Acceso a informe jurídico sobre consulta popular municipal en Ciempozuelos

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 598/2019 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 18 de julio de 2019, la siguiente información: Copia del informe de la Subdelegación del Gobierno, creo que de fecha 17-1-2017, relativo al parecer jurídico de la Subdelegación sobre la realización de una consulta popular del Ayuntamiento de Ciempozuelos. 2. Con fecha 20 de agosto de 2019, presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, indicando Falta de respuesta transcurrido el plazo. S/REF: N/REF: R/0598/2019; 100-002849 Fecha: 15 de noviembre de 2019 Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Política Territorial y Función Pública Información solicitada: Informe Jurídico sobre consulta popular municipal Subdirección General de Reclamaciones 3. Con fecha 28 de agosto de 2019, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. 4. El 2 de octubre de 2019, el MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA dictó resolución, comunicando al reclamante lo siguiente: Con fecha 28 de agosto de 2019, se recibió en este centro directivo comunicación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno solicitando alegaciones ante una reclamación presentada por falta de respuesta respecto de la mencionada solicitud. Es en ese momento cuando este centro directivo tiene conocimiento de la solicitud. Una vez analizada su solicitud, esta Secretaría General considera que procede resolver en los términos siguientes: Primero. El artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno prevé la inadmisión a trámite de las solicitudes “referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. En el Criterio Interpretativo 6/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno relativo a la causa de inadmisión de solicitudes de información que tengan carácter auxiliar o de apoyo, se delimita el alcance del concepto de esa información de carácter auxiliar o de apoyo y, dentro de ésta, el alcance de la mención “informes internos” en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, señalando como una de las circunstancias “cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final”. Segundo. El informe solicitado se emitió por parte de la Subdelegación del Gobierno en Madrid en el marco del expediente del Acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de marzo de 2017 por el que se denegó la autorización para celebrar una consulta popular al Ayuntamiento de Ciempozuelos, procedimiento en el que la emisión de dicho informe no era preceptiva y en el que el contenido del informe tampoco tenía la condición de vinculante y no se incorporó como motivación en la decisión final, tal y como queda confirmado por el Tribunal Supremo en el Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia número 297/2019, de la Sección Quinta, de la Sala de lo Contencioso que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Ciempozuelos contra el mencionado Acuerdo de Consejo de Ministros. Tercero. Atendiendo a lo señalado en los apartados anteriores, esta Secretaría General considera que dado el carácter no preceptivo ni vinculante del informe solicitado, en línea con lo indicado en el mencionado Criterio Interpretativo del CTBG, corresponde resolver inadmitiendo a trámite la solicitud en aplicación del artículo 18.1.b) de la LTAIBG. 5. El 7 de octubre de 2019, el MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA contestó al Consejo de Transparencia lo siguiente: - La solicitud fue presentada el 18 de julio de 2019, teniendo a la Subdelegación del Gobierno en Madrid como órgano destinatario. No obstante, esta Secretaría General, como órgano competente para resolver, solo tuvo conocimiento de la solicitud cuando recibió la comunicación del CTBG solicitando la emisión de las correspondientes alegaciones con fecha 28 de agosto de 2019, momento a partir del cual se dio inicio a la tramitación con la mayor diligencia posible. - Mediante resolución de esta Secretaría General, de fecha 2 de octubre de 2019, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite a trámite esta solicitud de acceso a la información pública, al tratarse de un informe interno no vinculante y que no fue incorporado como motivación a la decisión final. Por último, se informa que con fecha 3 de octubre de 2019, esta resolución ha sido notificada al interesado mediante comparecencia electrónica a través de la aplicación GESAT de gestión del derecho de acceso. Se envía copia de la resolución de esta Secretaría General de 2 de octubre de 2019, así como del justificante de la notificación por comparecencia electrónica del interesado a través de GESAT. 6. Con fecha 3 de octubre de 2019, el reclamante presentó nuevo escrito ante el Consejo de Transparencia, manifestando lo siguiente: 1.- La resolución que se nos acaba de comunicar – que se encontraba hasta el presente día en régimen de silencio administrativo, siendo responsabilidad del Ministerio puesto que el que suscribe registró su escrito correctamente- es absolutamente insostenible. En concreto pretende justificar la denegación de emisión de un mero informe obrante en un expediente administrativo. Dicha resolución incumple los principios de actuación de las AAPP establecidos en las leyes 39/2015 y 40/2015 ya que es claramente desproporcionada. En efecto si el que suscribe puede por transparencia pedir un expediente entero no tiene sentido que no pueda dársele copia de un mero informe obrante en el expediente. Realmente no tiene sentido esa ocultación de la información. 2.- Torticeramente y para ocultar la información el Ministerio indica que es un informe interno. Nada de ello, es un informe que debe evacuarse en el seno de un expediente administrativo, no se trata de un mero informe que se intercambie entre órganos administrativos para una mejor coordinación o para intercambio de información. Como bien indica la resolución, dicho informe se incardina en el seno de un procedimiento administrativo, se haya incorporado o no en la resolución final. Admitir ese criterio excluiría de la normativa de transparencia todos aquellos informes que hubieron de ser tenidos en cuenta en una resolución, lo cual no es ajustado a Derecho ni proporcionado. De otro lado entiendo que se retuerce el criterio interpretativo del Consejo puesto que sin duda el Consejo no se refería en su criterio interpretativo a informes que hubieran de ser tenidos en cuenta – sean vinculantes, preceptivos o no- a la hora de dictar una resolución sino a otro tipo de informes internos a los que hemos hecho referencia anteriormente. En cualquier caso el otorgar una autorización en esta materia supone un acto discrecional y todas las resoluciones que actúen en ejercicio de estas potestades deben ser motivadas y por tanto incorporar informes para adoptar una resolución que son distintos de los meros informes o notas internas. Esta interpretación parece ser que es la que mantiene el Consejo en sus resoluciones como quiera que intencionadamente el Ministerio omite el último párrafo del criterio interpretativo que el mismo cita y que transcribimos: “ Por último debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la ley 19/2013 para que operen las causas de inadmisión tiene por finalidad evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano , es decir que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación. Estas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar y de apoyo”. Con ese criterio defender que un informe que se evacuó en un proceso, fuera o no desatendido en la resolución final es evidente que no tiene carácter auxiliar o de apoyo. Por todo lo expuesto solicito que se estime el recurso interpuesto y se obligue al órgano competente a entregar la información solicitada. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En primer lugar, es necesario hacer una mención especial a los plazos establecidos en la LTAIBG para contestar a las solicitudes de acceso a la información. A este respecto, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. En el caso que nos ocupa, tal y como se ha indicado en los antecedentes de hecho y consta en el expediente, la Administración no respondió al reclamante en el plazo de un mes para resolver, sin que exista causa que lo justifique. En este sentido, se recuerda que la Administración debe prever y realizar las actuaciones que internamente sean necesarias para evitar demoras innecesarias y perjudiciales para los derechos de los solicitantes. La LTAIBG establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta y dispone la creación de unidades de información en la Administración General del Estado, lo que facilita el conocimiento por parte del ciudadano del órgano ante el que deba presentarse la solicitud así como del competente para la tramitación. Este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado en casos precedentes (por ejemplo, en el expediente R/0100/2016 o más recientes R/0234/2018 y R/0543/2018 ) sobre esta dilación en la tramitación de la solicitud por parte de la Administración, llegando a la conclusión de que este lapso de tiempo, no achacable al solicitante sino a la Administración, corre en contra de los intereses del primero, lo que contradice el principio de eficacia administrativa del artículo 103.1 de la Constitución española, según el cual "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho". La categorización como principio por la Constitución del deber de ser eficaz, comporta que la Administración ha de ajustarse en su actuación, no sólo al principio de legalidad, sino que, además, deberá poner todos los medios materiales y humanos para llevar a cabo el fin que la propia Constitución le asigna: la consecución del interés general. 4. En cuanto al fondo del asunto - el acceso a un Informe jurídico sobre una consulta popular municipal – la Administración lo deniega dado que entiende de aplicación la causa de inadmisión del articulo 18.1 b) de la LTAIBG, según la cual Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. En este sentido, el Criterio Interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, de este Consejo de Transparencia, elaborado en virtud de las potestades conferidas por el artículo 38.1. a) de la LTAIBG, viene a estipular lo siguiente: “El CTBG ya ha tramitado diversas reclamaciones presentadas al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, en las que, distintos organismos inadmitían la solicitud de información en aplicación de lo previsto en el artículo 18.1. b) -información que tiene la condición de auxiliar o https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2016/06.html https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2018/07.html https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2018/11.html de apoyo-. Por este motivo, se considera relevante fijar el criterio en virtud del cual los órganos informantes, habrán de interpretar y aplicar la mencionada causa de inadmisión. En primer lugar, es preciso señalar que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicable al caso concreto. En segundo lugar, y teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1. b), cabe concluir que es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá, de forma motivada y concreta invocar un aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a “notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos” una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tenga la condición principal de auxiliar o de apoyo. Así pues, concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1. b), de la Ley 19/2013. En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: 1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. 5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo. En este sentido, conviene indicar que la ratio iuris o razón de ser de la Ley está contenida en su Preámbulo, según el cual La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos. Por su parte, los Tribunales de Justicia se han pronunciado respecto de esta causa de inadmisión en los siguientes términos: La Sentencia 41/2017, de 6 de abril de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Madrid, señala lo siguiente: “Aquello que es relevante en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, como los informes que ayudan a conformar el criterio final y definitivo del Gobierno; en este caso, relativos al grado de implementación de las medidas incorporadas en el Plan de Acción objeto de autoevaluación, y que deben responder a criterios principalmente objetivos, son imprescindibles para la elaboración del informe de autoevaluación; y en consecuencia, no se está ante información auxiliar” “A la hora de interpretar qué se entiende por información auxiliar o de apoyo, no podemos considerar como tal, sólo y sin más, los supuestos reseñados en la aludida causa de inadmisión; sino que se ha de determinar si en el presente caso, la información consistente en los informes generados (…) han de entenderse como secundarios e irrelevantes en el establecimiento, desarrollo e implementación del plan de acción pública. Estamos ante conceptos indeterminados que han de integrarse a la luz de la normativa reguladora del derecho pretendido y demás disposiciones de aplicación; donde no puede dejarse de tenerse en cuenta la finalidad y naturaleza de la información solicitada. Normativa reguladora del derecho a la información pública que, como se ha puesto de manifiesto en otras sentencias dictadas por este Juzgado; la misma configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública; cuya salvaguardia corresponde al CTBG; siendo el acceso a la información la regla general; y la aplicación de los límites justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección; atendiendo a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Se ha de tener, pues, presente, las circunstancias de cada caso; y partir de la definición de información pública contenida en el art. 13 de la Ley 19/2013, como aquellos contenidos o documentos elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.” Por su parte, la Sentencia de la sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de julio de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 46/2017 indica lo siguiente: “(...) lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadero contenido material. Información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional (…) Los informes a que se refiere el art. 18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados. (...) Por otro lado hay que recordar el carácter restrictivo que tienen las limitaciones de la información conforme a la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así bastaría con citar la sentencia de fecha 8.11.2016 o 25 de junio de 2.013 que han interpretado el art. 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Y de la misma forma el carácter amplio que tiene el concepto de “información pública”. Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última.” Finalmente, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, razona que "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Aplicado lo indicado anteriormente al presente caso, y dado que información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional y que los documentos a que se refiere el art. 18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados, consideramos que su contenido es relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación, por lo que sus contenidos, relativos a una materia tan importante como una consulta popular municipal, en ningún caso tendrán la condición de información o documentación de carácter auxiliar o de apoyo. Como señala la exposición de motivos de la Ley 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum , Cuando hablamos de consultas populares debemos distinguir dos categorías. Por una parte, los instrumentos de participación ciudadana dirigidos a conocer la posición o las opiniones de la ciudadanía con relación a cualquier aspecto de la vida pública y que se materializan en múltiples y diversas modalidades, como encuestas, foros de debate y participación, y audiencias públicas. Por otra parte, los referéndums…. Hay que tener en cuenta que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 31.1 de esta norma, El objeto de las consultas populares por vía de referéndum de ámbito municipal son los asuntos de la competencia propia del municipio y de carácter local que sean de especial trascendencia para los intereses de los vecinos. Es esta especial trascendencia para los intereses de los vecinos la que debe tenerse en cuenta para conceder el acceso al Informe jurídico solicitado, contenido en un expediente administrativo sobre participación ciudadana. 5. A lo anterior se debe añadir que el articulo 7 a) de la propia LTAIBG obliga a publicar activamente, es decir, sin necesidad de petición previa, Las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos. Esta enumeración no debe entenderse como un numerus clausus, sino que tienen cabida en la misma aquellos otros documentos no mencionados expresamente pero que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos, como son los informes jurídicos ad hoc, vinculantes o no, que interpreten la normativa aplicable. En consecuencia, entendemos que no resulta de aplicación la causa de inadmisión invocada por la Administración, por lo que debe estimarse la reclamación presentada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por con entrada el 20 de agosto de 2019, contra el MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la siguiente información: xCopia del informe de la Subdelegación del Gobierno, creo que de fecha 17-1-2017, relativo al parecer jurídico de la Subdelegación sobre la realización de una consulta popular del Ayuntamiento de Ciempozuelos TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda