Acceso a la recaudación de expedientes sancionadores de la CNMC

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones Resolución 719/2018 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó al MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 14 de agosto de 2018, la siguiente información: S/REF: 001-027388 N/REF: R/0719/2018; 100-001962 Fecha: 1 de marzo de 2019 Dirección: Administración/Organismo: Comisión N acional de los Mercados y la Competencia Información solicitada: Recaudación en procedimientos sancionadores Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones En virtud de la Ley 19/2013, solicito información sobre los expedientes sancionadores incoados por los distintos órganos del sistema español de defensa de la competencia (actualmente la CNMC, antes TDC, CNC), en concreto cuál es el importe efectivamente recaudado en cada uno de estos expedientes tras el procedimiento judicial. Agradecería que la información tuviera formato reutilizable (.xls, .xlsx o .csv). Asimismo, si la CNMC lo necesita, puedo enviar el listado en formato Excel si se ponen en contacto conmigo en mi dirección de email. Los 83 expedientes para los que pido estos importes son los siguientes: 456/99 476/99 506/00 493/00 515/01 527/01 486/00 542/02 555/03 557/03 552/02 568/03580/04 588/05 591/05 602/05 617/06 624/07 623/07 625/07 636/07 649/08 641/08 642/08 644/08 646/08 648/08 652/08 2805/07 S/0053/08 S/0037/08 S/0014/07 S/0084/08 S/0091/08 S/0065/08 S/0120/08 S/0184/09 S/0080/08 S/0086/08 S/0107/08 S/0159/09 S/0185/09 SNC/0012/11 SNC/0011/11 S/0089/08 S/0207/09 S/0211/09 S/0297/10 S/0220/10 S/0226/10 S/0060/08 S/0192/09 S/0241/10 S/0269/10 S/0251/10 S/0154/09 S/0179/09 S/0280/10 S/0244/10 S/0237/10 S/0256/10 S/0287/10 S/0213/10 S/0304/10 S/0248/10 S/0341/11 S/0318/10 S/0331/11 S/0317/10 S/0349/11 S/0305/10 S/0293/10 S/0343/11 S/0342/11 S/0329/11 S/0316/10 S/0303/10 S/0312/10 S/0376/11 S/0380/11 S/0402/12 S/0410/12 S/0314/10 2. Mediante resolución de 28 de agosto de 2018, el MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA contestó a la reclamante en los siguientes términos: xUna vez analizada la solicitud, esta Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa considera que la misma incurre en el supuesto contemplado en el artículo 18 de la ley 19/2013, toda vez que la información solicitada corresponde a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a la que se le envía la solicitud para que desde allí se dé al solicitante la respuesta que proceda. xEn consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en la letra d) del artículo 18.1 de la ley 18/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite la solicitud de acceso a la información pública presentada. 3. Ante esta contestación, la reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 6 de diciembre de 2018, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido: El Ministerio de Economía inadmitió a trámite mi solicitud al considerar que incurre en el supuesto del artículo 18. d) Sin embargo, Economía no desconoce qué órgano es el competente, ya que en el mismo escrito asegura que le envía la solicitud a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) "para que desde allí se dé al solicitante la respuesta que proceda". La CNMC nunca ha dado respuesta a esta solicitud, pese a que han pasado casi tres meses desde la fecha en la que calculo que recibió la comunicación del Ministerio de Economía, por lo que querría que el CTBG inste a la CNMC a dar respuesta a mi solicitud. 4. Con fecha 11 de diciembre de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. El escrito de alegaciones tuvo entrada el 18 de febrero de 2019 y en el mismo se indicaba lo siguiente: Con fecha 29 de agosto de 2018, la Secretaria General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa dio traslado a la CNMC de la anterior solicitud, en tanto órgano competente para su conocimiento. Con fecha 15 de enero de 2019, el Secretario del Consejo de la CNMC, dictó resolución de inadmisión de la solicitud formulada al amparo del artículo 18.1 b) en relación al desglose individualizado del importe recaudado para cada uno de los 83 expedientes solicitados, toda vez que dicha información exigiría una acción previa de reelaboración por parte de este organismo. No obstante lo anterior, en dicha Resolución se facilitó la información disponible por ejercicio de las multas recaudadas correspondiente al periodo 2000 a 2012, significando a la interesada que la mayor o menor cantidad recaudada de las multas impuestas se debe al hecho de que la inmensa mayoría de las sanciones impuestas por esta institución son recurridas ante la Audiencia Nacional y se quedan en suspenso hasta que recaiga sentencia firme. Las sentencias de la Audiencia Nacional se dictan como media entre dos y cuatro años tras la interposición del recurso. Además, con frecuencia las Sentencias de la Audiencia Nacional son recurridas en casación por las empresas sancionadas o por la propia CNMC ante el Tribunal Supremo. Por ello, un gran número de las sanciones impuestas desde finales de 2013 no cuenta todavía con sentencia firme. Por tanto, la mayor o menor cantidad recaudada depende directamente de la duración del proceso de revisión judicial, que suele ir acompañada de la suspensión cautelar, concedida por el tribunal, de la obligación de pagar la sanciones mientras dura el proceso. Finalmente, debe señalarse que los pronunciamientos judiciales en numerosas ocasiones exigen el recálculo de la multa impuesta, lo que obliga a dictar una nueva resolución que a su vez puede ser recurrida. En el presente caso, la información de las multas recaudadas en cada uno de los 83 expedientes no se encuentra informatizada en la base de datos de la CNMC en los términos solicitados por la interesada, debiéndose hacer uso de diversos medios técnicos y consultando distintas fuentes de información, hasta conseguir el desglose individual por empresa dentro de cada expediente sancionador. Nótese que en la mayoría de estos expedientes son varias las empresas sancionadas. Por citar un ejemplo, cabe referirse al expediente S/226/10 con 48 empresas sancionadas. Por todo ello, el acceso a dicha información requeriría una acción expresa de reelaboración haciendo uso de diversos medios técnicos que afectaría la operatividad de los servicios de esta Comisión. Además de lo anterior, debe indicarse que cabe considerar la solicitud de acceso como “abusiva”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG. No solo el número de expedientes solicitado es ya de por sí muy elevado (83), sino que este número se multiplica, atendiendo a las múltiples partes interesadas en cada uno, como ya ha sido señalado anteriormente. Debe, por ello, ponderarse de forma razonada esta solicitud en el conjunto de actuaciones administrativas emprendidas por este Organismo que podrían verse afectadas. Por todo ello, habida cuenta de que la solicitud incurre en el supuesto de inadmisión previsto en el artículo 18. 1 c) de la LTAIBG procede rechazar la reclamación presentada. A estas alegaciones acompaña la precitada resolución de fecha 15 de enero de 2019, en la que se muestra una tabla con los datos referidos a las sanciones impuestas, confirmadas por los Tribunales y que han sido cobradas por el organismo en el referido período 2000-2012. 5. El 18 de febrero de 2019, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia del expediente a para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión. Dichas alegaciones tuvieron entrada el 26 de febrero de 2019 y señalaban lo siguiente: La información solicitada no puede considerarse como reelaboración ni tampoco es abusiva la petición. Ello se puede deducir de lo que la propia CNMC contestó en su resolución y lo que ahora alega ante el CTBG. Me explico: la propia CNMC asegura que me facilitó la información disponible de las multas recaudadas en 2000-2012. Lo hizo, sin embargo, de manera agregada. Es evidente que para llegar a esas cifras las personas que elaboraron el cuadro tuvieron que analizar expediente a expediente. Es decir, gran parte de los datos que solicito ya han sido analizados y los expedientes correspondientes consultados. Esto se puede comprobar con facilidad mirando los códigos de los expedientes (número de orden, barra, año). Prácticamente todos los que solicito corresponden al periodo ya analizado por la CNMC (2000-2012). Solo hay dos anteriores, iniciados en 1999, el 456 y el 476. Por tanto, o el cuadro se ha elaborado con estimaciones o datos inventados, cosa que resultaría muy chocante, o lo que la CNMC pretende es ocultar el desglose, expediente a expediente, de forma que los ciudadanos no puedan saber qué ocurrió con las multas millonarias concretas que la autoridad de Competencia publicitó cuando las impuso y de las que después no ofrece seguimiento. Tiene que existir algún tipo de hoja de cálculo con los datos que hayan llevado al sumatorio que finalmente ofrece la CNMC en su respuesta, que recoge el periodo 2000-2012. Me gustaría recibir al menos esa información (con los expedientes identificados por sus códigos) y, si el CTBG lo considerara oportuno, el resto de expedientes que solicito, que como creo haber demostrado son apenas dos. Adjunto la resolución en la que aparece el cuadro con los datos agregados. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En primer lugar, y tal y como figura en los antecedentes de hecho, la solicitud de información presentada el 14 de agosto fue dirigida al MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA, que la desestimó en aplicación del art. 18.1 d). Sin perjuicio del análisis que haremos a continuación sobre la aplicación de dicho precepto, debe recordarse que, según el art. 17.1 de la LTAIBG El procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso se iniciará con la presentación de la correspondiente solicitud, que deberá dirigirse al titular del órgano administrativo o entidad que posea la información. Entendemos, por lo tanto, que los tiempos de tramitación de la solicitud hubieran sido definitivamente más cortos si la interesada hubiera dirigido directamente su solicitud a la CNMC, un organismo con personalidad jurídica propia y naturaleza independiente. Por otro lado, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha dictado numerosas resoluciones acerca de la diferencia existente entre la causa de inadmisión prevista en el art. 18.1 d) de la LTAIBG y el acto de trámite regulado en el art. 19.1 de la misma norma referido a los supuestos en que la solicitud de información se dirija a un órgano que carezca de la información solicitada. Así, el art. 18.1 d) dispone que 1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: d) Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. Por otro lado, el art. 19.1 señala que Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante En este sentido, debe recordarse lo razonado en el expediente R/0235/2018 6. Sentado lo anterior, corresponde analizar si al caso presente le es de aplicación lo dispuesto en el art. 18.1 d) o, por el contrario, debe aplicarse lo indica en el art. 19.1, ambos de la LTAIBG, en el que se indica lo siguiente: 1. Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante. Este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en numerosas ocasiones Así, por ejemplo, en la R/0227/2017, se razonaba lo siguiente: La previsión de esta causa de inadmisión obedece a la lógica de que difícilmente se puede dar acceso a información de la que no se dispone en el órgano al que se solicita. De igual forma, a los efectos de orientar al interesado en su solicitud, la LTAIBG indica que la aplicación de dicha causa de inadmisión vaya acompañada de la indicación del organismo o entidad que podría disponer de la información. En este sentido, el Ministerio remite al Reclamante a la empresa contratista. Sin embargo, esta empresa no queda incluida en el ámbito de aplicación de la LTAIBG, ya que es enteramente privada. Asimismo, según sostiene la Administración, el contrato fue tramitado por la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación, del Ministerio de Hacienda y Función Pública, por lo que, no consta en este Departamento la información sobre el ahorro que dicho contrato ha supuesto para la Administración, al ser un contrato centralizado. En este sentido, no resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 18.1 d), dado que el Ministerio requerido sí conoce quien puede tener la información en su poder. En casos como éste, resulta de aplicación el artículo 19.1 de la LTAIBG, que dispone que Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante. Por ello, el Ministerio debió remitir la solicitud de acceso recibida al Ministerio que puede tener la información, para que éste contestara al solicitante. Dicho criterio ha sido mantenido en otros expedientes como el R/0363/2017, el R/0155/2017 o, más recientemente, en el R/0117/2018, en el que se indica lo siguiente: Si bien es cierto que puede alegarse cierta contradicción entre la causa de inadmisión prevista en el art. 18.1 d) y el acto de trámite del art. 19.1, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es claro en su postura pro actione a favor del ciudadano y, por lo tanto, en considerar que la causa de inadmisión sólo debería aplicarse en supuestos de claro desconocimiento del organismo competente. Como decimos, en el caso que nos ocupa parecería difícil argumentar dicho desconocimiento debido tanto a la materia como a la Administración (en este caso autonómica) de la que partió la iniciativa. Así, a nuestro juicio, la causa de inadmisión del art. 18.1 d), por su condición de finalizadora del procedimiento, debe interpretarse con ese carácter restrictivo al que también hace referencia el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, en el sentido de que "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) A este respecto, debe también recodarse que la causa de inadmisión referida hace mención a circunstancias en las que claramente se desconozca el competente, circunstancia que no se da en el caso que nos ocupa. Así, y a efectos meramente de orientar al ciudadano en una nueva solicitud, es que el apartado 2 del mencionado precepto dispone que se deberá indicar el órgano que se supone- sin certeza- competente. En este caso, como decimos, el órgano competente para conocer de la solicitud de información- la Universidad Camilo José Cela- está claramente identificado en función de las competencias atribuidas, por lo que a nuestro juicio, la correcta tramitación de la solicitud hubiera requerido de su reenvío a dicho Organismo. 4. Por otro lado, respecto a los plazos para contestar a una solicitud de acceso, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. En el caso que nos ocupa, tal y como se ha indicado en los antecedentes de hecho y consta en el expediente, la solicitud de información se presentó el 14 de agosto y tuvo entrada en la CNMC, por remisión del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA, el 29 de agosto de 2018. Finalmente, y fuera del plazo legalmente previsto de un mes, la CNMC dictó resolución. La tramitación de dicho expediente, con claro incumplimiento de los plazos legamente previstos, es contraria tanto a la letra como al espíritu de la norma, en cuyo Preámbulo se hace referencia al establecimiento de un procedimiento ágil para dar respuesta a las solicitudes de información. En este sentido, se recuerda que la CNMC debe prever y realizar las actuaciones que internamente sean necesarias para conseguir que las solicitudes de acceso a la información que se le presente lleguen al órgano encargado de resolver de la manera más rápida posible, para evitar demoras innecesarias y perjudiciales para los derechos de los solicitantes. 5. En cuanto al fondo del asunto, lo solicitado es conocer las cantidades ingresadas por la CNMC por la tramitación de determinados procedimientos sancionadores, una vez que se hubieran pronunciado los Tribunales de Justicia en estos procedimientos. En primer lugar, recordemos que la ratio iuris o razón de ser de la LTAIBG es la de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones. Por tanto, conocer las cantidades que recauda un organismo público en cumplimiento de las obligaciones que tiene legalmente encomendadas entronca directamente con el espíritu de la norma. Sin embargo, la Administración alega varias causas de inadmisión de la información que aparecen enumeradas en su artículo 18.1 de la LTAIBG, en concreto las de los apartados c) reelaboración (aunque erróneamente la cita como b)) y, si bien en su escrito de alegaciones, e) abusiva. No obstante, facilitó la información disponible por ejercicio de las multas recaudadas correspondientes al periodo 2000 a 2012. Ello indica que, a su juicio, no puede dar la información tal y como la ha sido solicitada, puesto que la información de las multas recaudadas en cada uno de los 83 expedientes no se encuentra informatizada en la base de datos de la CNMC, debiéndose hacer uso de diversos medios técnicos y consultando distintas fuentes de información, hasta conseguir el desglose individual por empresa dentro de cada expediente sancionador. Nótese que en la mayoría de estos expedientes son varias las empresas sancionadas. La reclamante rebate este argumento indicando que para proporcionar la información que ya le ha sido suministrada, la Administración ha tenido que entrar en cada expediente y extraer el dato. Es decir, gran parte de los datos que solicito ya han sido analizados y los expedientes correspondientes consultados. Tiene que existir algún tipo de hoja de cálculo con los datos que hayan llevado al sumatorio que finalmente ofrece la CNMC en su respuesta, que recoge el periodo 2000-2012. Me gustaría recibir al menos esa información (con los expedientes identificados por sus códigos) y, si el CTBG lo considerara oportuno, el resto de expedientes que solicito, que como creo haber demostrado son apenas dos. Llegados a este punto, hay que plantearse que, tal y como afirma la CNMC, la cuantificación de los importes relacionados con las multas impuestas por dicho Organismo cuenta con un sistema de cálculo que permite la obtención del importe global – que, por otro lado, tendrá su reflejo en los movimientos contables de la entidad o, dependiendo de la situación en la que se encuentre su cobro, incluso encontrarse en situación de seguimiento como sería el caso de supuestos de apercibimiento- en el que se contabilizarían no sólo los supuestos concretos por los que se interesa la solicitante sino también otros. Identificar de la información que afecta a la totalidad de los expedientes la relativa a los expedientes señalados por la solicitante implicaría el tratamiento de la información de forma específica para dar respuesta a la solicitud de información. A nuestro juicio, no se puede obligar a la Administración a realizar una nueva acción previa de reelaboración hasta obtener los datos que precisa la reclamante. En este sentido se han pronunciado los Tribunales de Justicia; por ejemplo, la Sentencia nº 60/2016, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid, el 25 de abril de 2016: “El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía". Igualmente, la Sentencia de la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 24 de enero de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 63/2016 "El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia”. Teniendo en cuenta los argumentos del Organismo reclamado y las circunstancias que a juicio del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno quedan acreditadas, procede concluir que proporcionar la información que solicita la reclamante incurriría en un supuesto de reelaboración previsto en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG, sin que resulte procedente analizar el resto de las alegaciones presentadas. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por , con entrada el 6 de diciembre de 2018, contra la COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda