Acceso a información sobre reuniones de altos cargos del Ministerio de Asuntos Exteriores

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones Resolución 681/2018 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 17 de agosto de 2018, la siguiente información: Me gustaría conocer de todas las peticiones de reunión a sus altos cargos desde el 1 de junio de 2018, fecha de nombramiento de Pedro Sánchez como Presidente del Gobierno. Nótese que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya ha instado la entrega de esta información en su resolución R/0284/2017, puesto que las solicitudes de reunión son atendidas y tramitadas por personal a cargo de la administración pública y contienen información de especial interés público. S/REF: 001-027836 N/REF: R/0681/2018; 100-001878 Fecha: 13 de febrero de 2019 Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación Información solicitada: Reuniones de altos cargos Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones Ello conforme a su criterio interpretativo CI/002/2016, de 5 de julio y otras resoluciones similares, como la R/0171/2015. Por tanto, y en resumen, solicito: oLas peticiones de reunión recibidas por sus altos cargos desde el inicio de la presente legislatura, con indicación del solicitante. oQué reuniones fueron finalmente celebradas, con quién y cuándo. oEl motivo de cada reunión así como los temas tratados, los documentos compartidos o los acuerdos alcanzados. Nótese también que, en ningún caso, la llamada Agenda del Gobierno publicada en la página web de La Moncloa cumple con el objeto de esta solicitud. De hecho, estos tres puntos solicitados son los mismos exigidos por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la citada resolución R/0284/2017. No consta respuesta de la Administración. 2. Ante esta falta de contestación, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 20 de noviembre de 2018, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido: El 27 de agosto de 2018, se creó el expediente 001-027836 que está en el ámbito de la UIT Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, según el Portal de Transparencia. Se hace notar que la solicitud recurrida en este escrito es la 001-027836. El 27 de septiembre, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación notificó la ampliación de plazo, de acuerdo con el artículo con el artículo 20.1 de la LTAIBG “debido al volumen o complejidad de los datos solicitados”. Anteriormente este ministerio no notificó el inicio de la tramitación. Sin embargo, pasado el 27 de octubre, y a día de hoy, aún no se ha tenido respuesta de este Ministerio, por lo que la solicitud de derecho de acceso a la información pública ha recaído en silencio administrativo. El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, entre otros, sí ha entregado toda la información solicitada en el expediente 001-027830. Este Ministerio ha entendido que se trata de información pública que, recordamos, elaboran empleados públicos. Y es que, además de lo considerado en el criterio interpretativo conjunto CI/002/2016, de 5 de julio, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, entendemos que las solicitudes de reunión, tramitadas por recursos humanos a servicio del Estado –como el secretariado de los altos cargos– en el ejercicio de sus funciones, por lo que se trata de información pública. También consideramos relevante conocer a quién le concede o deniega una reunión cada departamento. Tal y como se referencia en la solicitud de información, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya instó a entregar esta información en su resolución R/0284/2017. Las reuniones con sectores ajenos a la administración pública del Estado –incluido asociaciones, empresas y grupos de presión– pueden buscar, entre otras cosas, cierto impacto en el proceso de toma de decisiones y es un derecho constitucional de la ciudadanía, desarrollado por la LTAIBG, someterlas a escrutinio para conocer, tal y como contempla la LTAIBG, cómo se toman las decisiones que afectan a la sociedad o bajo qué criterio actúan nuestras instituciones. Tal es el interés público que tienen las interacciones entre la administración pública y sectores privados que, por poner un ejemplo, el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud contra los Productos del Tabaco insta a los estados a informar exhaustivamente de toda interacción, incluidas reuniones, con la industria tabacalera. España firmó este convenio en el año 2003. Solicita una resolución del Consejo de Transparencia ante dicha solicitud, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la in formación pública y buen gobierno. 3. Con fecha 27 de noviembre de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas, sin que se haya presentado ninguna en el plazo concedido al efecto. El 4 de enero de 2019, se reiteró la solicitud de alegaciones, con el mismo resultado negativo. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En primer lugar, es necesario hacer una mención especial a los plazos establecidos en la LTAIBG para contestar a las solicitudes de acceso a la información. A este respecto, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. En el caso que nos ocupa, tal y como se ha indicado en los antecedentes de hecho y consta en el expediente, la Administración no contestó al reclamante transcurrido el plazo de un mes que establece la Ley. Asimismo, tampoco ha contestado al requerimiento de alegaciones efectuado en dos ocasiones por este Consejo de Transparencia. En este sentido, se recuerda que la Administración debe prever y realizar las actuaciones que internamente sean necesarias para conseguir que las solicitudes de acceso a la información que se le presente lleguen al órgano encargado de resolver de la manera más rápida posible, para evitar demoras innecesarias y perjudiciales para los derechos de los solicitantes. La LTAIBG establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta y dispone la creación de unidades de información en la Administración General del Estado, lo que facilita el conocimiento por parte del ciudadano del órgano ante el que deba presentarse la solicitud así como del competente para la tramitación. Este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado en casos precedentes (por ejemplo, en el expediente R/0100/2016) sobre esta ausencia de tramitación de la solicitud por parte de la Administración, llegando a la conclusión de que este lapso de tiempo, no achacable al solicitante sino a la Administración, corre en contra de los intereses del primero, lo que contradice el principio de eficacia administrativa del artículo 103.1 de la Constitución española, según el cual "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho". La categorización como principio por la Constitución del deber de ser eficaz, comporta que la Administración ha de ajustarse en su actuación, no sólo al principio de legalidad, sino que, además, deberá poner todos los medios materiales y humanos para llevar a cabo el fin que la propia Constitución le asigna: la consecución del interés general. 4. Debe hacerse también una consideración especial respecto de la falta de respuesta por parte de la Administración a la solicitud de alegaciones realizada al objeto de contar con todos los elementos de juicio necesario para poder atender las cuestiones planteadas por el reclamante. En este sentido, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno viene detectando cómo la ausencia de respuesta a esta solicitud de alegaciones se está convirtiendo en una práctica frecuente en determinados Organismos y Departamentos Ministeriales, circunstancia que no cumple, a nuestro juicio con la consideración de ejes fundamentales de toda acción política de la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno tal y como predica el Preámbulo de la LTAIBG. La adecuada protección y garantía del derecho constitucional a acceder a la información pública, ha sido interpretada por los Tribunales de Justicia con un amplio alcance y límites restringidos, destacando, por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017, Recurso de Casación nº 75/2017, "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información- se ve mermada por una inadecuada tramitación y respuesta de las solicitudes de información que presentan los ciudadanos así como una inadecuada justificación de las restricciones al acceso tal y como ocurre en el caso que nos ocupa.” En supuestos como este en que no se ha proporcionado una respuesta a la solicitud de información y tampoco se ha atendido el requerimiento del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno para la realización de alegaciones, estas circunstancias dificultan claramente la tramitación de los expedientes de reclamación iniciados ante este Consejo y, consecuencia de ello, la debida garantía del derecho de acceso a la información que tanto la Constitución española como la LTAIBG y los Tribunales de Justicia, reconocen a los ciudadanos. Por ello, se le recuerda que el artículo 20.6 de la LTAIBG señala que El incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo tendrá la consideración de infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora. 5. En cuanto al fondo de la cuestión planteada, relativa a las reuniones de altos cargos, debe comenzarse recordando que existen numerosos precedentes de expedientes tramitados por este Consejo de Transparencia relativos al acceso a información referente a reuniones de los miembros del Gobierno y sobre la publicidad debida a sus agendas. Así, se señalan los procedimientos R/0019/2017 (sobre reuniones entre personal del Ministerio de Presidencia y Google), R/0123/2017 (sobre la Agenda del Director de la Fundación “Ciudad de la Energía”) y R/0226/2017 (sobre las reuniones y los correos internos con Telefónica), en las que se razonaba lo siguiente: https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/gl/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2017/04 .html https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2017/06.ht ml “(…) el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que lo tratado en reuniones puede afectar a la esencia de la Ley 19/2013 y que constituye información pública según el artículo 13 del texto de ésta. En consecuencia, es necesario definir y regular la necesidad de recoger la participación en reuniones afectadas por la Ley de Transparencia para formular además una obligación y un compromiso de rendición de cuentas. Este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya ha respaldado en varias ocasiones solicitudes de acceso a la información que se interesaban por conocer las reuniones mantenidas por los responsables públicos. (…) este Consejo de Transparencia entiende que debe avanzarse en la definición que contiene el concepto de agenda de un responsable público y, en definitiva, en la identificación de los elementos que la misma debe contener y que, por lo tanto, deban proporcionarse cuando se solicite información sobre las reuniones mantenidas…..” “En este sentido, se han dictado ya varias resoluciones sobre el mismo asunto que el actual (R/0120/2016 a R/0131/2016, ambas incluidas), siendo todas las solicitudes de acceso a la información desestimadas, habida cuenta de que existe en la actualidad un vacío legal que impide aplicar esta obligación de sistematización y conservación a las reuniones que mantiene con la Administración y otros sujetos privados.(…) Como se ha razonado anteriormente, esta información no puede proporcionarse con el nivel de detalle requerido debido al vacío legal que impide aplicar esta obligación de sistematización y conservación a las reuniones que se mantiene con los altos cargos de la Administración.” “Así, el listado de reuniones debe entenderse encuadrado dentro del acceso a información relacionada con las reuniones celebradas por miembros del Gobierno, Altos cargos o empleados públicos y la identificación de quienes asistieron a las mismas. En este sentido, debe tenerse en cuenta el Criterio Interpretativo CI/002/2016, de 5 de julio, de este Consejo de Transparencia en colaboración con la Agencia Española de Protección de Datos, cuyas conclusiones se citan a continuación:(…) Por ello, cumpliendo con las premisas citadas, este Consejo de Transparencia entiende que forma parte del espíritu y del articulado de la LTAIBG facilitar información a quien lo solicita sobre esas reuniones y sus asistentes, respetando los otros derechos dignos de protección, como la protección de datos personales. Asimismo, debe señalarse que el acceso a las reuniones mantenidas con concretas organizaciones en el marco de procedimientos normativos ya ha sido analizada por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (por ejemplo, en el expediente R/0171/2015) en el sentido de considerar su acceso amparado por la LTAIBG” 6. Finalmente, a los razonamientos anteriores, y tal y como se ha destacado en expedientes anteriores como el R/0589/2018 o el R/0653/2018, hay que añadir la Recomendación 1/2017, de 23 de abril de 2017, sobre información de las agendas de los responsables públicos, dictada por el Consejo de Transparencia en virtud de las potestades otorgadas por el artículo 38.1, letra a) de la LTAIBG. Esta Recomendación señala lo siguiente: “Si bien es cierto que los contenidos de las agendas de los altos cargos no están, en principio, afectados por el principio de publicidad activa de los artículos 6 y siguientes de la LTAIBG -que obliga a publicar, de oficio, determinada información de carácter institucional, organizativa y de planificación, información de relevancia jurídica e información económica, presupuestaria o estadística-, no es menos cierto que dichas previsiones normativas constituyen un mínimo que puede desarrollarse con carácter voluntario por parte del organismo concernido o que debe sumarse a la publicidad activa por aplicación de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la LTAIBG, que prevé la incorporación a las obligaciones de publicidad activa de aquella información “cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia”. Aunque los términos de lo que deba entenderse por “mayor frecuencia” aún no han sido desarrollados reglamentariamente, es evidente que existe una importante demanda social – este CTBG ha constatado la existencia de más de 40 iniciativas en este sentido- de conocer cómo desempeñan sus funciones los miembros del Gobierno y los restantes altos cargos de la AGE, cómo se adoptan las decisiones que afectan a los ciudadanos y, en definitiva, cómo funcionan los organismos y entidades públicos. Esta demanda y el interés que manifiesta, entroncan directamente con el objetivo último con el que fue aprobada la Ley de Transparencia y con el interés legítimo de los ciudadanos en la rendición de cuentas y favorece el escrutinio de la actividad pública. El conocimiento de las agendas de los responsables públicos ayuda a alcanzar este objetivo y su contenido constituye, con carácter general, información que entra dentro del ámbito de aplicación de la normativa sobre acceso a la información pública, en la medida en que obran https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Informes recomendaciones/Recomendaciones.html en poder de organismos públicos sujetos a la Ley. Es decir, constituye información pública a los efectos del artículo 13 de la LTAIBG. En consecuencia, la información referida a la actividad de quienes dirigen, organizan y son responsables de la toma de decisiones, contribuye a formar en la ciudadanía un mejor conocimiento de la actividad pública y, con ello, a facilitar el escrutinio ciudadano y el ejercicio del control democrático. Por otra parte, la publicación de esta información constituye una buena práctica que se asume con mayor frecuencia entre los responsables de la actividad pública, así como un medio de participación de los ciudadanos en los asuntos que les conciernen. Por ello, entiende el CTBG que la información acerca de la actividad pública diaria de los responsables públicos -siempre que tenga trascendencia pública y con exclusión, por tanto, de aquella estrictamente relacionada con el funcionamiento interno o cotidiano de los correspondientes organismos-, debe ser publicada con la mayor extensión posible y sin perjuicio de la aplicación de los límites establecidos en la LTAIBG entendidos según lo previsto en la norma y de acuerdo con la interpretación restrictiva que de los mismos realiza este Organismo y los Tribunales de Justicia. El Consejo entiende, asimismo, que el objeto de esta publicación debe ser la agenda de trabajo del responsable público como reflejo de su desempeño diario y del ejercicio de sus competencias, funciones y tareas. Tanto en las instituciones europeas como en otros países de nuestro entorno, la publicación de las agendas de los responsables públicos viene requerida por Ley como una obligación de publicidad activa o bien ha sido asumida voluntariamente dentro de la práctica de rendición de cuentas de la actuación pública. Por lo demás, en España algunas de las leyes de transparencia aprobadas por las Comunidades Autónomas (CCAA) –concretamente y hasta el momento, las de Andalucía, Aragón, Castilla-La Mancha, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia y la Región de Murcia- han incluido la publicación de las agendas dentro de las obligaciones de publicidad activa. Igualmente, diversas ordenanzas municipales ya regulan y prescriben la obligación de desarrollar agendas transparentes e, incluso, han determinado el formato, alcance de obligaciones y contenidos concretos.” La mencionada Recomendación - fechada en abril de 2017- recogía, asimismo, las características que a juicio de este Consejo de Transparencia debía tener la denominada agenda para la transparencia- por lo que no puede ser asumido el argumento de la Administración en el sentido de que no existe una regulación específica de qué debe entenderse por reuniones de trabajo- y concluía, en su disposición décima lo siguiente: Décima. Puesta en marcha de las Agendas para la Transparencia. 1. Se recomienda que los miembros del Gobierno y los Secretarios de Estado elaboren sus Agendas para la Transparencia y procedan a su publicación de acuerdo con esta Recomendación en el plazo máximo de seis meses contados a partir de la publicación de la misma. No obstante, y a pesar de las manifestaciones públicas realizadas en el sentido de confirmar los trabajos que se estaban llevando a cabo para la implementación efectiva de la reiterada Recomendación https://www.20minutos.es/noticia/3457558/0/los-visitantes-de-ministros- publicacion-agendas-trabajo/ https://www.europapress.es/nacional/noticia-batet-anuncia- haran-publicas-agendas-altos-cargos-estado-noviembre-ganar-transparencia- 20181003100258.html e incluso que la misma estaría completada en el mes de noviembre de 2018, aún no se ha avanzado definitivamente en este asunto, como lo demuestra el hecho de que se haya interpuesto la presente reclamación. A pesar de ello, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno entiende que, dado que las manifestaciones públicas realizadas eran tan concretas en cuanto a los trabajos de cumplimiento de la indicada recomendación y como demuestra la afirmación de que existen Departamentos que han dado información detallada al respecto, puede concluirse que se dispone- si no total, al menos parcialmente- de la información solicitada. En definitiva, todo lo anterior permite confirmar que, sin perjuicio de que aún no se han dado los pasos necesarios para el efectivo cumplimiento de la mencionada Recomendación, por lo que se recuerda a la Administración la necesidad de hacerla efectiva y responder así al interés de la ciudadanía como demuestra el hecho de que continúan sucediéndose reclamaciones presentadas por ciudadanos interesados en conocer esta información, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene una posición clara y definida sobre este asunto. Por todo lo expuesto, la reclamación presentada ha de ser estimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO, con entrada el 20 de noviembre de 2018, contra el MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, a que, en el plazo máximo de 20 días hábiles, entregue a la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO la siguiente información: oLas peticiones de reunión recibidas por sus altos cargos desde el inicio de la presente legislatura, con indicación del solicitante. oQué reuniones fueron finalmente celebradas, con quién y cuándo. oEl motivo de cada reunión así como los temas tratados, los documentos compartidos o los acuerdos alcanzados. TERCERO: INSTA al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el mismo plazo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda