Acceso a copia del dosier sobre Cataluña entregado a la presidenta de la Comisión Europea

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 704/2019 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó a través del Portal de la Transparencia, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG ) y con fecha 5 de agosto de 2019, la siguiente información: (…) copia del dosier con información sobre Cataluña que el Gobierno entregó a la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, en su reciente reunión en Madrid. Además, solicito conocer si se le entregó más documentación, informes o dosieres y, en caso afirmativo, cuáles y una copia de ellos. 2. Mediante resolución de fecha 4 de septiembre de 2019, el MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN contestó al solicitante lo siguiente: S/REF: 001-036361 N/REF: R/0704/2019 100-002982 Fecha: 30 de diciembre de 2019 Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación Información solicitada: Información sobre Cataluña facilitada a la Presidenta de la Comisión Europea Subdirección General de Reclamaciones Considerada la solicitud, no se considera oportuno trasladar la información solicitada, conforme al artículo 14.1. e) de la Ley de Transparencia, que contempla la posibilidad de limitar el derecho de acceso cuando acceder a la información suponga un perjuicio para las relaciones exteriores. 3. Ante esta contestación, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 5 de octubre de 2019, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido: Mi reclamación se fundamenta en que alegan un perjuicio para las relaciones exteriores, cuando ni siquiera aplican un test de daño ni ponderan el interés público respecto al límite como deberían hacer. Además, aplican directamente una denegación total. El dosier solicitado es información de interés público y es un informe que ha elaborado el Ministerio de Asuntos Exteriores. Es, por lo tanto, un informe que de hacerse público serviría para tener a una ciudadanía bien informada, que es al fin y al cabo uno de los principales objetivos de la Ley 19/2013. Además, (…) la resolución está firmada a 4 de octubre y no se me facilitó a través del Portal de Transparencia hasta el día 10. La existencia de este informe la hizo pública el propio Gobierno, que fue quien se lo entregó a la comisaria europea Ursula Von der Leyen en una reunión. Es, por lo tanto, información a la que también tienen derecho a acceder los ciudadanos para conocerla, igual que lo hace la propia comisaria europea. Más cuando corre la sospecha de que se incluían datos falsos en ese informe. Por lo tanto, serviría para la rendición de cuentas del Gobierno y la Administración Pública. Por último, solicito que antes que el Consejo resuelva se me facilite una copia del expediente con las alegaciones del ministerio incluidas para yo poder alegar también lo que considere oportuno. 4. Con fecha 7 de octubre de 2019, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a través de la Unidad de Transparencia competente, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito de entrada 24 de octubre de 2019, el Ministerio realizó las siguientes alegaciones: Primera.- Las relaciones diplomáticas que se establecen en las reuniones de carácter internacional forman el sustrato esencial de una sociedad cuyo entramado ha ido experimentando una creciente complejidad en los últimos años. Así pues, es un principio básico de las relaciones internacionales entre Estados o entre Estados y otros sujetos de Derecho Internacional el carácter confidencial de las comunicaciones que mantienen entre ellos. La publicación de dichas comunicaciones sería susceptible de comprometer las relaciones internacionales y, en todo caso, afectaría a la confianza mutua en la que deben desarrollarse las relaciones diplomáticas. Este MAUC es consciente que el deber de confidencialidad en el ámbito de las relaciones exteriores tiene que ponerse en relación con cada caso concreto y no puede argumentarse con carácter general y respecto de cualquier tipo de documento. Pero en el caso que nos ocupa, no cabe apreciar un interés superior que hiciera desplazar la aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.c) LTBG (en tal sentido, véase la Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno 019/2019). En efecto, la invocación que hace este MAUC en su Resolución de 4 de septiembre de 2019 de motivos de interés público para limitar el acceso a la información está ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. Efectivamente, siguiendo el Criterio Interpretativo nº 2 del año 2015, aprobado por Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, al analizar si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable, debido a la especial naturaleza de la información solicitada (información sobre Cataluña en los momentos actuales en los que se están desarrollando los acontecimientos) ha de concluirse que la misma proporciona criterios de garantizar los intereses generales cuya labor podría quedar perjudicada si se conociera con detalle los procedimientos de actuación. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público). Y en este sentido es preciso aludir a que la información solicitada se encuentra amparada por lo dispuesto en la Ley 19/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, modificada por la Ley 48/1978 (LSO), así como por la normativa que la desarrolla, y en particular por lo establecido en el Acuerdo de Consejo de Ministros, de 15 de octubre de 2010, sobre política de seguridad de la información del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación por el que se clasifican determinadas materias con arreglo a la Ley de Secretos Oficiales. Por lo que también cabría invocar, además del artículo 14.1c) LTBG, su Disposición adicional primera, apartado 2, y someter la solicitud de acceso a la información pública que nos ocupa al régimen jurídico específico de los secretos oficiales. En base a esta normativa, el acceso a dicha información queda limitado a los órganos y personas debidamente facultadas para ello y con las formalidades y limitaciones legalmente establecidas, no pudiendo por tanto ser comunicada, difundida ni publicada ni utilizar su contenido fuera de los límites legalmente establecidos, pues ello podría dar lugar a riesgos o perjuicios de la seguridad del Estado, o pudiera comprometer los intereses fundamentales de la Nación en materia referente a la defensa nacional, la paz exterior o el orden constitucional. Teniendo en cuenta dichos preceptos, y con objeto de evitar que asuntos que afectan a la política exterior de España se vean desprotegidos, entre las materias que, en el ámbito de la seguridad exterior del Estado y sus relaciones diplomáticas, requieren protección y amparo para la mejor defensa de los intereses de España y de sus aliados y amigos, se encuentra la información relativa a las cuestiones que afectan a la soberanía, independencia y a la integridad de España y a las posiciones de España sobre contenciosos de índole territorial ínter-estatales o intra-estatales (apartado 1.10 del citado Acuerdo de Consejo de Ministros de 15 de octubre de 2010). Así pues, se otorga la clasificación de secreto a la citada materia así como a los actos, documentos, informaciones, datos y objetos sobre la misma. Por su parte, el apartado segundo del citado Acuerdo de Consejo de Ministros señala que se les otorgará igualmente la clasificación de reservado a las entrevistas con mandatarios o diplomáticos extranjeros con implicaciones para los intereses del Estado o las relaciones internacionales. (…) 5. El 25 de octubre de 2019, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015 , de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia del expediente al reclamante para que en el plazo de diez días hábiles pudiese alegar lo que estimara conveniente ante la documentación adjunta. Transcurrido el plazo indicado, el reclamante no ha realizado alegaciones sobre el fondo de la cuestión planteada en su reclamación. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre , por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En primer lugar, y sobre cuestión de carácter formal planteada por el reclamante, cabe indicar que parece haber un error en las afirmaciones que realiza- en el sentido de que la resolución recurrida tiene fecha de 4 de octubre pero se puso a su disposición el día 10- por cuanto, como hemos indicado en los antecedentes y figura en el expediente, la reclamación fue interpuesta ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno el día 5 de octubre, con carácter previo, por lo tanto, a la fecha que dice haberle sido notificada la resolución recurrida. 4. Respecto al fondo del asunto, cabe recordar que el objeto de la información es la copia del dosier con información sobre Cataluña que el Gobierno entregó a la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, en su reciente reunión en Madrid, y que la Administración en primer término deniega al considerar de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1 c) que dispone que El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un prejuicio para c) Las relaciones exteriores. Argumenta la Administración en vía de alegaciones, que no en su resolución donde se limita a alegar la causa sin justificarla, contraviniendo, por lo tanto, la exigencia de los Tribunales de Justicia- especialmente relevante es la sentencia del Tribunal Supremo dictada en el recurso nº 75/2017-, que es principio básico de las relaciones internacionales entre Estados o entre Estados y otros sujetos de Derecho Internacional el carácter confidencial de las comunicaciones que mantienen entre ellos. La publicación de dichas comunicaciones sería susceptible de comprometer las relaciones internacionales y, en todo caso, afectaría a la confianza mutua en la que deben desarrollarse las relaciones diplomáticas; no cabe apreciar un interés ; debido a la especial naturaleza de la información solicitada (información sobre Cataluña en los momentos actuales en los que se están desarrollando los acontecimientos) ha de concluirse que la misma proporciona criterios de garantizar los intereses generales cuya labor podría quedar perjudicada. Debe recordarse que la aplicación de los límites contemplados en la LTAIBG debe ser acorde con el Criterio Interpretativo CI/002/2015 , de 24 de junio, de este Consejo de Transparencia, elaborado en función de las competencias otorgadas por su artículo 38.2 a), Criterio en el que se indica que: “Los límites a que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, “podrán” ser aplicados. De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos. La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público).” Asimismo, deben tenerse en cuenta los pronunciamientos adoptados por los Tribunales de Justicia respecto de la aplicación de esos límites, entre los que destacan los siguientes: https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/criterios.html Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 6 de Madrid, dictada en el PO 57/2015 : “(…) Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad". “La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, (…). En la Sentencia de 7 de noviembre de 2016, dictada en el Recurso de Apelación presentado frente a la Sentencia de instancia indicada previamente, la Audiencia Nacional expresamente señaló que “Y si concurre alguno de los límites del art. 14 reseñado deberá de acreditarlo” Sentencia nº 46/2019, de 22 de junio de 2019, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Madrid, dictada en el PO 38/2016 : "El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. " Sentencia nº 98/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 11 de Madrid, dictada en el PO 49/2016 : "La ley consagra pues la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14, causas que constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia han de ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto (…)”. https://www.consejodetransparencia es/ct Home/Actividad/recursos jurisprudencia/Recursos AGE/2016/18 MFomento 1 Renfe1 pliegos.html Y finalmente, por su importancia en la interpretación de las causas de inadmisión previstas en la LTAIBG, debe mencionarse la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017 , que se pronuncia en los siguientes términos: "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. (…) ” 5. Teniendo en cuenta lo indicado y en relación a la cuestión controvertida en la presente reclamación, hay que señalar que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se ha pronunciado recientemente sobre una cuestión similar (Copia de la carta entregada por el embajador de Arabia Saudí al Presidente del Gobierno sobre las relaciones bilaterales entre ese país y España), expediente R/0019/2019 en el que la Administración alegaba el mismo límite de aplicación y en cuya resolución se concluyó lo siguiente: 7. Por su parte, alega la Administración que si proporciona la información se produciría un daño a las relaciones exteriores españolas, argumentando que Las relaciones diplomáticas que se establecen en las reuniones de carácter internacional, forman el sustrato esencial de una sociedad cuyo entramado ha ido experimentando una creciente complejidad. El medio esencial a través del cual se desarrolla esta actividad es la “negociación” y que Divulgar o difundir previamente los términos que rodean la celebración de estos encuentros, podría entorpecer dicha negociación en aras de conseguir acuerdos favorables para ambos países. Este argumento debemos analizarlo, a nuestro juicio, de forma diferenciada atendiendo a los dos tipos de informaciones que, por un lado se refieren a i) la reunión o reuniones mantenidas entre el Presidente del Gobierno y el Embajador de Arabia Saudí y ii) copia de la carta entregada por el Embajador de Arabia Saudí al Presidente del Gobierno sobre las relaciones bilaterales de ambos países. 5. En cuanto al segundo apartado de la reclamación, relativo a la divulgación de una Copia de la carta entregada por el embajador de Arabia Saudí al Presidente del Gobierno sobre las relaciones bilaterales entre ese país y España- cuya existencia no ha sido rebatida por la Administración a pesar de que el solicitante no justifique la misma- , debe citarse el precedente contenido en el procedimiento R/0551/2016, en el que se razonaba lo siguiente: “En concreto, y respecto del límite contenido en el apartado 1 c) (perjuicio para las relaciones exteriores), la Administración argumenta que un principio básico de las relaciones internacionales entre Estados es el carácter confidencial de las comunicaciones que mantienen entre ellos y que se canalizan normalmente a través de notas verbales. La publicación de dichas comunicaciones sería susceptible de comprometer las relaciones con el país en cuestión y, en todo caso, afectaría a la confianza mutua en la que deben desarrollarse las relaciones diplomáticas entre países. Se trataría, por lo tanto y a juicio del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN, de una restricción con carácter general y sin atención a las circunstancias que puedan darse en los casos concretos, a acceder a información que forme parte de las comunicaciones que se realicen entre Estados en el ámbito de sus relaciones internacionales. Dicha restricción general, como hemos visto, no queda amparada por la previsión de la propia norma, que indica que debe hacerse un análisis individualizado y justificado para aplicar una restricción al derecho de acceso. Así, este deber de confidencialidad en el ámbito de las relaciones exteriores tiene que ponerse en relación con cada caso concreto y no puede argumentarse con carácter general y respecto de cualquier tipo de documento que obre en poder de la Administración española y que haya sido destinado o elaborado con destino a una legación extranjera, puesto que el contexto y/o las circunstancias concretas pueden hacer decaer la aplicación de esta pretendida confidencialidad. En todo caso, hay que tener en cuenta que el acceso a la información pública es la regla general y el límite es la regla excepcional, aplicable de manera estricta. En el caso que nos ocupa, debe señalarse que la información solicitada no ha sido elaborada por la Administración Española sino que ésta dispone de ella por haberla obtenido en el ejercicio de sus funciones según los términos en los que se pronuncia la LTAIBG en su art. 13. Asimismo, debe tenerse en consideración el posible contenido de dicho documento- que este Consejo de Transparencia desconoce- junto con el hecho de que ha sido aparentemente aportado con ocasión de la reunión del Embajador de Arabia Saudí- máximo representante de dicho país en España- al Presidente del Gobierno; circunstancia que permite suponer a nuestro juicio, la relevancia de las cuestiones tratadas en el mismo. Como bien hemos indicado, los límites al acceso deben ser interpretados restrictivamente y en atención al eventual interés que, aun derivándose un perjuicio del acceso, debiera protegerse con el acceso solicitado. A nuestro juicio, los hechos presentes en este caso, derivados de la naturaleza del documento solicitado y las circunstancias en las que fue realizado y entregado- permiten entender que las cuestiones planteadas en el mismo guardan una relación directa con las relaciones diplomáticas de ambos países y, por lo tanto, con asuntos que pudieran estar llevándose a cabo o en negociación, cuyo conocimiento previo pudiera implicar un perjuicio a las relaciones exteriores tal y como viene previsto en el art. 14.1 c). Esta circunstancia y especialmente la indefinición de las cuestiones planteadas en el documento que se solicita, hacen concluir a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno la posibilidad de un perjuicio real y no hipotético a las relaciones exteriores de nuestro país sin que quepa apreciar un interés superior que hiciera desplazar la aplicación del límite aludido por la Administración. Por lo tanto, entendemos que la presente reclamación debe ser desestimada respecto de la segunda de las informaciones solicitadas. 6. Por lo tanto, teniendo en cuenta la similitud en cuanto al objeto de la solicitud y los antecedentes tramitados al respecto por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, se considera que son de aplicación los argumentos esgrimidos, a pesar del carácter restrictivo de los límites y la formulación amplia del derecho de acceso. Y ello en base a los siguientes argumentos: - Aunque en el presente supuesto la información solicitada no se enmarque en el ámbito de las relaciones diplomáticas entre dos países, sí afecta a las relaciones entre España y la Unión Europea, por cuanto se solicita información que se ha facilitado a la Presidenta de la Comisión Europea, motor del sistema institucional comunitario, entre cuyas funciones se encuentra el derecho de iniciativa legislativa; la ejecución y garantía de cumplimiento de las leyes europeas, del presupuesto y de los programas adoptados por el Parlamento y el Consejo. Es, por lo tanto, la Institución guardiana de los Tratados y la que vela por el cumplimiento del Derecho comunitario conjuntamente con el Tribunal de Justicia. - No puede obviarse la especial naturaleza de la información solicitada, una cuestión de especial relevancia social y política en nuestro país, por cuanto afecta a cuestiones esenciales como la configuración territorial y política de nuestro país. En definitiva, entendemos que se pretende el acceso a información especialmente sensible y cuyo conocimiento, además de su incidencia en la política interna de nuestro país, implicaría un perjuicio en las relaciones entre España y el resto de países miembros, así como entre la Unión Europea y otros países que no forman parte, pero con los que se mantienen acuerdos comerciales y de cooperación, y se firman tratados internacionales, sin que exista un interés público superior que justifique la difusión de la citada información. Teniendo en cuenta, además, que, a nuestro entender, la finalidad de la Ley de Transparencia (conocer cómo se toman las decisiones, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones) quedaría cubierta por las actuaciones que están llevando a cabo por el Gobierno, las instituciones y los Tribunales. Por tanto, en base a los argumentos desarrollados en los apartados precedentes de la presente resolución, la reclamación debe ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por , con entrada el 5 de octubre de 2019, contra la resolución de 4 de septiembre de 2019 del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda