Acceso a datos de capacidad asistencial y recursos sanitarios comunicados por las CCAA al Ministerio de Sanidad durante la pandemia

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 680/2020 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE SANIDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 1 de julio de 2020, la siguiente información: Solicito la siguiente información que los gobiernos autonómicos les han facilitado durante la crisis por el coronavirus. Se trata de indudable información de interés público sobre la que no cabe ningún límite que aplicar. Solicito todos y cada uno de los datos que haya recibido el Ministerio desde la primera vez que se los facilitaron las comunidades autónomas hasta la actualidad: S/REF: 001-044255 N/REF: R/0680/2020; 100-004271 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Sanidad Información solicitada: Datos sobre capacidad asistencial y recursos comunicados por la Comunidades Autónomas Subdirección General de Reclamaciones Todos y cada uno de los datos de ‘Información de situación de la capacidad asistencial’ desglosados tanto por comunidades autónomas como por centros sanitarios y hospitalarios públicos o privados que ha recibido el Ministerio de Sanidad y que ha ido solicitando a través de órdenes ministeriales como la Orden SND/234/2020, de 15 de marzo o la Orden SND/267/2020, de 20 de marzo. Todos y cada uno de los datos de ‘Información relacionada con las necesidades de recursos materiales’ desglosados tanto por comunidades autónomas como por centros sanitarios y hospitalarios públicos o privados que ha recibido el Ministerio de Sanidad y que ha ido solicitando a través de órdenes ministeriales como la Orden SND/234/2020, de 15 de marzo o la Orden SND/267/2020, de 20 de marzo. Todos y cada uno de los datos de ‘Información relacionada con los recursos humanos’ desglosados tanto por comunidades autónomas como por centros sanitarios y hospitalarios públicos o privados que ha recibido el Ministerio de Sanidad y que ha ido solicitando a través de órdenes ministeriales como la Orden SND/234/2020, de 15 de marzo o la Orden SND/267/2020, de 20 de marzo. Cualquier otra información similar o parecida a las solicitadas anteriormente que el Ministerio de Sanidad haya recopilado, recibido o elaborado. Aclarar que algunos datos de los solicitados en ciertos momentos las comunidades los han facilitado de forma diaria y en otros de forma semanal. Solicito que se me faciliten de forma semanal cuando los entregaban así y de forma diaria, cuando lo hacían de esa manera. Además, solicito que si alguno de los datos pedidos el Ministerio de Sanidad ya ha dejado de recibirlos se me indique desde qué fecha y el porqué. De todos modos, en esos casos solicito que se me entreguen todos los datos recibidos hasta el momento en que dejaron de recibirlos. Solicito también que si en alguna fecha alguna Comunidad Autónoma debía facilitar la información y no lo hizo se me indique qué Comunidad Autónoma y en qué fecha. Del mismo modo, solicito los datos en bruto tal y como los entregaron las comunidades autónomas, sin retocar ni modificar y que se me indique en qué fecha entregaron cada uno. En el caso que alguno de ellos se hubiera tenido que retocar solicito que se me faciliten también los datos retocados y el por qué fue necesario realizarlo. Por último, solicito que se me facilite toda la información solicitada en un formato reutilizable tipo base de datos como puede ser .csv o .xls. 2. Mediante notificación de fecha 31 de julio de 2020, el Ministerio de Sanidad comunicó al solicitante la ampliación en un mes del plazo para resolver. No consta posterior respuesta de la Administración. 3. Con fecha de entrada el 13 de octubre de 2020, el solicitante presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y el siguiente contenido: Interpuse mi solicitud el pasado uno de julio. El Ministerio amplió el plazo en un mes para resolver, asumiendo el carácter complejo o voluminoso de la información solicitada. A pesar de ello, y que asumían que tenían la información y la podían entregar aunque en un plazo mayor, a día de hoy no han respondido, saltándose por mucho los plazos marcados por la LTAIBG. Se trata todo ello información pública fundamental para la ciudadanía debido a la situación tan grave sobre la que trata que es la situación de nuestros hospitales en la pandemia por coronavirus. Entre ese punto y que el propio Ministerio asumió su carácter público ampliando el plazo, considero que no cabe ningún límite que aplicar y que se me debe entregar todo lo solicitado. Más cuando se cita perfectamente que tablas de datos se solicitan, que las CCAA mandaban completadas regularmente tal y como se recogía en órdenes ministeriales de Sanidad que les exigían esos datos. Por último, solicito que antes de resolver se me facilite una copia completa del expediente, incluidas las alegaciones de la Administración, y se me permita alegar lo que considere oportuno como reclamante. . Con fecha 14 de octubre de 2020, el Consejo de Transparencia remitió el expediente al MINISTERIO DE SANIDAD, al objeto de que pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas, sin que el Ministerio haya presentado alegaciones en el plazo concedido, a pesar de haber recibido el requerimiento realizado. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En primer lugar, es necesario hacer una mención especial a los plazos establecidos en la LTAIBG para contestar a las solicitudes de acceso a la información. A este respecto, como conoce sobradamente el Ministerio, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. En el caso que nos ocupa, tal y como se ha indicado en los antecedentes de hecho y consta en el expediente, la Administración no respondió al reclamante en el plazo de un mes para resolver, aunque sí respondió en vía de reclamación. 3. Asimismo, hay que realizar algunas consideraciones sobre la ampliación de plazo para contestar efectuada por la Administración. El Criterio Interpretativo 5/2015, de 14 de octubre - elaborado por el Consejo de Transparencia en virtud de las potestades derivadas del articulo 38.2 a) de la LTAIBG - ha dejado establecidas las condiciones que han de concurrir para la correcta aplicación de esta ampliación que debe utilizarse «razonablemente» (R 217/2016, de 23 de agosto). El Criterio hace hincapié en que la Ley ciñe a dos únicos supuestos una posible ampliación del plazo: «el volumen de datos o informaciones» y «la complejidad de obtener o extraer los mismos». La ampliación debe ser convenientemente justificada y relacionada con el caso concreto y esta justificación habrá de constar de forma motivada. Se establece así una interpretación restrictiva de esta facultad que este Consejo ya había defendido en resoluciones anteriores insistiendo en la necesidad de que el acuerdo de ampliación quede «debidamente justificado y argumentado» (R 184/2018, de junio), exprese «sus causas materiales y sus elementos jurídicos» y (R 34/2018, de 10 de abril) y que, en consecuencia, considera contraria a Derecho una ampliación del plazo que «no fue suficientemente argumentada» (R 98/2017, de 30 de mayo o R 110/2017, de 1 de agosto), no contiene «especificación alguna de las causas que [la] motivan» (R 259/2017, de 30 de agosto), «no aclara en qué consiste dicha dificultad» de acceder a la información en la que se ampara (R 156/2016, de 5 de julio) o que, incluso, se basa en motivos diferentes a los legalmente previstos, como la necesidad de efectuar unas «consultas internas», el hecho «de que la solicitud haya debido ser atendida en un periodo en el que los recursos humanos disponibles puedan haber disminuido» (R 392/2016, de 16 de noviembre) o simplemente, la oportunidad de «disponer de más tiempo para preparar la resolución» (R 105/2018, de mayo, 231/2018, de julio, R 301/2018, de 13 de agosto, R 356/2018, de 10 de septiembre, R 483/2018, de 15 de noviembre). Los plazos que marca la LTAIBG no pueden ampliarse una vez que los mismos han transcurrido. Esta prohibición está recogida en el artículo 32.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Asimismo, lo que la LTAIBG tampoco permite es ampliar el plazo únicamente para disponer de más tiempo para preparar la resolución y, finalmente, acabar por no dar la información solicitada, que es precisamente lo que ha ocurrido en el presente caso. La ampliación del plazo tiene sentido siempre y cuando se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida por ser necesaria la ampliación para encontrarla y, se puede entender que en principio, ponerla a disposición del solicitante; es decir, por tener que realizar labores reales para identificar los informes donde puede estar archivado el expediente o en las propias bases de datos, porque afecta a un número muy importante de documentos y tiene que realizarse una búsqueda de los mismos que excede del tiempo de un mes o porque la entrega de documentos requiere de procesos de escaneo y anonimización importantes. Todo ello, con la intención de recabar efectivamente la información o documentación requeridas para entregársela al solicitante. 4. Respecto al fondo del asunto, se piden los datos que las comunidades autónomas han entregado al Ministerio de Sanidad sobre capacidad asistencial, sobre necesidades de recursos materiales y sobre recursos humanos, desglosados tanto por comunidades autónomas como por centros sanitarios y hospitalarios públicos o privados. Podemos entender por capacidad asistencial la capacidad de respuesta de los servicios sanitarios para ofertar sincronizadamente un objetivo asistencial común sin que se produzcan situaciones que perjudiquen al paciente, independientemente del lugar y del tiempo en el que sea atendido. La Constitución Española de 1978 establece las competencias asumibles por las Comunidades Autónomas (CC.AA.) y las exclusivas del Estado. Las competencias exclusivas del Estado en el ámbito sanitario son las siguientes: Sanidad Exterior; Bases y coordinación general de la sanidad y Legislación sobre productos farmacéuticos. Estos y otros principios relacionados con la coordinación están recogidos en la Ley General de Sanidad (LGS), que además concreta los instrumentos de colaboración y crea como órgano de coordinación el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS). Posteriormente, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud contempla el Consejo Interterritorial con este mismo carácter de órgano de coordinación, atribuyéndole una nueva composición y funciones. En la LGS se plasma el mandato constitucional, según el cual la Coordinación General Sanitaria corresponde al Estado, que debe fijar los medios para facilitar la información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta que logre la integración de actos parciales en la globalidad del SNS. Además, los criterios de Coordinación General Sanitaria, aprobados por el CISNS, deberán ser tenidos en cuenta en la elaboración del Plan Integrado de Salud, documento que deberá recoger los planes de salud estatales, autonómicos y conjuntos y sus fuentes de financiación. Este Plan también tendrá que ser sometido al CISNS. El establecimiento de Planes de Salud conjuntos entre Estado y CC.AA. debe formularse en el seno del CISNS, si implican a todas ellas. También, la LGS prevé la constitución entre el Estado y las CC.AA. de Comisiones y Comités Técnicos, la celebración de Convenios y la elaboración de Programas en común que se requieran para la mayor eficacia y rentabilidad de los Servicios Sanitarios. En el presente caso, no se está solicitando el acceso a planes de salud conjuntos de todas las comunidades autónomas, ni a los convenios o programas elaborados conjuntamente entre el Estado y aquéllas, sino la capacidad asistencial y las necesidades de recursos materiales y humanos de centros sanitarios y hospitalarios públicos o privados, que son gestionados por las comunidades autónomas, encargadas de la recopilación de esos datos. Es cierto que la Orden SND/234/2020, de 15 de marzo , sobre adopción de disposiciones y medidas de contención y remisión de información al Ministerio de Sanidad ante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, o la Orden SND/267/2020, de 20 de marzo , por la que se modifica la Orden SND/234/2020, de 15 de marzo, sobre adopción de disposiciones y medidas de contención y remisión de información al Ministerio de Sanidad ante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, exigen a las comunidades autónomas la recopilación de esos datos y su entrega al Ministerio de Sanidad, que los tiene en su poder. Pero también es cierto que el artículo 19.4 de la LTAIBG dispone que Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso. Esta posibilidad ha sido estimada como válida por este Consejo de Transparencia durante la tramitación de las solicitudes de acceso a la información. Sin embargo, en este caso, la Administración no ha hecho uso de ella, por lo que, teniendo la información en su poder, debe entregarla al reclamante, salvo que existan causas de inadmisión o límites legales aplicables que impidan esa entrega. 5. Sentado lo anterior, se debe analizar si existe algún impedimento para ofrecer la información solicitada. Como dispone el artículo 14.1 de la LTAIBG, el derecho de acceso podrá ser limitado en algunos supuestos. No obstante, conviene citar, en este punto, los criterios mantenidos por los tribunales de justicia en cuanto a los límites contenidos en la LTAIBG: https://www.boe.es/diario boe/txt.php?id=BOE-A-2020-3702 - Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 6 de Madrid, dictada en el PO 57/2015: “(…) Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad". “La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica, de tal modo que frente a los actos típicamente discrecionales, (…). En el supuesto litigioso se exige que se acredite que el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales. - En la Sentencia de 7 de noviembre de 2016, dictada en el Recurso de Apelación presentado frente a la Sentencia de instancia indicada previamente, la Audiencia Nacional expresamente señaló que “Y si concurre alguno de los límites del art. 14 reseñado deberá de acreditarlo” - Sentencia nº 85/2016, de 14 de junio de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 5 de Madrid, dictada en el PO 43/2015: “Pues bien, a la hora de interpretar tal precepto - 14.1 h-, hemos de tener presente que, la citada Ley, en su Preámbulo, expresamente afirma que la misma configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública y que dicho derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos”. “Así, la finalidad, principio y filosofía que impregna la reseñada Ley, es un acceso amplio a la información pública; y los límites a tal acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de modo razonado, restrictivo y aquilatado a tenor del llamado, test de daño; a la luz de la determinación del perjuicio que el acceso a determinada información puede producir sobre el interés que se pretende salvaguardar con la limitación”. - Sentencia nº 98/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 11 de Madrid, dictada en el PO 49/2016: "La ley consagra pues la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14, causas que constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia han de ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto (…)”. - Finalmente, destaca la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en procedimiento de casación, que razona lo siguiente: “Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.” (…) “En cuanto a la limitación del acceso a la información prevista en el artículo 14.1. h/ de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales ), ya hemos señalado que las limitaciones contempladas en el artículo 14 de la Ley 19/2013, lo mismo que sucede con las causas de inadmisión de solicitudes de información que enumera el artículo 18, deben ser interpretadas de forma estricta y partiendo de la premisa de que el derecho de acceso a la información aparece configurado en nuestro ordenamiento con una formulación amplia, de manera que sólo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas. Claramente lo deja así señalado el artículo 14.2 de la Ley 19/2013 cuando dispone: << (...) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso >>. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración -o, en este caso, de la Corporación RTVE-, pues hemos visto que aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley. Partiendo de esas premisas, y centrándonos en la concreta limitación prevista en el artículo 14.1. h/ de la Ley 19/2013, lo cierto es que en el caso que nos ocupa no ha quedado justificado que el acceso a la información solicitada pudiese suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales.” Finalmente, la reciente Sentencia también del Tribunal Supremo nº 748/2020, de 11 de junio de 2020, dictada en el recurso de casación 577/2019 concluye lo siguiente: “la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida”. En el caso que nos ocupa, cabe señalar que ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no han sido invocados ninguna de las causas de inadmisión o límites al acceso legalmente previstas. Restricciones al acceso que, por otro lado, y en atención a la información que consta a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, no resultarían aplicables, teniendo en cuenta que, como hemos argumentado en reiteradas ocasiones, los límites y las causas de inadmisión previstos en la LTAIBG son excepciones y, en cuanto tales, sólo se han de aplicar si están lo suficientemente justificados, de manera clara e inequívoca, máxime en asuntos que afectan a la salud de los ciudadanos de todo el territorio nacional. Por lo tanto, la presente reclamación debe ser estimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por , con entrada el 13 de octubre de 2020, contra el MINISTERIO DE SANIDAD. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el plazo máximo de 20 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x Todos y cada uno de los datos de ‘Información de situación de la capacidad asistencial’ desglosados tanto por comunidades autónomas como por centros sanitarios y hospitalarios públicos o privados que ha recibido el Ministerio de Sanidad y que ha ido solicitando a través de órdenes ministeriales como la Orden SND/234/2020, de 15 de marzo o la Orden SND/267/2020, de 20 de marzo. x Todos y cada uno de los datos de ‘Información relacionada con las necesidades de recursos materiales’ desglosados tanto por comunidades autónomas como por centros sanitarios y hospitalarios públicos o privados que ha recibido el Ministerio de Sanidad y que ha ido solicitando a través de órdenes ministeriales como la Orden SND/234/2020, de 15 de marzo o la Orden SND/267/2020, de 20 de marzo. x Todos y cada uno de los datos de ‘Información relacionada con los recursos humanos’ desglosados tanto por comunidades autónomas como por centros sanitarios y hospitalarios públicos o privados que ha recibido el Ministerio de Sanidad y que ha ido solicitando a través de órdenes ministeriales como la Orden SND/234/2020, de 15 de marzo o la Orden SND/267/2020, de 20 de marzo. x Cualquier otra información similar o parecida a las solicitadas anteriormente que el Ministerio de Sanidad haya recopilado, recibido o elaborado. x Aclarar que algunos datos de los solicitados en ciertos momentos las comunidades los han facilitado de forma diaria y en otros de forma semanal. Solicito que se me faciliten de forma semanal cuando los entregaban así y de forma diaria, cuando lo hacían de esa manera. x Además, solicito que si alguno de los datos pedidos el Ministerio de Sanidad ya ha dejado de recibirlos se me indique desde qué fecha y el porqué. De todos modos, en esos casos solicito que se me entreguen todos los datos recibidos hasta el momento en que dejaron de recibirlos. x Solicito también que si en alguna fecha alguna Comunidad Autónoma debía facilitar la información y no lo hizo se me indique qué Comunidad Autónoma y en qué fecha. Del mismo modo, solicito los datos en bruto tal y como los entregaron las comunidades autónomas, sin retocar ni modificar y que se me indique en qué fecha entregaron cada uno. En el caso que alguno de ellos se hubiera tenido que retocar solicito que se me faciliten también los datos retocados y el por qué fue necesario realizarlo. En caso de que no se pueda entregar parte de la información requerida, deberá hacerse constar expresamente esta circunstancia en la respuesta que se ofrezca al reclamante. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno , la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez