplió el plazo para resolverla el pasado 30 de junio. A pesar de todo ello, aún no la han resuelto, demostrando una clara vulneración de mi derecho de acceso como solicitante. Mi solicitud pedía información sobre las reuniones del presidente Pedro Sánchez, indudable información de interés y carácter público. De hecho, muchos ministerios han entregado la misma información solicitada en este caso para el presidente pero respecto a las reuniones de los ministros. En algunos casos, ha sido tras procesos ante este Consejo de Transparencia, como con los ministros Irene Montero y Manuel Castells, solicito que se considere el mismo criterio en esta ocasión. O como cuando se consideró para el caso del director del CCAES, Fernando Simón. Del mismo modo, que Presidencia haya ampliado el plazo ya caracteriza que tienen esa información y que debido a que era voluminosa necesitaban un mes más para recopilarla. Por lo tanto, no caben ahora límites para denegarla. Por todo ello, solicito que se estime mi reclamación y Presidencia deba entregarme lo que había solicitado. Por último recordar que antes de resolver la presente reclamación solicito que se me facilite una copia de las alegaciones de Presidencia y se me permita alegar lo que considere oportuno como reclamante."
4. Con fecha 29 de octubre de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, RELACIONES CON LAS CORTES E IGUALDAD, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. No consta respuesta de la Administración en el plazo concedido al efecto.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13
"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
3. Por otra parte, el artículo 20.1 de la LTAIBG dispone que:
"La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante."
En el caso que nos ocupa, tal y como se recoge en los antecedentes de hecho y consta en el expediente, el órgano al que se ha dirigido la solicitud no respondió al solicitante en el plazo de un mes. A la vista de ello, es obligado recordar que esta práctica no resulta conciliable ni con la letra de la LTAIBG ni con la finalidad perseguida por el legislador, de la cual dejó constancia en el Preámbulo al indicar que "con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta".
Adicionalmente, es necesario recordar que los plazos que marca la LTAIBG no pueden ampliarse una vez que los mismos han transcurrido, como ha sucedido en este caso. Esta prohibición está recogida en el artículo 32.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual "En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido". Y, por otro lado, que la LTAIBG en ningún caso permite ampliar el plazo únicamente para disponer de más tiempo para preparar la resolución y, finalmente, acabar por no dar la información solicitada, que es precisamente lo que ha ocurrido en el presente caso.
El Criterio Interpretativo 5/2015, de 14 de octubre - elaborado por el Consejo de Transparencia en virtud de las potestades derivadas del artículo 38.2 a) de la LTAIBG - ha dejado establecidas las condiciones que han de concurrir para la correcta aplicación de esta ampliación que debe utilizarse «razonablemente» (R 217/2016, de 23 de agosto). El Criterio hace hincapié en que la Ley ciñe a dos únicos supuestos una posible ampliación del plazo: «el volumen de datos o informaciones» y «la complejidad de obtener o extraer los mismos». La ampliación debe ser convenientemente justificada y relacionada con el caso concreto y esta justificación habrá de constar de forma motivada.
Igualmente, se constata la falta de respuesta por parte del órgano a la solicitud de alegaciones formulada por el CTBG. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente, al no proporcionarle los motivos en los que se sustenta la negativa a conceder el acceso a la información con el fin de que pueda valorar adecuadamente las cuestiones planteadas por el reclamante.
4. En cuanto al fondo del asunto, la Administración deniega por silencio administrativo la información requerida, relativa a las reuniones del Presidente del Gobierno con otras personas en el periodo que va del 1 de enero de 2020 a la actualidad, es decir, hasta la fecha de presentación de la solicitud de acceso, realizada el 8 de abril de 2020.
Debemos comenzar indicando que existen varios precedentes tramitados en este Consejo sobre el acceso a las agendas de los responsables públicos. Así, cabe mencionar los siguientes procedimientos: R/0226/2017 (sobre las reuniones y los correos internos con Telefónica) y R/0479/2018 (se solicitaba saber si el Presidente del Gobierno Pedro Sánchez se ha reunido con el empresario George Soros), R/0019/2019 (sobre la reunión del Presidente del Gobierno con el Embajador de Arabia Saudí) o R/0869/2019 (sobre la agenda y gasto del viaje del Presidente del Gobierno a Nueva York). Se estimaron todas estas reclamaciones en lo referente a la entrega de información sobre agendas, con fundamento en lo siguiente:
"(...) el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que lo tratado en reuniones puede afectar a la esencia de la Ley 19/2013 y que constituye información pública según el artículo 13 del texto de ésta. En consecuencia, es necesario definir y regular la necesidad de recoger la participación en reuniones afectadas por la Ley de Transparencia para formular además una obligación y un compromiso de rendición de cuentas."
Este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya ha respaldado en varias ocasiones solicitudes de acceso a la información que se interesaban por conocer las reuniones mantenidas por los responsables públicos.
"(...) este Consejo de Transparencia entiende que debe avanzarse en la definición que contiene el concepto de agenda de un responsable público y, en definitiva, en la identificación de los elementos que la misma debe contener y que, por lo tanto, deban proporcionarse cuando se solicite información sobre las reuniones mantenidas... Así, el listado de reuniones debe entenderse encuadrado dentro del acceso a información relacionada con las reuniones celebradas por miembros del Gobierno, Altos cargos o empleados públicos y la identificación de quienes asistieron a las mismas. En este sentido, debe tenerse en cuenta el Criterio Interpretativo CI/002/2016, de 5 de julio, de este Consejo de Transparencia en colaboración con la Agencia Española de Protección de Datos, cuyas conclusiones se citan a continuación: El acceso a la información relativa a las reuniones celebradas por los sujetos incluidos en el presente informe deberán referirse a aquellas que tengan lugar en ejercicio de las funciones públicas que tienen conferidas y en su condición de responsable público. Es decir, se excluye las que se realicen a título privado y no afecten a sus competencias. Los criterios se refieren a la información que efectivamente se encuentre disponible, de acuerdo con lo dicho anteriormente, esto es, se entenderá disponible toda aquella información que pueda obtenerse mediante un proceso o tratamiento proporcional a la importancia del interés público existente en la divulgación de la información, aunque implique un esfuerzo o un tiempo de trabajo superior al ordinario, siempre que el mismo no perjudique gravemente el funcionamiento del órgano del que se requiere la información. Cuando se solicite información identificativa de los participantes en las reuniones, siendo éstos personas físicas, ya sea por la mera indicación de su cargo o posición en una organización ya sea con indicación de su nombre y apellidos deberá considerarse que la petición incluye datos de carácter personal, debiendo estar a lo dispuesto en el presente informe. A los efectos señalados en el punto anterior se indican los siguientes criterios interpretativos: En caso de que la información pudiera contener datos personales especialmente protegidos, en particular en atención a la naturaleza de las entidades participantes en la reunión, habrá de estarse a las reglas previstas en el artículo 15.1 LTAIBG. Si la información no contuviera datos personales especialmente protegidos y se refiriese a miembros del Gobierno, Altos Cargos, directivos públicos profesionales, empleados públicos, o personal de sujetos obligados por la LTAIBG, se facilitarían únicamente los datos personales identificativos de los participantes que tuvieran, al menos, la condición de titulares de responsabilidades administrativas hasta el nivel de Subdirecciones Generales o unidades asimiladas, de las Subdelegaciones del Gobierno en las provincias, los titulares de los órganos directivos de las Agencias Estatales, Entes y otros organismos públicos que tengan atribuida la condición de directivos en los Estatutos o normativa reguladora de éstos así como personal eventual que desarrolle funciones que incidan en el proceso de toma de decisiones de la entidad. Tratándose de entidades de derecho privado la información identificativa se limitaría a quienes ostentasen la condición de administradores, o miembros del órgano de gobierno o dirección en su caso o altos directivos o asimilados. Cuando los participantes en la reunión fuesen asesores o consultores de una entidad de derecho privado, la información se limitaría a indicar esta circunstancia, sin incluir otra información identificativa del asesor o consultor. En los restantes supuestos, la información se limitará, en cuanto a los sujetos obligados por la LTAIBG, a la indicación del Órgano, Organismo o Departamento en que los participantes presten sus servicios y, en cuanto a las entidades de derecho privado, la información se limitará a indicar la entidad concreta o, tratándose de entidades que no tengan la condición de PYMES, el Departamento o Área en que se prestan los servicios. Cuando las reuniones se celebren con personas físicas deberá ponderarse en cada caso la procedencia del otorgamiento del acceso atendiendo a la condición de dicha persona y la condición en que asiste a la reunión (persona experta, particular, etc.), sin que sea posible establecer un criterio general de ponderación en estos casos. Igualmente, podría facilitarse la información referida a otras personas no incluidas en los anteriores criterios si las mismas hubieran prestado con carácter previo su consentimiento, debiendo aquél cumplir las exigencias contenidas en la LOPD. En todo caso, deberán tenerse en cuenta la posible aplicación posterior de los límites establecidos en el artículo 14 de la LTAIBG, el sometimiento a la LOPD de cualquier tratamiento ulterior de los datos, conforme al artículo 15.5 de la LTAIBG y los restantes extremos a los que se refiere al apartado 3. Por ello, cumpliendo con las premisas citadas, este Consejo de Transparencia entiende que forma parte del espíritu y del articulado de la LTAIBG facilitar información a quien lo solicita sobre esas reuniones y sus asistentes, respetando los otros derechos dignos de protección, como la protección de datos personales. Asimismo, debe señalarse que el acceso a las reuniones mantenidas con concretas organizaciones en el marco de procedimientos normativos ya ha sido analizada por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (por ejemplo, en el expediente R/0171/2015) en el sentido de considerar su acceso amparado por la LTAIBG. En consecuencia, debe estimarse en este apartado la Reclamación presentada."
Finalmente, a los razonamientos anteriores, hay que añadir la Recomendación 1/2017, de 23 de abril de 2017, sobre información de las agendas de los responsables públicos, dictada por el Consejo de Transparencia en virtud de las potestades otorgadas por el artículo 38.1, letra a) de la LTAIBG.
Esta Recomendación señala lo siguiente:
"Si bien es cierto que los contenidos de las agendas de los altos cargos no están, en principio, afectados por el principio de publicidad activa de los artículos 6 y siguientes de la LTAIBG -que obliga a publicar, de oficio, determinada información de carácter institucional, organizativa y de planificación, información de relevancia jurídica e información económica, presupuestaria o estadística-, no es menos cierto que dichas previsiones normativas constituyen un mínimo que puede desarrollarse con carácter voluntario por parte del organismo concernido o que debe sumarse a la publicidad activa por aplicación de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la LTAIBG, que prevé la incorporación a las obligaciones de publicidad activa de aquella información 'cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia'. Aunque los términos de lo que deba entenderse por 'mayor frecuencia' aún no han sido desarrollados reglamentariamente, es evidente que existe una importante demanda social –este CTBG ha constatado la existencia de más de 40 iniciativas en este sentido- de conocer cómo desempeñan sus funciones los miembros del Gobierno y los restantes altos cargos de la AGE, cómo se adoptan las decisiones que afectan a los ciudadanos y, en definitiva, cómo funcionan los organismos y entidades públicos. Esta demanda y el interés que manifiesta, entroncan directamente con el objetivo último con el que fue aprobada la Ley de Transparencia y con el interés legítimo de los ciudadanos en la rendición de cuentas y favorece el escrutinio de la actividad pública. El conocimiento de las agendas de los responsables públicos ayuda a alcanzar este objetivo y su contenido constituye, con carácter general, información que entra dentro del ámbito de aplicación de la normativa sobre acceso a la información pública, en la medida en que obran en poder de organismos públicos sujetos a la Ley. Es decir, constituye información pública a los efectos del artículo 13 de la LTAIBG. En consecuencia, la información referida a la actividad de quienes dirigen, organizan y son responsables de la toma de decisiones, contribuye a formar en la ciudadanía un mejor conocimiento de la actividad pública y, con ello, a facilitar el escrutinio ciudadano y el ejercicio del control democrático. Por otra parte, la publicación de esta información constituye una buena práctica que se asume con mayor frecuencia entre los responsables de la actividad pública, así como un medio de participación de los ciudadanos en los asuntos que les conciernen. Por ello, entiende el CTBG que la información acerca de la actividad pública diaria de los responsables públicos -siempre que tenga trascendencia pública y con exclusión, por tanto, de aquella estrictamente relacionada con el funcionamiento interno o cotidiano de los correspondientes organismos-, debe ser publicada con la mayor extensión posible y sin perjuicio de la aplicación de los límites establecidos en la LTAIBG entendidos según lo previsto en la norma y de acuerdo con la interpretación restrictiva que de los mismos realiza este Organismo y los Tribunales de Justicia. El Consejo entiende, asimismo, que el objeto de esta publicación debe ser la agenda de trabajo del responsable público como reflejo de su desempeño diario y del ejercicio de sus competencias, funciones y tareas. Tanto en las instituciones europeas como en otros países de nuestro entorno, la publicación de las agendas de los responsables públicos viene requerida por Ley como una obligación de publicidad activa o bien ha sido asumida voluntariamente dentro de la práctica de rendición de cuentas de la actuación pública. Por lo demás, en España algunas de las leyes de transparencia aprobadas por las Comunidades Autónomas (CCAA) –concretamente y hasta el momento, las de Andalucía, Aragón, Castilla-La Mancha, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia y la Región de Murcia– han incluido la publicación de las agendas dentro de las obligaciones de publicidad activa. Igualmente, diversas ordenanzas municipales ya regulan y prescriben la obligación de desarrollar agendas transparentes e, incluso, han determinado el formato, alcance de obligaciones y contenidos concretos. En definitiva, y sin perjuicio de que aún no se han dado los pasos necesarios para el efectivo cumplimiento de la mencionada recomendación, por lo que se recuerda a la Administración la necesidad de hacerla efectiva como demuestra el hecho de que continúan sucediéndose reclamaciones presentadas por ciudadanos interesados en conocer detalles de la agenda de trabajo de los responsables públicos, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene una posición clara y definida sobre este asunto."
Estos razonamientos son enteramente aplicables al caso ahora analizado, razón por la que la reclamación presentada debe ser igualmente estimada.
5. Finalmente, cabe señalar que ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no han sido invocados ninguna de las causas de inadmisión o límites al acceso legalmente previstas. Restricciones al acceso que, por otro lado, y en atención a la información de la que dispone este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, no resultarían aplicables, máxime teniendo en cuenta que, como hemos argumentado en reiteradas ocasiones, los límites y las causas de inadmisión previstos en la LTAIBG son excepciones y, en cuanto tales, sólo se han de aplicar si están lo suficientemente justificados, de manera clara e inequívoca.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:
PRIMERO:
ESTIMAR la reclamación presentada, con entrada el 28 de octubre de 2020, contra el MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, RELACIONES CON LAS CORTES E IGUALDAD.
SEGUNDO:
INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, RELACIONES CON LAS CORTES E IGUALDAD a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
- El listado de todos y cada una de las reuniones mantenidas por Pedro Sánchez con otras personas en el periodo que va del 1 de enero de 2020 a la actualidad (8 de abril de 2020).
- Se indiquen tanto todas las reuniones o citas mantenidas de forma presencial como las reuniones o conversaciones mantenidas de forma virtual debido al actual confinamiento en el que se encuentra el país.
- Para cada reunión se indique lo siguiente:
- Fecha, si ha sido de forma presencial o telemática, el lugar en caso de ser presencial, a través de qué sistema o aplicación en caso de ser telemática, con quién era la reunión o conversación (nombres completos, cargos y organización, empresa o administración de todos los presentes), cuánto ha durado, hora de inicio y cuáles eran los temas que se trataron.
TERCERO:
INSTAR al MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, RELACIONES CON LAS CORTES E IGUALDAD a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.