Solicitud de acceso al documento de condiciones de expatriación del Rey Emérito y estimación por motivos formales

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones - Resolución 643/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, CIVIO solicitó a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 2 de junio de 2021, la siguiente información:

En un vídeo publicado por El Confidencial el periodista afirma que las condiciones de la expatriación de Juan Carlos de Borbón quedaron pactadas por escrito en un documento. Mis preguntas son: ¿el Gobierno de España pactó algún tipo de condición con el rey emérito para su expatriación? En caso afirmativo, ¿qué departamento fue el responsable y en qué fecha se cerró dicho acuerdo? ¿Cuáles fueron las condiciones? ¿Sería posible obtener una copia de dicho documento?

No consta respuesta de la Secretaría General.

2. Ante la falta de respuesta, con fecha de entrada 20 de julio de 2021 CIVIO presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la que indicaba lo siguiente:

El 2 de junio de 2021 registramos en el Portal de Transparencia de la Administración General del Estado una solicitud de acceso a la información pública al amparo de la ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (LTAIBG), con el siguiente texto: (…) Dicha solicitud quedó registrada con el número de expediente 001-057547. A fecha de hoy –20 de julio de 2021– no hemos recibido ninguna respuesta. Por tanto, entendemos que nuestra solicitud ha sido denegada, al decaer en silencio administrativo. Dado que desconocemos los motivos para su denegación, ni tenemos datos sobre la tramitación seguida, no podemos establecer ninguna argumentación específica para que sea tenida en cuenta, más allá de las sostenidas en el momento del registro de nuestra solicitud de acceso a la información pública: la especial protección del derecho de acceso para el ejercicio del periodismo. Por ello, solicitamos que sea tenida en cuenta esta circunstancia en caso de que la Administración presente alegaciones, para que se nos dé la oportunidad de presentar las nuestras.

3. Con fecha 5 de agosto de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Mediante escrito de entrada 27 de agosto de 2021 la citada Secretaría General realizó las siguientes alegaciones:

El artículo 5.1.d) del Real Decreto 634/2021, de 26 de julio, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno, atribuye al Departamento de Coordinación Técnica y Jurídica el ejercicio de las funciones que la persona titular de la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno le atribuya en materia de transparencia.

Por otra parte, la disposición adicional sexta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que

“la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno será el órgano competente para tramitar el procedimiento mediante en el que se solicite el acceso a la información que obre en poder de la Casa de Su Majestad el Rey, así como para conocer de cualquier otra cuestión que pudiera surgir derivada de la aplicación por este órgano de las disposiciones de esta Ley”.

A su vez, se consideran información pública, según el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, los contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley o que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. El artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que se inadmitirán a trámite mediante resolución motivada las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley. (…)

Primero: La Casa de su Majestad el Rey no es competente para resolver la solicitud de derecho de acceso a la información pública número 001-057547, presentada por la Fundación Ciudadana Civio.
Segundo: La Presidencia del Gobierno no dispone de ningún contenido o documento, en ningún formato o soporte, que se corresponda con la información solicitada.

4. El 3 de septiembre de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se dio audiencia a la reclamante para que formulase las alegaciones que estimara pertinentes. Mediante escrito de entrada el 23 de septiembre de 2021 la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO realizó las siguientes alegaciones:

Esta inadmisión se sustenta en el artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre:

Artículo 18. Causas de inadmisión.
Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:
[…]
e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.

La motivación de esta causa de inadmisión entendemos que es la siguiente:
“En primer lugar, le informamos que la Casa de su Majestad el Rey no es competente para resolver la solicitud presentada. En cuanto a la información solicitada, señalar que la Presidencia del Gobierno no dispone de ningún contenido o documento, en ningún formato o soporte, que se corresponda con la información solicitada.”

No encontramos en ningún procedimiento anterior una aplicación del artículo 18.1.e) que encaje con esta motivación de este departamento de Presidencia del Gobierno. No compartimos que nuestra solicitud sea repetitiva y, ni mucho menos, abusiva. Además, la resolución de inadmisión recupera la disposición adicional sexta, sobre la información de la Casa de Su Majestad el Rey:

Disposición adicional sexta. Información de la Casa de Su Majestad el Rey.
La Secretaría General de la Presidencia del Gobierno será el órgano competente para tramitar el procedimiento mediante en el que se solicite el acceso a la información que obre en poder de la Casa de Su Majestad el Rey, así como para conocer de cualquier otra cuestión que pudiera surgir derivada de la aplicación por este órgano de las disposiciones de esta Ley.

Primero, la solicitud de información está dirigida al Ministerio de la Presidencia del Gobierno. Desconocemos cuál podría ser el departamento responsable, aunque presumíamos que podría ser este. Por ello comenzamos nuestra solicitud con “Al departamento que corresponda”, al entender que, llegado el caso, se aplicaría el artículo 19.1 de la LTAIBG. El Gobierno, sea el departamento que sea, si entendemos que no ha lugar a la inadmisión por ninguna de las causas enumeradas en el artículo 18, puede responder si pactó o no con Juan Carlos de Borbón (o con un apoderado, pero que en la práctica, dada la jurisprudencia, sería como haberlo pactado con el rey emérito) las condiciones de su extradición. Y después, el resto de cuestiones planteadas. Tampoco creemos que nuestra solicitud de acceso entre en conflicto con el artículo 14 ni con el 15 (tras la ponderación de intereses en juego). Por todo esto, solicitamos que se dé respuesta a esta petición de información.

Segundo, si aceptamos que el órgano competente para responder es la Casa de su Majestad el Rey, lo debería hacer respecto de aquellas actividades sujetas a Derecho Administrativo, de acuerdo con el artículo 2.1.f) de la LTAIBG. Así, si el supuesto acuerdo de extradición incluye cuestiones relativas al uso de recursos públicos –económicos, materiales o humanos–, entendemos que, primero debería revisarse dicho documento y compartir, al menos, aquellos extractos en los que se puedan ver afectados estos puntos o, por el contrario, indicar que en dicho documento no existen acuerdos que puedan estar sujetos al Derecho Administrativo. Por ejemplo, ¿se le facilitan –o se le podrían facilitar– escoltas o dinero que emana de fondos públicos para su servicio de seguridad? ¿Utiliza recursos de Patrimonio Nacional o puede utilizarlos? ¿En qué propiedades se podría alojar llegado el caso? ¿Bajo qué condiciones? Esto es lo que se pide: el detalle de los posibles acuerdos o condiciones pactadas para la expatriación del rey emérito (no tanto los medios que utiliza o ha utilizado, sino los puestos a su disposición, si es que consta por escrito). Entendemos que, dada la redacción de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, sería respecto a las actividades sujetas a Derecho Administrativo. Por ello los ejemplos empleados.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Consejo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13,

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte". Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. Por otra parte, el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

"La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante".

En el presente caso, tal y como consta en los antecedentes, la solicitud se presentó el 2 de junio de 2021 –no consta la fecha de entrada en el órgano competente para resolver–, y no se ha respondido a lo solicitado –sin dictar resolución– hasta el 20 de agosto de 2021, fecha de entrada de las alegaciones de la Secretaría General a requerimiento de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pasado el plazo del que disponía para resolver y notificar, y después de haber presentado CIVIO reclamación por desestimación por silencio.

A la vista de ello, es obligado recordar que el párrafo segundo del artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que:

"En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente."

Además, se recuerda que la observancia del plazo legal de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al indicar que "con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta".

4. Respecto al fondo del asunto cabe señalar, en primer lugar, que, en relación con las manifestaciones vertidas por un periodista en un vídeo publicado por El Confidencial en el que se afirma que las condiciones de la expatriación de Juan Carlos de Borbón quedaron pactadas por escrito en un documento, la reclamante solicita conocer si ¿el Gobierno de España pactó algún tipo de condición con el rey emérito para su expatriación? En caso afirmativo, ¿qué departamento fue el responsable y en qué fecha se cerró dicho acuerdo? ¿Cuáles fueron las condiciones? ¿Sería posible obtener una copia de dicho documento?

Y, en segundo lugar, que la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno ha respondido (i) que concurre la causa de inadmisión de solicitudes contemplada en el artículo 18.1.e) LTAIBG; (ii) que la Casa de su Majestad el Rey no es competente para resolver la solicitud de derecho de acceso a la información; y, por último, (iii) que la Presidencia del Gobierno no dispone de ningún contenido o documento, en ningún formato o soporte, que se corresponda con la información solicitada.

En primer lugar, para valorar la conformidad de la causa de inadmisión con la LTAIBG meramente aludida por la Administración resulta necesario comenzar recordando que el derecho de acceso a la información pública está reconocido en aquella ley como un auténtico derecho público subjetivo, al establecer que "todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley", y que desde su preámbulo se configura de forma amplia, disponiendo (i) que son titulares todas las personas, (ii) que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud y (iii) que solamente se verá limitado en aquellos casos en que sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos, indicando expresamente que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test del daño –del interés que se salvaguarda con el límite– y del interés público en la divulgación, de forma justificada, proporcionada y limitada por su objeto y finalidad y atendiendo a las circunstancias del caso concreto.

Esta formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG. Así lo ha proclamado el Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:3530), en la que sostiene que:

"Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información."

Dado que la Administración no ha realizado el mínimo esfuerzo argumentativo en el que motivar la concurrencia de una causa limitativa del ejercicio de un derecho constitucional, no puede apreciarse la concurrencia de la misma en este caso.

En segundo lugar, hay que señalar que la Secretaría General ha confirmado en fase de alegaciones –y este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no tiene motivos para cuestionar– que la información solicitada no obra en poder de la Presidencia del Gobierno, indicando que no dispone de ningún contenido o documento, en ningún formato o soporte, que se corresponda con la información solicitada.

Teniendo en cuenta que el objeto del derecho de acceso, según se establece en el artículo 13 LTAIBG antes reproducido, es la información pública que obre en poder de la Administración a la que se solicita, cuando la misma no existe, el ejercicio del derecho ha de entenderse satisfecho con la comunicación formal de dicha inexistencia, como en esta ocasión ha hecho la Administración, al manifestar que no dispone de ningún contenido o documento que se corresponda con lo solicitado.

Sin embargo, en este caso, como se ha indicado, la resolución administrativa se dictó extemporáneamente, cuando se había superado ampliamente el plazo legal. Para estos supuestos, en los que la respuesta a la solicitud de acceso se ha proporcionado fuera del plazo concedido al efecto por la LTAIBG y una vez presentada reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, es criterio de esta Autoridad Administrativa Independiente que, por un lado, debe reconocerse el derecho del interesado a obtener una resolución sobre su solicitud en el plazo legalmente establecido, y por otro, se ha de tener en cuenta el hecho de que la respuesta se ha proporcionado si bien, como decimos, en fase de reclamación.

En atención a ello, la presente reclamación debe ser estimada únicamente por motivos formales, sin que sea preciso realizar ulteriores trámites.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada por la FUNDACIÓN CIUDADANA CIVIO, con entrada el 20 de julio de 2021, frente a LA SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, sin necesidad de realizar ulteriores trámites por la Administración.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.