Solicitud de relación de solicitudes de indultos con fechas de entrada e inicio de tramitación y resultado desestimado

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 707/2020 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó al MINISTERIO DE JUSTICIA, y al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 8 de octubre de 2020, la siguiente información: Relación de solicitudes de indultos recibidas en el Ministerio de Justicia desde el 23 de diciembre con sus correspondientes fechas y fecha en la que se ha iniciado la tramitación de cada una de ellas. 2. Mediante resolución de fecha 21 de octubre de 2020, el MINISTERIO DE JUSTICIA contestó a la solicitante lo siguiente: S/REF: 001-048553; 001-048557 N/REF: R/0707/2020; 100-004308 Fecha: La de la firma Dirección Administración/Organismo: Min isterio de Justicia Información solicitada: Relación de solicitudes de indulto Subdirección General de Reclamaciones Con fecha de 8 de octubre de 2020 tuvieron entrada en el Portal de la Transparencia del Gobierno, dos solicitudes de acceso a la información pública al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, solicitudes que quedaron registradas con los números arriba indicados con el siguiente contenido: “Asunto de la solicitud 001-048553: Relación de solicitudes de indulto con fecha de entrada en el Ministerio de Justicia y fecha de inicio de tramitación de cada una de ellas. Asunto de la solicitud 001-048557: corrige petición anterior (solicitud 001-048553). Información que solicita: Relación de solicitudes de indultos recibidas en el Ministerio de Justicia desde el 23 de diciembre con sus correspondientes fechas y fecha en la que se ha iniciado la tramitación de cada una de ellas.” (…) Una vez analizadas las solicitudes, esta Subsecretaría de Justicia resuelve conceder el acceso a la información a que se refieren sus solicitudes indicando que, desde el 23 de diciembre de 2019 hasta el 8 de octubre de 2020, se han recibido un total de 2.510 solicitudes añadiendo que, en la Ley de 18 de junio de 1870, por la que se establecen las reglas para el ejercicio de la Gracia de Indulto, no se regulan plazos para la remisión de las solicitudes de indulto al Tribunal sentenciador, razón por la que no se dispone de información sobre fechas de las solicitudes y fecha en la que se inicia su tramitación. 3. Ante esta respuesta, mediante escrito de entrada el 22 de octubre de 2020, la solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno con, en resumen, el si guiente contenido: (…) considero que sí se dispone de la misma dado que todo está informatizado y queda registro, tanto de las recepciones de las solicitudes como de los envíos a los tribunales sentenciadores y demás instituciones concernidas. Son datos que figuran después en los informes de las concesiones de indulto. Además, no pido ningún dato que pueda ir contra la protección de datos dado que solo solicito fechas de recepción y de comienzo de tramitación. El propio ministro de Justicia, Juan Carlos Campo, habló de un "atasco" en las tramitaciones por lo que tiene que conocer cuántas se tramitan, cuándo llegan y cuándo comienza su proceso de resolución. Tanto el ministro como el departamento de Justicia han dicho que las tramitaciones de los indultos suelen tardar unos seis meses de media, por lo que tienen que conocer la fecha de inicio y fin de las mismas. Igualmente, desde el ministerio aseguraron que "había retrasos por la acumulación de solicitudes en el periodo en que el Gobierno estaba en funciones" por lo que también tienen que saber cuándo llegaron las solicitudes atrasadas y cuándo comienzan a tramitarse. 4. Con fecha 23 de octubre de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE JUSTICIA, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito de entrada 6 de noviembre de 2020, el mencionado Ministerio realizó las siguientes alegaciones: (…) -Sobre estas afirmaciones cabe señalar que el procedimiento de la tramitación de las solicitudes de indulto está regulado en la Ley de 18 de junio de 1870, por la que se establecen las reglas para el ejercicio de la Gracia de Indulto . En dicha Ley no se fijan ni plazos para la remisión de las solicitudes de indulto recibidas en el Ministerio de Justicia al Tribunal sentenciador, ni tampoco para la emisión de los Informes preceptivos, que, junto con la solicitud, forman el expediente de indulto que debe dicho Tribunal enviar al Ministerio. -La aplicación informática de que se dispone para la gestión de los expedientes de indulto está diseñada para el estricto control del cumplimiento de los trámites establecidos por la Ley, siendo a este respecto los datos identificativos de cada expediente el número de alta de cada solicitud en la aplicación informática, y el nombre y apellidos del penado para el que se ha solicitado el indulto. Por ello, a efectos de la referida aplicación informática, la tramitación de cada solicitud se centra en el penado y en la causa en que el penado fue condenado, y no en la fecha en qué se recibió en el Ministerio la solicitud ni en la fecha en que cada solicitud se remitió al Tribunal sentenciador en petición de los correspondientes infor mes. Así pues, en contra de lo sostenido por la reclamante, no existe ningún tipo de Informe en donde figuren esos datos. En no pocas ocasiones, antes de enviar la solicitud de indulto al Tribunal sentenciador, se hace preciso instar del solicitante del indulto la subsanación de la correspondiente solicitud pues muchas veces las solicitudes no proporcionan más que el nombre del condenado, o datos erróneos e imprecisos. La obtención de esta información i mprescindible para poder remitir la solicitud al Tribunal sentenciador condiciona fácticamente el periodo de tramitación y de resolución de cada expediente. Todo ello unido al número de solicitudes y a la variedad de circunstancias concurrentes en cada solicitud, determina que la remisión de cada solicitud al correspondiente Tribunal no sea una actuación automática tras recibirse la solicitud. -Los únicos datos numéricos de que se dispone, que son datos globales, se refieren al volumen mensual de lo recibido en el Ministerio: número de solicitudes, número de expedientes de los Tribunales y número de otros documentos. Dichos datos ilustran la tramitación de los indultos denegados y concedidos en un semestre en el correspondiente Informe que se presenta a la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados, en cumplimiento de la Disposición Adicional de la Ley de 18 de junio de 1870, de reglas para el ejercicio de la gracia de indulto, introducida por la Disposición Final Primera de la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, que dispone que el Gobierno remitirá semestralmente al Congreso de los Diputados un informe sobre la concesión y denegación de indultos. En dichos Informes semestrales, por tanto, se proporciona el número total de solicitudes, expedientes y otros documentos que se reciben cada mes. Se trata, por tanto, de cifras globales relativas a lo recibido, no a lo tramitado, pues ni todas las solicitudes ni todos los expedientes que se reciben están siempre completos. -Es importante subrayar que esos datos globales no se extraen de la aplicación informática de gestión de los expedientes de indulto, sino de una reelaboración de datos a partir de la información del Registro de Entrada del Ministerio, y de las diferentes aplicaciones informáticas de los Tribunales a las que el Ministerio está conectado. Precisamente a partir de los datos que se elaboran para los Informes semestrales, que suponen de por sí una ardua tarea, y no se extraen de ninguna aplicación informática automáticamente como ya se ha dicho, pudo facilitarse a la reclamante el número total de solicitudes recibidas en el período que solicitaba. -Cabe señalar que en los Informes semestrales se resalta que no existe correspondencia entre el número de solicitudes recibidas y los expedientes resueltos en el mismo período debido a la variabilidad del plazo en la tramitación de las peticiones, pues los informes preceptivos pueden recibirse en un plazo medio que oscila entre los 7 y los 12 meses, no existiendo un plazo legal para la emisión de dichos informes preceptivos como ya se ha dicho. Así pues, cuando se habla de media en la tramitación es por la realización de un muestreo sobre los expedientes que se resuelven, no porque haya una contabilidad específica. -En cuanto a atascos y retrasos, se derivan fundamentalmente de las insuficiencias e imprecisiones concurrentes en muchas solicitudes, como ya se ha explicado, unido a la acumulación inherente al período del Gobierno en funciones. -Por último, es importante señalar que el ejercicio del derecho a solicitar información debe ser posible en el marco del funcionamiento ordinario de la Administración. Y la información que se solicita supone una alteración del funcionamiento ordinario porque no se dispone de la información solicitada, y no se dispone porque no hay obligación de tenerla. Cualquier información sobre las solicitudes de indulto, distinta de la que proporciona la aplicación informática, implica una reelaboración o creación ad hoc de un informe que supone sustraer recursos de personal dedicados a la tramitación de las solicitudes para elaborar informes específicos. Si se tiene en cuenta el volumen de solicitudes y la duración de la tramitación de un expediente de indulto sin previsión de plazos, se concluye que es preciso reelaborar la información solicitada. Dado que el indulto es un acto graciable, no sujeto a los principios que rigen el derecho administrativo común y, por consiguiente, no susceptible de otra revisión que la relativa al cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, alcanzando solamente el control jurisdiccional a los elementos reglados del procedimiento, se entiende que el funcionamiento ordinario de la Administración en la tramitación de las solicitudes de indulto se centre en su obligación de cumplir estrictamente con los trámites legalmente previstos, solicitando los informes pertinentes, conformando la documentación a su recepción y elevando los expedientes al Consejo de Ministros para su resolución. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. Respecto al fondo del asunto, cabe recordar que el objeto de la solicitud de información se concretaba en la Relación de solicitudes de indultos (…) con sus correspondientes fechas y fecha en la que se ha iniciado la tramitación, y que la Administración ha respondido parcialmente –facilitando el número total de las recibidas- e inadmitiendo el resto al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en la letra c) del artículo 18.1 de la LTAIBG, que dispone que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. Justifica la Administración en su resolución la inadmisión de los citados datos en el hecho de que en la Ley de 18 de junio de 1870, por la que se establecen las reglas para el ejercicio de la Gracia de Indulto, no se regulan plazos para la remisión de las solicitudes de indulto al Tribunal sentenciador. Asimismo, desarrolla su fundamentación en vía de alegaciones al expediente de reclamación, conforme se ha reflejado en los antecedentes de hecho, fundamentalmente en los siguientes aspectos: - La aplicación informática de que se dispone para la gestión de los expedientes de indulto está diseñada para el estricto control del cumplimiento de los trámites establecidos por la Ley, siendo a este respecto los datos identificativos de cada expediente el número de alta de cada solicitud en la aplicación informática (…) no la fecha en qué se recibió en el Ministerio la solicitud ni en la fecha en que cada solicitud se remitió al Tribunal sentenciador. - Los únicos datos numéricos de que se dispone, que son datos globales, se refieren al volumen mensual de lo recibido en el Ministerio: número de solicitudes, número de expedientes de los Tribunales. - Estos datos globales no se extraen de la aplicación informática de gestión de los expedientes de indulto, sino de una reelaboración de datos a partir de la información del Registro de Entrada del Ministerio, y de las diferentes aplicaciones informáticas de los Tribunales a las que el Ministerio está conectado. 4. Respecto de la indicada causa de inadmisión, hay que señalar que este Consejo de Transparencia aprobó en virtud de las potestades del artículo 38.2 a) de la LTAIBG , el Criterio Interpretativo CI/007/2015 , de 12 de noviembre en el que se concluye lo siguiente: “(…) será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicables al caso concreto. En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: “volver a elaborar algo”. Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como “derecho a la información”. Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión. El primero sería la solicitud de “información voluminosa”, que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo “volumen o complejidad” hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente “Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante”. No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración. 5. Asimismo, debe contarse también con la interpretación que de este concepto han realizado los Tribunales de Justicia: - La Sentencia 60/2016, de 25 de abril, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 9 de Madrid , razona que “En efecto, “reelaborar “significa volver a elaborar algo y en el presente caso, para poder suministrar la información solicitada hay que elaborar una “contabilidad” que no existe para cada uno de los canales, porque los costes de los mismos no aparecen desglosados en la contabilidad que presenta la actora y que es pública (aportándose con la demanda las páginas webs que facilitan dicha información). La información requerida precisaría realizar nuevas operaciones de análisis, agregación e interpretación, por lo que la interpretación que hace el Consejo, resulta excesivamente restrictiva y contraria al espíritu de la norma. (…) El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía”. - La Sentencia dictada en el recurso Apelación 63/2016 por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional señala que “El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c) permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia” (…). - La Sentencia 42/2019, de 13 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 9 de Madrid concluye que “(…) el artículo 13 de la citada ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía. En el presente caso se está pidiendo una información que a día de hoy no se tiene y cuya obtención no es sencilla pues implica ir analizando todos y cada uno de los documentos generados en el espacio de 22 años.” - La Sentencia 54/2019, de 8 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 4 de Madrid, PO 37/2018-D, que se pronuncia en los siguientes términos: “(…) No se comparte que para la divulgación de la información interesada sea necesaria una acción previa de reelaboración. Entendido ello de acuerdo con los criterios del CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO y con diversos pronunciamientos judiciales, no se debe apreciar cuando se trata del acceso a información que conste en archivos y documentos existentes con anterioridad a la solicitud. Si la Administración requerida dispone de la información, tal como se solicita, y se requiere a lo sumo de su ordenación, no se trataría de un supuesto de reelaboración. Por el contrario, sí se trataría de un supuesto de reelaboración si lo que se pretende es que a partir de los datos de que disponga la Administración la misma elabore un informe. (...) el hecho de que los datos relativos al pago a los colaboradores contratados por la Corporación demandante no se encuentren ordenados o tengan que ser recabados a distintas unidades no implica que deban ser reelaborados. Se trata de recabarlos y de trasmitirlos tal como constan.” - En idéntico términos se pronuncia la reciente Sentencia 47/2020, de 13 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Madrid, PO 107/2019, que, además de lo anterior, también concluye, que “(…) Existiría una acción de reelaboración, de acuerdo con la sentencia de 25 de abril de 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.° 9 de Madrid en el Procedimiento Ordinario 33/2015, si se pide una información de que no se dispone, no existiendo obligación de producirla.(...) “ 6. A nuestro juicio, en el presente caso, aunque las causas de inadmisión deben ser aplicadas de manera restrictiva, coherente y proporcionada, puesto que la regla general es la de facilitar el acceso a la información pública y deben ser justificadas de manera clara, nos encontramos ante un supuesto de reelaboración de la información y, por lo tanto, encuadrable en la causa de inadmisión señalada dado que: - Se debe partir del hecho, conforme se ha recogido en los antecedentes, de que la Administración ha confirmado y este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no tiene motivos para ponerlo en duda, que la aplicación informática disponible para la gestión de los expedientes de indulto está diseñada solamente para el estricto control del cumplimiento de los trámites establecidos por la Ley de 18 de junio de 1870 estableciendo reglas para el ejercicio de la gracia de indulto, en la que como indica el Ministerio no se regulan plazos al respecto de las solicitudes de indultos. - Así como, de que por el hecho de no recogerse en la aplicación informática, para elaborar los Informes semestrales que presenta a la Mesa del Congreso -que incluyen unos datos globales que se refieren al volumen mensual de lo recibido en el Ministerio: número de solicitudes y número de expedientes de los Tribunales- el Ministerio tiene que proceder a una reelaboración de datos a partir de la información del Registro de Entrada del Ministerio, y de las diferentes aplicaciones informáticas de los Tribunales a las que el Ministerio está conectado. Reelaboración que es la que le ha permitido facilitarle el número total de indultos. En consecuencia, en atención al alcance de la solicitud y a las actuaciones para hacer disponible la información que, entendemos bien explicadas y justificadas, señala la Administración estaríamos ante una solicitud que requiere una acción previa de reelaboración en el sentido del art. 18.1 c) de la LTAIBG. En este sentido, y de acuerdo con lo señalado en el Criterio de este Consejo, la información tendría que elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, en este caso como ya se ha indicado en varias ocasiones, consultando cada expediente de indulto para comprobar la fecha en la que se presentó la solicitud y comprobar las distintas actuaciones llevadas a cabo en cada expediente –la Ley prevé diferentes formas de solicitarlo y diferentes sujetos- para ver en qué fecha se inició su tramitación. Tal y como manifiesta la Administración en vía de alegaciones, cualquier información sobre las solicitudes de indulto, distinta de la que proporciona la aplicación informática, implica una reelaboración o creación ad hoc de un informe (…). Si se tiene en cuenta el volumen de solicitudes y la duración de la tramitación de un expediente de indulto sin previsión de plazos, se concluye que es preciso reelaborar la información solicitada. A este respecto, cabe recordar que el citado Criterio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno prevé que sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración, y que en el presente supuesto nos encontramos con que la Administración confirma que se han recibido un total de 2.510. En definitiva, como establece el criterio de este Consejo, dar acceso a los datos tal y como han sido solicitados –fecha de cada solicitud y fecha del inicio de la tramitación- no implicaría una mera agregación, o suma de datos, o un mínimo tratamiento de los mismos, sino que tendría que elaborarse expresamente la información con los datos extraídos de cada uno de los 2.510 expedientes de indulto o acudiendo a la información del Registro de Entrada del Ministerio, y de las diferentes aplicaciones informáticas de los Tribunales a las que el Ministerio está conectado para dar una respuesta. En consecuencia, por todos los argumentos expuestos, debemos concluir con la desestimación de la presente reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada por con entrada el 22 de octubre de 2020, contra la resolución de 21 de octubre de 2020 del MINISTERIO DE JUSTICIA. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez