Acceso a expediente de Inspección de Trabajo

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 621/2019 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante presentó ante la INSPECCIÓN PROVINCIAL DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE ASTURIAS (MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDADA SOCIAL), con fecha 8 de abril de 2019: Petición de audiencia/vista al expediente. Nº de orden de Servicio 33/002839/19. No consta respuesta de la Administración. 2. Ante esta falta de contestación, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 30 de agosto de 2019 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, (en adelante, LTAIBG) 1, una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido: S/REF N/REF: R/0621/2019; 100-002881 Fecha: 26 de noviembre de 2019 Dirección Administración/Organismo: Minister io de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social Información solicitada: Acceso a expediente de Inspección de Trabajo Subdirección General de Reclamaciones Tras presentar varias denuncias antes la Inspección de trabajo en materia de seguridad y salud, ha habido varios requerimientos y nuevamente varios incumplimientos para terminar con una resolución, donde se obliga a la empresa a acatar ciertas medidas para paliar las irregularidades acorde a la ley. Esa resolución ha sido justificada mediante el expediente 33/002839 el cual no se nos ha enviado. Tras esto el día 8/4/19 he acudido a inspección de trabajo a solicitar la vista de ese expediente, puesto que desconozco las medidas impuestas por este organismo. A día de hoy sigo sin obtener respuesta ni conocer los resultados de la investigación. Y las causas de todas las denuncias, siguen sin subsanarse, suponiendo un gravísimo riesgo para la integridad de los trabajadores, permanecer en esta situación. También he solicitado reunión (adjunto justificante) con el Director de La Junta de Saneamiento, responsable indirecto de esta situación, no obteniendo respuesta alguna. Pese a registrar las denuncias bajo mi nombre, lo he hecho siempre en representación de la sección sindical de la Corriente Sindical de Izquierda (CSI) en la Empresa Municipal de Aguas de Gijón. 3. Con fecha 2 de septiembre de 2019, el Consejo de Transparencia remitió el expediente al MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDADA SOCIAL, al objeto de que pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas. Mediante escrito de entrada el 11 de septiembre de 2019, el indicado Departamento realizó las siguientes alegaciones: Segundo: Una vez analizado el expediente en cuestión se comprueba que se ha levantado acta de infracción contra la empresa denunciada, Empresa Municipal de Aguas de Gijón, en materia de relaciones laborales. Tercero: La propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece en su disposición adicional primera que “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. En este sentido, la actuación inspectora destinada a la comprobación de la existencia de un ilícito administrativo en el Orden Social se encuentra regulada en su propia normativa específica. Así, en primer lugar, la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, regula en su artículo 20 el origen de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la condición de interesado. El párrafo segundo del apartado 4 de dicho artículo 20 prevé que “el denunciante no podrá alegar la consideración de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora.” La condición de interesado la obtendría el denunciante, en su caso, en el supuesto de que la denuncia diera lugar al inicio de un procedimiento sancionador. En este caso, una vez iniciado el procedimiento sancionador, el interesado debería dirigirse en el supuesto de que pretenda tener acceso al expediente, al órgano instructor del mismo cuya determinación, al tratarse de materia competencia de las Comunidades Autónomas, corresponderá a éstas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del RD 928/1998 por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social. Por todo lo señalado, no procede por parte de este Organismo Estatal el facilitar la documentación solicitada por el reclamante. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En el presente caso, debe comenzarse realizando una serie de consideraciones formales relativas al plazo en el que una solicitud de acceso a la información debe ser respondida. Según dispone el apartado 1 del art. 20 de la LTAIBG La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. El apartado 4 del mismo precepto establece que Transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. En el presente supuesto, además de no haberse dictado resolución en plazo, tampoco se ha dictado resolución en vía de reclamación, limitándose la Administración a remitir alegaciones a requerimiento de este Consejo de Transparencia. En ese sentido, se recuerda a la Administración que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , establece en su artículo 21.1 que La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. Por lo tanto, se reitera a la Administración la obligación de contestar en plazo las solicitudes de acceso a la información que se le presenten, a los efectos de hacer posible el ejercicio de un derecho de origen constitucional como el que nos ocupa y la predisposición de colaborar lealmente con este Consejo de Transparencia para la averiguación de los hechos por los que se reclama, puesto que, como proclama la LTAIBG, La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos. En el mismo sentido que lo indicado en el apartado anterior, entendemos que esta falta de respuesta contradice el principio de eficacia administrativa del artículo 103.1 de la Constitución española, según el cual "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho". La categorización como principio por la Constitución del deber de ser eficaz, comporta que la Administración ha de ajustarse en su actuación, no sólo al principio de legalidad, sino que, además, deberá poner todos los medios materiales y humanos para llevar a cabo el fin que la propia Constitución le asigna: la consecución del interés general. 4. Respecto al fondo del asunto, cabe señalar que la Administración manifiesta en primer término que la LTAIBG establece en su disposición adicional primera que “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”, aludiendo a que la actuación inspectora destinada a la comprobación de la existencia de un ilícito administrativo en el Orden Social se encuentra regulada en su propia normativa específica, y especificando que la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, regula en su artículo 20 el origen de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la condición de interesado. Es decir, que por un lado parece estar alegando respecto a la cuestión de fondo que no es de aplicación la LTAIBG al existir un régimen específico de información. Pero por otro, le reconoce la condición de interesado en el procedimiento, al haberla obtenido como denunciante dado que la denuncia dio lugar a un procedimiento sancionador (tal y como se establece en la mencionada Ley 23/2015) y que reconoce el propio reclamante quien manifiesta que ha terminado con una resolución, donde se obliga a la empresa a acatar ciertas medidas para paliar las irregularidades acorde a la ley. 5. Sobre esta cuestión ya se ha pronunciado este Consejo de Transparencia en varios expedientes, como por ejemplo en la reclamación R/0311/2017 , en la que se concluía lo siguiente: 4. Por otro lado, respecto de la motivación de la denegación del acceso, debe acordarse de que, ciertamente, los denunciantes en un procedimiento no tienen la condición de interesados en el mismo, como ha declarado reiterada jurisprudencia y ha venido a recoger la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en su artículo 62.5 “La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.” No obstante, lo anterior, como ha indicado en reiteradas ocasiones este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, desde la promulgación de la LTAIBG, el régimen general de acceso a la información pública se rige por sus preceptos, no por los de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ni por otra norma, salvo que ésta constituya un régimen específico de acceso a la información, según se deriva de la Disposición Adicional Primera, apartado 2, de la propia LTAIBG, que indica que Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. 5. Este precepto ha de interpretarse de conformidad con lo establecido en el Criterio Interpretativo CI/008/2015, de 12 de noviembre, aprobado por este Consejo de Transparencia en función de las potestades atribuidas por el articulo 38.2 a) de la LTAIBG, que se resume a continuación: I. La Disposición adicional primera de la LTAIBG vincula la aplicación supletoria de la Ley a la existencia de una norma específica que prevea y regule un régimen de acceso a la información, también específico. En consecuencia, sólo en el caso de que una norma concreta establezca un régimen específico de acceso a la información pública en una determinada materia o área de https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2017.html actuación administrativa, puede entenderse que las normas de la LTAIBG no son de aplicación directa y operan como normas supletorias. En opinión del Consejo, la mencionada disposición adicional tiene como objetivo la preservación de otros regímenes de acceso a la información que hayan sido o puedan ser aprobados y que tengan en cuenta las características de la información que se solicita, delimite los legitimados a acceder a la misma, prevea condiciones de acceso etc. Por ello, sólo cuando la norma en cuestión contenga una regulación específica del acceso a la información, por más que regule exhaustivamente otros trámites o aspectos del procedimiento, podrá considerarse a la LTAIBG como supletoria en todo lo relacionado con dicho acceso. La interpretación contraria conduciría, adicionalmente, al absurdo de que sectores enteros de la actividad pública o determinados órganos territoriales quedaran exceptuados de la aplicación del régimen de acceso previsto en la LTAIBG, siendo ésta, como es, una ley básica y de general aplicación. En definitiva, solamente aquellos sectores u órganos que cuenten con una normativa que prevea un régimen específico de acceso a la información que los redactores de la LTAIBG han entendido necesario preservar, aplicarán directamente dicho régimen y siempre con ésta última como norma supletoria. II. Hay que tener en cuenta, finalmente, que la excepción prevista en la LTAIBG no realiza una enumeración taxativa de los procedimientos o áreas de actuación que cuentan con regímenes específicos, para no provocar, por ello, lagunas o introducir rigideces indebidas en el ordenamiento jurídico. Los regímenes mencionados en el apartado tres de su disposición adicional primera -el régimen específico de acceso a la legislación medioambiental, contenido en la Ley 27/2006, de 18 de julio, y el previsto en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público- lo son a título de ejemplo y admiten la consideración de otros sectores, entre ellos estaría el contenido en los artículos 23 a 32 del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, que establece el sistema de Archivos de la Administración General del Estado o las disposiciones que, en concreta normativa específica, prevean la reserva en el acceso cuando se den determinados condicionantes (secretos oficiales, secreto estadístico) y algunos otros. En este sentido, como sostiene la Administración, la actuación inspectora destinada a la comprobación de la existencia de un ilícito administrativo en el Orden Social se encuentra regulada su propia normativa específica. Así, en primer lugar, la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, regula en su artículo 20 el origen de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la condición de interesado. El párrafo segundo del apartado 4, de dicho artículo 20, prevé que "El denunciante no podrá alegar la consideración de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora." El hecho de que una norma acepte o deniegue la condición de un denunciante como interesado en un determinado procedimiento no constituye, a juicio de este Consejo de Transparencia, un régimen específico de acceso a la información pública en una determinada materia o área de actuación administrativa, aunque regule exhaustivamente otros trámites o aspectos del procedimiento, en este caso de inspección. En consecuencia, con independencia de la condición o no de interesado que tenga el Reclamante, el acceso a los datos que obran en poder de la Administración como consecuencia de las labores que tiene legalmente encomendadas es la razón de ser de la LTAIBG, siempre y cuando el solicitante pretenda acceder a un expediente terminado en el que no tiene la condición de interesado, que es precisamente el supuesto que ahora se aborda. Es decir, la condición de no interesado juega, en este caso y entendiendo a sensu contrario lo previsto en la disposición adicional primera, apartado primero, de la LTAIBG, a favor del derecho de acceso a la información. 6. Esta misma conclusión se ha alcanzado en ocasiones precedentes en expedientes tramitados por este Consejo de Transparencia que tenían como objeto el acceso a expedientes de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Así, por ejemplo, en el procedimiento R/0399/2016, se argumentó lo siguiente: “Desde la entrada en vigor de la LTAIBG, el 10 de diciembre de 2014, es ésta y no otra la normativa aplicable a las solicitudes de acceso a la información que obra en poder de las administraciones públicas. El antiguo artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), sobre los derechos de los ciudadanos, está actualmente derogado por los artículos 13 y 53 de la nueva Ley 39/2015, 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Asimismo, el artículo 37 de la antigua LRJAP y PAC, relativo al derecho de acceso a archivos y registros, remite a la LTAIBG, que resulta de entera aplicación. En el presente caso, la solicitud de acceso al expediente instada por el Reclamante debe entenderse amparada por la LTAIBG, salvo que se dé la circunstancia de que dicho expediente esté todavía en curso y el solicitante de acceso tenga la condición de interesado en el mismo, en cuyo caso, se aplicarían las normas concretas del procedimiento administrativo en curso, conforme prevé su Disposición Adicional Primera, apartado 1. A estos efectos, debe tenerse en cuenta que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Toledo no consideró al solicitante como interesado en dicho expediente y así se lo hizo saber mediante oficio de 1 de julio de 2016, que consta en el expediente. Por lo tanto, resulta de exclusiva aplicación a la presente Reclamación la normativa sobre transparencia y acceso a la información pública contenida en la LTAIBG.” 6. Teniendo en cuenta todo lo anterior, y su aplicación al supuesto que nos ocupa, conforme al criterio establecido por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno hay que señalar que la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social aunque acepte o deniegue la condición de un denunciante como interesado en un determinado procedimiento no constituye, a juicio de este Consejo de Transparencia, un régimen específico de acceso a la información pública en una determinada materia o área de actuación administrativa, aunque regule exhaustivamente otros trámites o aspectos del procedimiento, en este caso de inspección. Sentado lo anterior, cabe indicar que, en virtud del párrafo segundo del apartado 4 del artículo 20 de la mencionada Ley 23/2015, la condición de interesado la obtendría el denunciante, en su caso, en el supuesto de que la denuncia diera lugar al inicio de un procedimiento sancionador, circunstancia que, conforme consta en el expediente, se ha reflejado en los antecedentes de hecho, y tanto el reclamante como la Administración han reconocido, ocurre en el presente supuesto, en el que el denunciante ha adquirido la condición de interesado al haberse iniciado un procedimiento sancionador. A este respecto, hay que señalar que la LTAIBG establece, en el apartado 1 de su Disposición Adicional Primera, que “La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo”. Respecto a la aplicación de la Disposición Adicional Primera, apartado 1, de la LTAIBG, deben hacerse ciertas precisiones, para que pueda ser invocada como motivo de inadmisión: Primero, debe existir un específico procedimiento administrativo aplicable al caso, segundo, el reclamante debe ser un interesado en el mismo y tercero, el procedimiento debe estar en curso (procedimiento R/0095/2015). La condición de interesado del reclamante en el expediente sobre el que solicita acceso está clara, conforme se acaba de analizar, así como al existencia del procedimiento (denuncias antes la Inspección de trabajo en materia de seguridad y salud, ha habido varios requerimientos y nuevamente varios incumplimientos para terminar con una resolución, donde se obliga a la empresa a acatar ciertas medidas para paliar las irregularidades (…) expediente 33/002839). En cuanto a si el procedimiento administrativo estaba efectivamente en curso o no en el momento de la solicitud de acceso a la información, a juicio de este Consejo de Transparencia se puede deducir que sí, dado que: - Por una parte el reclamante explica que Tras presentar varias denuncias antes la Inspección de trabajo en materia de seguridad y salud, ha habido varios requerimientos y nuevamente varios incumplimientos para terminar con una resolución, donde se obliga a la empresa a acatar ciertas medidas para paliar las irregularidades acorde a la ley. Esa resolución ha sido justificada mediante el expediente 33/002839 el cual no se nos ha enviado. (…) Y las causas de todas las denuncias, siguen sin subsanarse, suponiendo un gravísimo riesgo para la integridad de los trabajadores. Por tanto, podemos entender que todavía no es un procedimiento cerrado o finalizado aunque se indica que hay una resolución que no parece firme a la vista de que las causas de todas las denuncias, siguen sin subsanarse, o por lo menos una parte, recordemos que se indica que ha habido varios requerimientos y nuevamente varios incumplimientos. - Y por otra, la Administración alega que una vez iniciado el procedimiento sancionador, el interesado debería dirigirse en el supuesto de que pretenda tener acceso al expediente, al órgano instructor del mismo cuya determinación, al tratarse de materia competencia de las Comunidades Autónomas, corresponderá a éstas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del RD 928/1998 por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social. Por lo que indica el reclamante no se han impuesto sanciones estando en la fase de subsanación de las irregularidades. En consecuencia, en el momento en que se solicitó el acceso a la información, entendemos que el procedimiento no estaba finalizado, razón por la que resulta de aplicación la referida Disposición Adicional Primera, apartado 1, de la LTAIBG. Circunstancia que significa que este Consejo de Transparencia no puede entrar a valorar la reclamación presentada por el solicitante, que deberá hacer valer su condición de interesado (artículo 53 Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) para que se le conceda el acceso al expediente solicitado, y ante el organismo que lo está tramitando. Por todo ello, en base a los argumentos desarrollados en los apartados precedentes de la presente resolución, procede desestimar la reclamación presentada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la Reclamación presentada por , con entrada el 30 de agosto de 2019 contra el MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDADA SOCIAL. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno , la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda