Acceso a listado de cónsules honorarios y sus compensaciones económicas (2019-2021)

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 595/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la interesada, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 18 de junio de 2021, solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN la siguiente información: *Listado de cónsules honorarios (titulares de oficinas consulares honorarias) de España en el mundo en el cargo durante 2019, 2020 y 2021. La relación debe incluir las columnas del nombre del cónsul honorario en cuestión, la zona donde opera y el año de su designación. Solicito un Excel con las pestañas 2019, 2020 y 2021. *Listado de cónsules honorarios que han recibido compensaciones económicas durante los años 2019, 2020 y 2021, con el importe total recibido en cada uno de los años solicitados y desglosado por tipo de compensación (gastos ordinarios relativos a material, comunicaciones S/REF: 001-058072 N/REF: R/0595/2021; 100-005514 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Eur opea y Cooperación Información solicitada: Listado de cónsules honorarios que han recibido compensaciones económicas durante los años 2019, 2020 y 2021 Subdirección General de Reclamaciones y seguridad, asignación temporal de un empleado con el nombre del mismo y/o gastos de desplazamientos,...). Solicito un Excel con diferentes pestañas para los años 2019, 2020, 2021. *Listado de cónsules honorarios que han representado o representan honorariamente a otro país, además de España, en relación a los años 2019, 2020 y 2021. Solicito un Excel con diferentes pestañas para los años 2019, 2020, 2021. 2. Mediante resolución de fecha 28 de junio de 2021, el MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN contestó a la solicitante lo siguiente: Una vez analizada la solicitud, esta Dirección resuelve conceder el acceso parcial a la información a que se refiere la solicitud deducida. En relación con el primer punto de su solicitud, se adjunta relación actualizada de Consulados Honorarios que incluye nombre del cónsul honorario, zona en la que opera y año designación. Esta Unidad no dispone de un Excel con distintas pestañas con información relativa a los años 2019, 2020 y 2021. En base al art 18.1.c de la Ley 19/2013 sobre causas de inadmisión de solicitudes de información, se informa de que no es posible proporcionar dicha información sin una acción previa de reelaboración. En relación con el segundo punto de su solicitud se informa que de acuerdo con el art. 17 del RD 1390/2007 sobre Agentes Consulares Honorarios de España en el extranjero, el Agente consular honorario no tendrá derecho a reclamar, a título personal, emolumentos por el ejercicio de sus funciones. En relación con su tercer punto, se informa de que el único Cónsul Honorario autorizado para ejercer con Cónsul honorario para otro país es el Cónsul Honorario en Port Villa (Vanuatu), autorizado en junio de 2020 para ejercer como Cónsul Honorario de Noruega en Vanuatu. Esta Unidad no dispone de un Excel con distintas pestañas con inform ación relativa a los años 2019, 2020 y 2021. En base al art 18.1.c de la Ley 19/2013 sobre causas de inadmisión de solicitudes de información, se informa de que no es posible proporcionar dicha información sin una acción previa de reelaboración. 3. Ante esta respuesta, con fecha de entrada el 1 de julio de 2021, la interesada presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido: En mi solicitud (segundo punto) yo pedí el listado de cónsules honorarios de España en el mundo que han recibido compensaciones económicas durante los años 2019, 2020 y 2021, en formato Excel con el importe total recibido en cada uno de los años solicitados y desglosado por tipo de compensación (gastos ordinarios relativos a material, comunicaciones y seguridad, asignación temporal de un empleado con el nombre del mismo i/o gastos de desplazamientos,...). En la respuesta, el Ministerio dice que no puede facilitarme estos datos porque "el Agente consular honorario no tendrá derecho a reclamar, a título personal, emolumentos por el ejercicio de sus funciones". El caso es que mi pregunta no se refería a sueldos, ni emolumentos sino a las compensaciones de los gastos que generan la actividad de los cónsules honorarios, tal y como establece el punto 2 del artículo 17 del Real Decreto 1390/2007, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de los Agentes Consulares Honorarios de España en el extranjero. En este punto de este artículo se habla de compensaciones relacionadas con gastos ordinarios relativos a material, comunicaciones y seguridad, asignación temporal de un empleado con el nombre del mismo i/o gastos de desplazamientos,... Por todo ello, exijo que se me facilite esta parte de la información solicitada que no me ha sido entregada. 4. Con fecha 2 de julio de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas, contestando el Ministerio lo siguiente: Primera. – De acuerdo con la Instrucción de Servicio 123/1991, que regula la justificación de los gastos de los Consulados Honorarios, estos se justifican como parte de los gastos del Consulado General o Embajada de la que dependan. Por lo tanto, no puede facilitársele la información que solicita, al amparo del artículo 18.1 apartado c) de la Ley 13/2019, de Transparencia, acceso a la información y buen gobierno, pues ello requeriría de una acción previa de reelaboración. A la vista de lo expuesto, se solicita que se admita a trámite este escrito y, de acuerdo con las alegaciones contenidas en el mismo, se inadmita la reclamación formulada. 5. El 21 de julio de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia a la reclamante para que, a la vista del expediente, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión, sin que haya presentado ninguna en el plazo concedido al efecto a pesar de haber recibido el requerimiento realizado. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , su Presidente es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13 "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho - a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. 3. En cuanto al fondo del asunto planteado, se solicita en la reclamación un “listado de cónsules honorarios que han recibido compensaciones económicas durante los años 2019, 2020 y 2021 (gastos ordinarios relativos a material, comunicaciones y seguridad, asignación temporal de un empleado con el nombre del mismo y/o gastos de desplazamientos,...)”, en los términos que figuran en los antecedentes de hecho. La Administración respondió a este apartado de la solicitud alegando que “de acuerdo con el art. 17 del RD 1390/2007 sobre Agentes Consulares Honorarios de España en el extranjero, el Agente consular honorario no tendrá derecho a reclamar, a título personal, emolumentos por el ejercicio de sus funciones.” En fase de reclamación sostiene que “De acuerdo con la Instrucción de Servicio 123/1991, que regula la justificación de los gastos de los Consulados Honorarios, estos se justifican como parte de los gastos del Consulado General o Embajada de la que dependan. Por lo tanto, no puede facilitársele la información que solicita, al amparo del artículo 18.1 apartado c) de la Ley 13/2019, de Transparencia, acceso a la información y buen gobierno, pues ello requeriría de una acción previa de reelaboración”. Ciertamente, el art. 17 del R.D. 1390/2007 sobre Agentes Consulares Honorarios de España en el extranjero, señala que 1. El Agente consular honorario no tendrá derecho a reclamar, a título personal, emolumentos por el ejercicio de sus funciones. 2. No obstante, como compensación de los gastos que genere el desarrollo de su actividad, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, previa propuesta de la Oficina Consular de carrera o Misión Diplomática de la que dependa, tramitada en el primer caso por conducto del Jefe de Misión correspondiente, podrá hacerse cargo de: a) Gastos ordinarios de funcionamiento, como los de material y comunicaciones, y de seguridad cuando las circunstancias del país así lo aconsejen. b) En casos especialmente justificados por el volumen de trabajo o de la colonia española, se podrá asignar temporalmente al agente consular honorario un empleado o empleados consulares en calidad de personal administrativo o técnico para que le asistan en el desempeño de sus funciones. El empleado consular dependerá a todos los efectos de la Oficina consular de carrera o, en su caso, de la Misión Diplomática correspondiente. El Jefe de la Oficina consular de carrera o, en su caso, el de la Misión diplomática será el único competente para el nombramiento y cese de los empleados consulares asignados a las Oficinas consulares honorarias. c) Igualmente, y en casos justificados se asumirán los gastos de desplazamiento de los Agentes consulares honorarios, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, de indemnizaciones por razón de servicio. d) Excepcionalmente, y en casos también especialmente justificados se podrá asumir parcial o totalmente los gastos de alquiler de los locales en que esté funcionando la Oficina consular honoraria. De este precepto se deduce que es el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación el que se hace cargo de esos gastos ordinarios de funcionamiento o especialmente justificados. Por tanto, estamos hablando de información pública, al estar en poder del citado departamento ministerial. 4. La denegación de esta concreta información viene argumentada por el Ministerio en la necesidad de realizar una acción previa de reelaboración en el sentido de la causa de inadmisión prevista en el art. 18.1 c) de la LTAIBG. 4. La aplicación de esta causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información debe analizarse tomando como parámetros el criterio interpretativo nº 7 de 2015, aprobado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a) de la LTAIBG y la doctrina jurisprudencial elaborada al efecto. Por lo que respecta al criterio interpretativo nº 7 de 2015, alude al concepto de “reelaboración” de la información en los siguientes términos: “En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información". Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.” En lo que atañe a la doctrina jurisprudencial, ésta se ha centrado, en síntesis, en los aspectos relacionados con (i) la fundamentación de su concurrencia, (ii) el propio concepto de “reelaboración” y, finalmente, (iii) en su conexión con la existencia de la información solicitada. En primer lugar debemos comenzar recordando cómo la jurisprudencia ha puesto de relieve la necesidad de motivar suficientemente la concurrencia de esta causa de inadmisión por parte de la Administración, como refleja bien la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, cuando sostiene que «Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1 c) de dicho artículo (que se refiere a solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1 c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información (…)». En segundo término, respecto al alcance del concepto de “reelaboración” debemos comenzar señalando que la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera de lo Contencioso- administrativo, de 3 de marzo de 2020, manifiesta en su fundamento quinto, que la acción previa de reelaboración, «en la medida que se anuda a su concurrencia tan severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que los datos y documentos tengan un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, como pueda ser que la documentación no se encuentre en su totalidad en el propio órgano al que se solicita. De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración». En este mismo orden de ideas, la Sentencia nº 5/2020, de 8 de enero, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n. º 12 en el Procedimiento Ordinario núm. 15/2019, confirmada por la sentencia de la Audiencia Nacional de 16 de octubre de 2020, dictada en el recurso de apelación 25/2020, señala que «La LTAIBG no suministra una noción de reelaboración. En su contestación a la demanda la representación procesal del CTBG sostiene que la reelaboración supone “la obtención de un producto nuevo o la elaboración de un informe sobre la información solicitada”. Para aproximarse a la determinación de la noción de reelaboración hay que tener en cuenta que la LTAIBG reconoce el derecho a acceder a la información pública, entendiendo que la misma comprende contenidos o documentos en cualquier formato o soporte, pero siempre “que obren en poder” de las personas públicas y privadas sujetas a la misma y “que hayan sido elaborados o adquiridos [por ellas] en el ejercicio de sus funciones”. De esta noción se deduce que el derecho se ciñe a los documentos y contenidos en el estado en que se encuentren en poder del órgano o persona sujeto a la LTAIBG. No obstante, de la misma Ley se deduce que algunas operaciones a efectuar sobre los documentos y contenidos no se consideran reelaboración de la información a efectos de la aplicación del art. 18.1 c). No cabe, por ejemplo, considerar como reelaboración la omisión de informaciones afectadas por los límites del art. 14 a fin de conceder un acceso a parte de la información solicitada, operación contemplada en el art. 15. Tampoco se podrá considerar reelaboración el tratamiento de la información voluminosa o compleja que pueda dar lugar a la ampliación del plazo para facilitar el acceso prevista en el art. 20.1. Por el contrario, si el estado en el que se encuentra la información impide que el órgano o ente en cuyo poder se encuentra facilite sin más el acceso de terceros se estará ante un supuesto de necesidad de reelaboración. No cabe descartar, pues, de antemano que, en efecto, la ordenación, sistematización y depuración de la información de la que dispone la Universidad demandante pueda ser considerada una reelaboración necesaria para facilitar el acceso a la misma. Pero la necesidad de esa reelaboración ha de ser apreciada teniendo en cuenta que la carga de justificarla pesa sobre el órgano o ente que la alega, como se deduce de la exigencia de motivación que impone el art. 18.1 de la LTAIBG. Y la Universidad no la ha justificado en absoluto, ni en sus alegaciones ante el CTBG ni en esta sede. La Universidad, en efecto, acepta que la información a la que se pretendía acceder está en su poder. Para justificar la necesidad de reelaboración se ha limitado a dar algunas cifras sobre el número de centros y de alumnos de sus másteres oficiales, pero sin explicar mínimamente cómo tiene organizada la información de que dispone, qué pasos debería dar para transformarla en información accesible y de qué recursos dispone para ello, explicación indispensable para verificar la realidad de esa necesidad de reelaboración. No habiendo levantado la demandante la carga que pesaba sobre ella no puede tampoco aceptarse esta última alegación suya». Por último, en tercer lugar, cabe traer a colación que la jurisprudencia ha destacado la conexión que media entre la apreciación de la causa de inadmisión y la “inexistencia” de la información solicitada. En los términos de la Sentencia nº 60/2016, dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid el 25 de abril de 2016: “El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía". En un sentido similar, la Sentencia de la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 63/2016, específica que "El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia”. Acotando aún más esta perspectiva, el Fundamento de Derecho quinto de la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de los Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de seis de septiembre de 2021, indica que “A juicio de esta Sala no debe identificarse el concepto de reelaboración con el de que sea necesario elaborar el documento ex novo en el que se incluya la información solicitada. La ley de transparencia no puede limitar sus efectos solo a los supuestos en que se deba entregar un documento o archivo previamente elaborado por la Administración para otros fines y que ya obre en sus archivos. La exigencia de reelaboración debe vincularse a las peticiones de información excesivas o desmedidas (piénsese que no se pide ni el coste ni otros datos cuya obtención exigiría complejos cálculos) y eso no parece ocurrir en el caso presente: - Información se refiere a una sola persona. - Limitada solo a un periodo corto de tiempo. - Solo en relación a viajes dentro del territorio nacional. - Solo se pide la indicación del medio de transporte y la fecha lo que es una información mínima que va unida al viaje en sí. No puede considerarse que reelaboración deba vincularse a que se deba requerir información a otros organismos o dependencias: Gabinete del Presidente, Ministerio de Defensa o a los encargados de la seguridad ….. y que cuando tal cosa debe hacerse, deba inadmitirse la petición de información. El argumento empleado por el Abogado del Estado confunde el término “reelaboración” con simple “elaboración” La reelaboración de la información no es un límite taxativo de la transparencia, sino que el concepto de “reelaboración” debe valorarse en atención a las circunstancias de cada caso y muy especialmente a las dimensiones temporales y materiales de la información que se pide y en este caso dichos limites no parecen superados.” Atendiendo a lo anterior, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno debe recordar a la Administración que, tal y como ha indicado repetidamente el Tribunal Supremo, la aplicación de una causa de inadmisión ha de ser debidamente justificada y argumentada. En el caso analizado, la Administración no ha justificado con argumentación alguna que tenga que realizar esta labor de reelaboración de la información, ni cómo ha de llevarla a cabo, cuáles son las dificultades de índole técnica que se encuentra, ni ha identificado, en suma, las distintas fuentes de las que ha de extraer la información.. A nuestro modo de ver, el Ministerio ha de llevar a cabo una recopilación de documentos relativos a las diferentes propuestas que trasladan las Oficinas Consulares de carrera o Misión Diplomática de la que dependan, tramitadas en el primer caso por conducto del Jefe de Misión correspondiente, en las que se justifiquen los gastos ordinarios de funcionamiento o, en casos más específicos, los especialmente justificados. Estos documentos ya han sido elaborados previamente por esas Oficinas Consulares, lo que implica que el Ministerio únicamente tiene que recopilarlos y hacer un sumatorio por cada año solicitado -2019, 2020 y 2021-, entregándolos después a la reclamante. En definitiva, estas labores no encuentran acomodo en el concepto de reelaboración legalmente establecido. En conclusión, la reclamación presentada debe ser estimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por frente a la resolución del MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN, de fecha 28 de junio de 2021. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información: x Listado de cónsules honorarios que han recibido compensaciones económicas durante los años 2019, 2020 y 2021, con el importe total recibido en cada uno de los años solicitados y desglosado por tipo de compensación (gastos ordinarios relativos a material, comunicaciones y seguridad, asignación temporal de un empleado con el nombre del mismo y/o gastos de desplazamientos,...). TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez