Solicitud de criterios y cantidades asignadas a las productividades rotatorias de las Gerencias Territoriales de Justicia (2019-2021)

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 606/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el interesado, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 21 de mayo de 2021, solicitó al MINISTERIO DE JUSTICIA la siguiente información: En reunión de la Mesa Delegada celebrada el 21 de abril de 2021, se entregó a la parte social la Resolución de la Subsecretaría de justicia de 28 de febrero del año 2013 sobre asignación del complemento de productividad, de aplicación directa a las Gerencias Territoriales de Justicia. La citada Resolución establece los criterios a los que deben ir unidos las propuestas para la concesión del complemento. El procedimiento administrativo previsto para la gestión del complemento de productividad en las Gerencias se inicia con la propuesta del complemento del Gerente que eleva al S/REF: 001-058784 N/REF: R/0606/2021; 100-005535 Fecha: La de firma Dirección Administración/Organismo: Ministerio de Justicia Información solicitada: Criterios seguidos en las “productividades rotatorias” de las Gerencias Territoriales de Justicia y cantidades asignadas Subdirección General de Reclamaciones Subsecretario de Justicia quien finalmente aprueba la asignación individualizada del complemento en la nómina correspondiente. Desde la U.G.T. tenemos conocimiento de la existencia de la práctica por el cual se limita al personal destinado en las Gerencias Territoriales de Justicia el acceso al complemento de productividad a pesar de cumplir con los criterios establecidos en la Resolución. Se aplican las denominadas “productividades rotatorias” limitadas a un número máximo al mes-año. Esta práctica reconocida por el Subdirector General de Recursos Humanos y por los propios Gerentes que las aplican deben tener un sustento documental para su aplicación legal, aunque desconocemos que de tal práctica se haya informado a la parte social o que se sustente en negociación alguna. La Resolución 2013 hace referencia al Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, al marcar criterios que avanzan en la optimización de recursos, la mejora en la gestión y en la transparencia de la Administración y el incremento de la productividad de los empleados públicos. Las denominadas “productividades rotatorias” no parecen cumplir con el postulado recogido en la Resolución 2013, es más, desde U.G.T entendemos que tal práctica es contraria a la misma, tanto en el fondo como en la forma, por lo cual exigimos conocer el acto administrativo por el cual se limita y ejecuta el complemento de productividad para las Gerencias Territoriales de Justicia, con las cantidades de productividad asignadas a cada Gerencia Territorial por ese concepto. En base a todo lo expuesto, en cumplimiento de una obligación legal como representante sindical, al interés legítimo en su ejercicio y en virtud del artículo 13 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, donde se dispone el derecho al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico, SOLICITO: Que tras admitir el presente escrito, tenga por formuladas las manifestaciones que el mismo contiene, y acuerde las medidas pertinentes para dar traslado a este portavoz y a la Mesa Delegada, de la información que contiene los criterios o razonamientos seguidos para establecer las “productividades rotatorias” para las Gerencias Territoriales de Justicia y las cantidades asignadas a cada una de ellas del concepto presupuestario “Incentivos al rendimiento” establecido en los Presupuestos Generales del Estado, en los años 2019, 2020 y 2021. No consta respuesta de la Administración. 2. Ante la falta de respuesta, con fecha de entrada el 5 de julio de 2021, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido resumido: Atendiendo al artículo 20.4, solicitada información con fecha 23/05/2021 a la Subsecretaría de Justicia y habiendo transcurrido un mes sin que esta cumpla con su obligación de resolver procedemos a interponer Reclamación conforme se manifiesta en la solicitud que se entrega en el archivo adjunto. En esta ocasión desde el Ministerio de Justicia se opta por permanecer en silencio, aquí no vale cobijarse en la normativa sobre protección de datos personales, pues solamente se solicitan cantidades genéricas asignadas a cada una de las Gerencias Territoriales de Justicia, así como el criterio seguido para concederlas sobre el concepto de productividad y gratificaciones extraordinarias en los años 2019 a 2021. Esta parte se reitera en el expositivo realizado en la solicitud de información y conforme al artículo 24.3 de la LTAIBG, en concordancia con el artículo 118 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo, solicitamos que de presentarse alegaciones por parte de la administración reclamada, se nos conceda trámite de audiencia, para alegar o presentar los documentos que se estimen convenientes. 3. Con fecha 8 de julio de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE JUSTICIA al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas, contestando el Ministerio lo siguiente: Si bien es cierto que el interesado invocaba en su escrito la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al mismo se le dio el trámite previsto por la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, de conformidad con la disposición adicional primera de la propia Ley 19/2013, por tratarse de un asunto que tiene un procedimiento específico para sustanciar su petición. No se trata por tanto, como plantea el reclamante, de que no se haya atendido su petición, sino de que los asuntos planteados en su solicitud, al estar enmarcados en el ámbito de las relaciones laborales que deben regir las relaciones entre los representantes de los trabajadores y el órgano responsable del personal del Departamento, fueron tratados en la mesa delegada del pasado mes de junio, en cumplimiento de lo establecido en la propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre. En consecuencia, a la vista de lo expuesto anteriormente, se solicita a ese Consejo de Transparencia que se tengan en cuenta estas alegaciones y sea desestimada la reclamación presentada por el interesado. 4. El 23 de julio de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia al reclamante para que, a la vista del expediente, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión, las cuales tuvieron entrada el 2 de agosto de 2021, con el siguiente contenido: Primera.- El Ministerio de Justicia reitera la argumentación manifestada en la Reclamación (Expd. 100-005047) que está sustanciándose ante este Consejo. A groso modo, por la parte reclamada se alega la disposición final primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre por la cual entiende que la legislación específica para tratar la información solicitada es la legislación laboral, mencionando la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical. Con esta alegación excusa su incumplimiento al no atender la solicitud de información, manifestando que la cuestión se trató en la Mesa Delegada del mes de junio. Al respecto, atendiendo al principio de economía procesal, nos reiteramos y nos remitimos a los argumentos expuestos y documentos aportados en nuestra Reclamación en el (Expd. 100- 005047) y a los Fundamentos recogidos en la Sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo (STS 748/2020) aquí de nuevo adjuntada y al CI/008/2015, que en sus Fundamentos concluye de forma diáfana que la normativa indicada por el Ministerio de Justicia no puede considerarse normativa específica que contenga una regulación propia de acceso a la información. Además desde el Ministerio de Justicia se falta a la verdad. Como portavoz de FeSP-UGT informo a este Consejo, que la Mesa Delegada en el Ministerio de Justicia no se reúne desde el mes de abril, donde sí se acordó tratar la cuestión de la productividad de forma específica. Desde entonces, en ningún otro foro o grupo de trabajo se ha tratado el tema referido en la solicitud de información, es más, lo que se viene haciendo es retrasar y posponer la preceptiva obligación de respetar y cumplir lo pactado en las relaciones laborales y en la legislación vigente. “En definitiva, la transparencia y publicidad tanto los objetivos perseguidos por un ente público y su grado de cumplimiento como de los criterios de distribución de los fondos públicos, en este caso relacionados con el reparto de la retribución por productividad entre los empleados, tiene especial importancia para la ley.” Párrafo extraído de la STS. Por todo lo expuesto, solicitamos de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, no tenga en cuenta las alegaciones del Ministerio de Justicia y proceda a INSTAR al mismo a entregar la información conforme se reclama. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , su Presidente es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13 "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho - a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. 3. El artículo 20.1 de la LTAIBG dispone que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. La falta de resolución expresa en el plazo de un mes legalmente establecido ha dado lugar a la desestimación de la solicitud por silencio administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20.4 LTAIBG. A la vista de ello, es obligado recordar que esta práctica no resulta conciliable ni con la letra de la LTAIBG ni con la finalidad perseguida por el legislador, de la cual dejó constancia en el Preámbulo al indicar que “con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta”. 4. En cuanto al fondo del asunto planteado, se solicita información sobre «los criterios o razonamientos seguidos para establecer las “productividades rotatorias” para las Gerencias Territoriales de Justicia y las cantidades asignadas a cada una de ellas del concepto presupuestario “Incentivos al rendimiento” establecido en los Presupuestos Generales del Estado, en los años 2019, 2020 y 2021», en los términos que figuran en los antecedentes de hecho. La Administración deniega el acceso por silencio administrativo y en fase de reclamación sostiene que “los asuntos planteados en su solicitud, al estar enmarcados en el ámbito de las relaciones laborales que deben regir las relaciones entre los representantes de los trabajadores y el órgano responsable del personal del Departamento, fueron tratados en la mesa delegada del pasado mes de junio, en cumplimiento de lo establecido en la propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre”, sosteniendo que “la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, de conformidad con la disposición adicional primera de la propia Ley 19/2013, tiene un procedimiento específico para sustanciar la petición”. Tal y como hemos argumentado en nuestra anterior resolución R/0263/2021, en lo que concierne a la aplicación de la Disposición adicional primera de la LTAIBG a las solicitudes de información presentadas por los representantes de los empleados públicos y al pretendido desplazamiento del régimen general de acceso a la información contenido en la LTAIBG por el Estatuto Básico del Empleado Público, resulta concluyente la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en su Sentencia 1558/2020, de 11 de junio (ECLI: ES:TS:2020:1558) – reiterada posteriormente en la STS 3195/2020, de 15 de octubre (ECLI: ES:TS:2020:3195)-, en la que se pronunció sobre la conformidad con la LTAIBG de una solicitud de información presentada por un representante de la Junta de Personal de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de Valencia con un contenido que guarda gran similitud con el que nos ocupa y en el que la Administración había utilizado en esencia los mismos argumentos para denegar el acceso. El Tribunal Supremo dedica el extenso fundamento jurídico segundo a examinar “la normativa aplicable a las Juntas de Personal para acceder a la información referida a la distribución de la productividad entre los empleados”, manifestándose en unos términos que procede recordar en su integridad por cuanto, al igual que sucedía en nuestra anterior R/0263/2021, refutan de modo categórico los argumentos aquí empleados por el Ministerio para denegar el acceso: «El derecho a acceder a la información pública se regula en términos muy amplios en la Ley 19/2013 de Transparencia y Buen Gobierno, al establecerse: «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley» (art. 12), y puede ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud (art. 17.3). La Ley 19/2013, por lo que respecta al acceso a la información pública, se constituye como la normativa básica trasversal que regula esta materia y crea un marco jurídico que complementa al resto de las normas. De ahí que la exposición de motivos de dicha norma disponga que «La Ley, por lo tanto, no parte de la nada ni colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido, supliendo sus carencias, subsanando sus deficiencias y creando un marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos». Las previsiones de esta norma tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre («Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información»). La Agencia Estatal de la Administración Tributaria denegó la información solicitada por entender que los órganos de representación de los empleados públicos tienen un régimen propio de acceso a la información contenido en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por RDL 5/2015, de 30 de octubre, por lo que las previsiones de la Ley 19/2013 de Transparencia y Buen Gobierno no resultaban aplicables, en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Primera de esta última norma. Por ello, el presente recurso se centra en primer lugar, en determinar el alcance que debe tener la previsión «un régimen jurídico específico de acceso a la información», contenida en la Disposición Adicional 1ª de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, con la finalidad de establecer si las disposiciones contenidas en el del Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, por el que se regula el Estatuto Básico del Empleado Público y, en concreto, la previsión contenida en el art. 40.1 de dicha norma, prevé o no un régimen jurídico específico de acceso a la información que excluya o relegue el derecho al acceso a la información en los términos previstos en la Ley de Transparencia. El desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse. La Administración no considera aplicable el régimen de acceso a la información pública previsto en la Ley 19/2013 por entender que este queda desplazado por la previsión contenida en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, en concreto en su artículo 40.1, en el que se dispone: «Las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tendrán las siguientes funciones, en sus respectivos ámbitos: a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento. [...] f) Colaborar con la Administración correspondiente para conseguir el establecimiento de cuantas medidas procuren el mantenimiento e incremento de la productividad» . A juicio de este Tribunal, el precepto transcrito no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas los empleados que representan y la información que les atañe. Dicha norma se limita a señalar que los representantes de los trabajadores (las Juntas de Personal de Personal y los Delegados de Personal) han de recibir información sobre determinados aspectos, entre ellos «la evolución de las retribuciones del personal». Una interpretación flexible de esta norma permitiría entender que bajo la expresión «evolución de las retribuciones» se incluyen las variaciones que se producen como consecuencia de la productividad y los criterios de reparto. Pero, en todo caso, aun cuando se acogiese una interpretación más restrictiva, el precepto no impide ni limita el derecho a tener acceso a otros datos distintos, incluyendo aquellos que inciden directamente en la retribución del personal al que representan. El mero hecho de ser destinatario natural de una información concreta no equivale limitar su derecho a solicitar una información pública distinta. En definitiva, el precepto en cuestión no fija límites o condiciones en el contenido de la información que puede solicitar y obtener las Juntas de Personal, por lo que no se constituye como un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia y Buen gobierno. El Abogado del Estado, en su recurso de casación, considera que el art. 40 del Estatuto Básico del Empleado Público debe completarse con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad sindical y en el Estatuto de los Trabajadores, aprobado por RD legislativo 2/2015, de 23 de octubre, estableciéndose así un conjunto de derechos, deberes, facultades y funciones de los órganos de representación que integra un marco de relaciones labores constitutivo del régimen específico para el acceso a la información de los órganos y representantes del personal. Se trata, a su juicio, de una materia que cuenta con su propia regulación específica caracterizada por su estrecha relación con la libertad sindical, lo que determina que la información sobre retribuciones se proporciona a través de las mesas de negociación con los sindicatos. Pues bien, las previsiones del Estatuto de los Trabajadores, según dispone el art. 1 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, resultan aplicables a los trabajadores que presten sus servicios retribuidos por cuenta ajena para un empresario, quedando excluidos del ámbito de regulación de la Ley «a) La relación de servicio de los funcionarios públicos, que se regirá por las correspondientes normas legales y reglamentarias, así como la del personal al servicio de las Administraciones Públicas y demás entes, organismos y entidades del sector público, cuando, al amparo de una ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias». En definitiva, sus normas no regulan el derecho de información referido a los empleados públicos. En todo caso, las previsiones del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, en relación con los delegados de personal y los comités de empresa, al regular «los derechos de información y consulta», establece con carácter general que «1. El comité de empresa tendrá derecho a ser informado y consultado por el empresario sobre aquellas cuestiones que puedan afectar a los trabajadores, así como sobre la situación de la empresa y la evolución del empleo en la misma, en los términos previstos en este artículo» ( art. 64) y todo ello «sin perjuicio de las disposiciones específicas previstas en otros artículos de esta ley o en otras normas legales o reglamentarias». En definitiva, esta norma no puede ser tomada como un régimen alternativo que regule, de forma autónoma y diferenciada, el derecho de acceso a la información pública que ostentan las Juntas de Personal respecto a una Administración Pública en relación con las retribuciones de los empleados públicos. Es el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, el que resulta de aplicación «al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas» (art. 2). En dicha norma se establece un régimen diferenciado entre la negociación colectiva (arts. 32 a 38) y la representación de los empleados (art. 39 a 44). Pero, tal y como afirma el representante legal de la Junta de Personal de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de Valencia, el hecho de que se estén desarrollado negociaciones con los representantes sindicales y que se les proporcione información en las mesas de negociación correspondientes. para que puedan ejercer sus funciones sindicales, no puede privar a los órganos de representación del acceso a la información pública sobre termas que conciernen al personal que representa, pues la Junta de Personal tiene derecho a conocer los objetivos de los que depende el concreto reparto de las distintas bolsas de productividad, los criterios seguidos para su distribución y las instrucciones emitidas para efectuarlo, al tratarse de una información directamente relacionada con las retribuciones de los empleados públicos. No existe ningún precepto que limite o excluya el derecho a obtener dicha información con independencia de la actuación de los sindicatos que intervienen en la negociación colectiva, antes al contrario el art. 40 del propio Estatuto, establece un derecho a ser informados de forma independiente». Como puede apreciarse, la doctrina del Tribunal Supremo que se acaba de reproducir resulta decisiva para la resolución de la presente reclamación por cuanto, al dictaminar que de la regulación contemplada en el TREBEP y en la LOLS no puede deducirse que tales normas contemplen un sistema de acceso a la información pública que deba ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la LTAIBG, desautoriza de manera inequívoca el argumento empleado por el Ministerio de Justicia para denegar el acceso a la información solicitada. A la vista de ello, no habiéndose invocado ni apreciándose de oficio otros límites legales al acceso de la información solicitada, se ha de proceder a estimar la reclamación. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE UGT frente al MINISTERIO DE JUSTICIA. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE JUSTICIA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: x Los criterios o razonamientos seguidos para establecer las “productividades rotatorias” para las Gerencias Territoriales de Justicia y las cantidades asignadas a cada una de ellas del concepto presupuestario “Incentivos al rendimiento” establecido en los Presupuestos Generales del Estado, en los años 2019, 2020 y 2021. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE JUSTICIA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez