Acceso a comunicaciones entre la Presidencia del Gobierno y la Casa Real

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones

Resolución 583/2020

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 5 de agosto de 2020, la siguiente información: "Comunicaciones realizadas entre Presidencia del Gobierno y Casa Real a partir de 1 de enero de 2020. Solicito que los documentos estén anonimizados en caso de que se pueda incurrir en alguna vulneración de la protección de datos. En caso de que la información no se encuentre tal y como la demando, solicito que se me entregue tal y como consta en los registros públicos, para evitar así cualquier acción previa de reelaboración."
   Administración/Organismo: Secretaría General de la Presidencia del Gobierno. Información solicitada: Comunicaciones realizadas entre Presidencia del Gobierno y Casa Real. No consta respuesta de la Administración.
2. Ante la falta de respuesta, mediante escrito de entrada el 9 de septiembre de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido: "El día 5 de agosto de 2020, se realizó la petición que se adjunta al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, a través del Portal de Transparencia de la Administración General del Estado. Habiendo expirado el plazo que marca la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y sin haberse notificado el inicio de la tramitación, no se ha recibido respuesta alguna. Por lo tanto, solicito que se conteste a la misma a la mayor brevedad posible."
3. Con fecha 10 de septiembre de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. No consta respuesta, a pesar de haber sido notificado por comparecencia del trámite realizado.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Definición de información pública

La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

3. Plazos y deber de eficacia administrativa

En primer lugar, es necesario hacer una mención especial a los plazos establecidos en la LTAIBG para contestar a las solicitudes de acceso a la información. A este respecto, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que:

La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.

En el caso que nos ocupa, tal y como se ha indicado en los antecedentes de hecho y consta en el expediente, la Administración no respondió al reclamante en el plazo de un mes para resolver, sin que exista causa que lo justifique. En este sentido, se recuerda que la Administración debe prever y realizar las actuaciones que internamente sean necesarias para evitar demoras innecesarias y perjudiciales para los derechos de los solicitantes. La LTAIBG establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta y dispone la creación de unidades de información en la Administración General del Estado, lo que facilita el conocimiento por parte del ciudadano del órgano ante el que deba presentarse la solicitud así como del competente para la tramitación.

Este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado en casos precedentes sobre esta dilación en la tramitación de la solicitud por parte de la Administración, llegando a la conclusión de que este lapso de tiempo, no achacable al solicitante sino a la Administración, corre en contra de los intereses del primero, lo que contradice el principio de eficacia administrativa del artículo 103.1 de la Constitución española, según el cual:

"La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho".

La categorización como principio por la Constitución del deber de ser eficaz, comporta que la Administración ha de ajustarse en su actuación, no sólo al principio de legalidad, sino que, además, deberá poner todos los medios materiales y humanos para llevar a cabo el fin que la propia Constitución le asigna: la consecución del interés general.

4. Falta de respuesta y derecho de acceso

Asimismo, debe hacerse una consideración respecto de la falta de respuesta por parte de la Administración a la solicitud de alegaciones realizada al objeto de contar con todos los elementos de juicio necesario para poder atender las cuestiones planteadas por el reclamante. La adecuada protección y garantía del derecho constitucional a acceder a la información pública, ha sido interpretada por los Tribunales de Justicia con un amplio alcance y límites restringidos, destacando, por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017, Recurso de Casación nº 75/2017:

"Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1. (...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información- se ve mermada por una inadecuada tramitación y respuesta de las solicitudes de información que presentan los ciudadanos así como una inadecuada justificación de las restricciones al acceso tal y como ocurre en el caso que nos ocupa."

La ausencia de respuesta a la solicitud de información y al requerimiento de alegaciones efectuado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, dificultan claramente la tramitación de los expedientes de reclamación iniciados ante este Consejo y, consecuencia de ello, la debida garantía del derecho de acceso a la información que tanto la Constitución española como la LTAIBG y los Tribunales de Justicia, reconocen a los ciudadanos.

5. Objeto de la solicitud y ratio iuris

A continuación, y entrando en el fondo del asunto, debemos recordar que el objeto de la solicitud de información se concreta en las comunicaciones realizadas entre Presidencia del Gobierno y Casa Real a partir del 1 de enero de 2020 y hasta la fecha de la solicitud de acceso, esto es, el 5 de agosto de 2020. Respecto a esta cuestión, debemos recordar que el objeto de una solicitud de información lo constituyen los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Todo ello, para dar cumplimiento a la finalidad o ratio iuris de la norma, expresada en los siguientes términos en su Preámbulo:

"La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen Gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos."

Por lo tanto, debemos partir de que, en la medida en que se solicite información existente, en poder de uno de los organismos y entidades a los que se aplica la LTAIBG -entre los que se encuentra la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno-, relacionada con el control de la actuación pública y el conocimiento del proceso de toma de decisiones y no sea de aplicación ningún límite o restricción al acceso -que, por otra parte, no ha sido señalados por la Administración-, nos encontramos ante una solicitud de información amparada en el derecho de acceso reconocido y garantizado por la LTAIBG.

Como señalan los Tribunales de Justicia:

"El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional como tal, debido a la naturaleza representativa de los Gobiernos democráticos; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Además las Administraciones Públicas se financian con fondos procedentes de los contribuyentes y su misión principal consiste en servir a los ciudadanos por lo que toda la información que generan y poseen pertenece a la ciudadanía. Pueden distinguirse dos aspectos en cuanto al derecho al acceso a la información: Transparencia proactiva, como aquella obligación de los organismos públicos de publicar y dar a conocer la información sobre sus actividades, presupuestos y políticas y la Transparencia reactiva: Es el derecho de los ciudadanos de solicitar a los funcionarios públicos cualquier tipo de información de y el derecho a recibir una respuesta documentada y satisfactoria. Las diferentes y numerosas menciones a este derecho coinciden en resaltar la creciente importancia que está cobrando, ya que el mismo supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que permiten controlar la actuación de los Gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción así como contrarrestar la violación de derechos. De estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia."

(Sentencia nº 46/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Madrid, dictada en el PO 38/2016).

6. Interpretación de los límites del derecho de acceso

Asimismo, recordemos que los Tribunales de Justicia se han pronunciado a favor de una interpretación amplia del derecho de acceso a la información pública y, por lo tanto, de la aplicación, excepcional, restrictiva y justificada de sus límites. En este sentido, citamos los siguientes pronunciamientos judiciales:

• Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid:

  "(...) Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14..."

• Sentencia de la Audiencia Nacional (Recurso de Apelación) de 7 de noviembre de 2016:

  "Y si concurre alguno de los límites del art. 14 reseñado debe ser de acreditarlo"

• Sentencia nº 85/2016, de 14 de junio de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Madrid:

  "Pues bien, a la hora de interpretar tal precepto - 14.1 h-, hemos de tener presente que, la citada Ley, en su Preámbulo, expresamente afirma que la misma configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública y que dicho derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. Así, la finalidad, principio y filosofía que impregna la reseñada Ley, es un acceso amplio a la información pública; y los límites a tal acceso han de motivarse, interpretarse y aplicarse de modo razonado, restrictivo y aquilatado a tenor del llamado, test de daño..."

• Sentencia nº 98/2017, de 22 de junio de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid:

  "La ley consagra pues la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14, causas que constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia han de ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto (...)"

• Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017 (Casación):

  "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1. (...) En cuanto a la limitación del acceso a la información prevista en el artículo 14.1. h/ de la Ley 19/2013... ya hemos señalado que las limitaciones contempladas... deben ser interpretadas de forma estricta y partiendo de la premisa de que el derecho de acceso a la información aparece configurado en nuestro ordenamiento con una formulación amplia, de manera que sólo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas. (...) Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración (...)"

• Sentencia del Tribunal Supremo nº 748/2020, de 11 de junio de 2020:

  "la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida"

En el presente caso, no podemos dejar de observar que, respecto de la información que se solicita, la Administración no ha alegado ningún tipo de límite ni causas de inadmisión que resulten de aplicación y ello por cuanta, tal y como hemos hecho notar en los antecedentes, la reclamación se presenta por desestimación presunta de la solicitud de información y no ha sido atendido el requerimiento de alegaciones realizado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

7. Ámbito de aplicación de la LTAIBG a la Casa de Su Majestad el Rey

Este Consejo de Transparencia advierte, sin embargo, que, si bien la solicitud se refiere a información en poder de la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, a nuestro juicio no podemos obviar que la misma es relativa a las comunicaciones realizadas con la Casa de Su Majestad el Rey, a la que también es de aplicación -si bien de forma limitada- la Ley de Transparencia.

En este sentido, y toda vez que las comunicaciones solicitadas pudieran venir referidas a cuestiones ajenas a aquellas por las que la Casa de Su Majestad el Rey ha de proporcionar información al amparo de la LTAIBG, ignorar esta circunstancia implicaría a nuestro juicio, desvirtuar indirectamente la aplicación restringida de la ley de transparencia a dicho órgano y, en consecuencia, proceder a una ampliación de su ámbito de aplicación que no se deduce ni puede ser interpretado del articulado de la norma. Así, recordemos que el art. 2.1 f) dispone que:

Las disposiciones de este título se aplicarán a: f) La Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.

A este respecto, hemos venido considerando que, por actividades sujetas a Derecho Administrativo han de entenderse las materias relativas a personal, administración y gestión patrimonial, términos utilizados en el artículo 1.3 a) de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En este sentido nos pronunciábamos, por ejemplo, en el expediente R/0284/2018. Teniendo en cuenta lo anterior y para determinar qué actividades pueden encuadrarse entre aquellas sujetas a Derecho Administrativo, resulta relevante la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 2009, en la que se indica lo siguiente:

"(...) Y dentro de esta jurisdicción, corresponde a esta Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, ex artículo 12.1.c) de la LJCA, conocer en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión competentes del Congreso de los Diputados y del Defensor del Pueblo... Pues bien, las actividades que realizan los órganos constitucionales que menciona el citado artículo 12.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción... no son esencialmente administrativas, sino constitucionales. Ahora bien, para el desarrollo y cumplimiento de tales funciones constitucionales encomendadas precisan realizar una serie de funciones de carácter instrumental y naturaleza administrativa, con competencias de autoorganización que comportan una propia y genuina actividad administrativa. De manera que realizan la selección de personal, celebran contratos, gestionan su patrimonio y, en fin, responden de la lesión que sufran los ciudadanos en cualquiera de sus bienes y derechos si es consecuencia de tal actividad administrativa, pues tal es el alcance de la expresión en "materia de personal, administración y gestión patrimonial".(...) De este modo, en la medida en que los órganos constitucionales que se enuncian en el artículo 1.3.a) se reputan "Administración" a los efectos de la revisión judicial de los actos y disposiciones que produzcan en los ámbitos que menciona... la eventual responsabilidad derivada de la actividad desenvuelta en dichos ámbitos... ha de ventilarse ante esta jurisdicción (...) Por lo tanto, puede concluirse que serían las actuaciones en materia de personal, administración y gestión de patrimonial las que quedan englobadas en ese concepto de actividad sujeta a Derecho Administrativo."

8. Conclusión y limitación parcial del acceso

Sentado lo anterior, debe recordarse en este punto que el objeto de la solicitud de información es: La respuesta de su majestad el Rey Felipe VI a la carta recibida en septiembre de 2017 por parte de solicitando un referéndum sobre la independencia de Cataluña.

Información de cuya existencia, a pesar de que en la resolución recurrida se habla en términos hipotéticos, se han hecho eco los medios de comunicación. No obstante, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno comparte el argumento recogido en la resolución recurrida, reiterado en el escrito de alegaciones, en el sentido de que dicho documento queda fuera de las actividades en materia de personal, administración y gestión patrimonial que, como hemos concluido, enmarcarían la aplicación de la LTAIBG a la Casa de Su Majestad el Rey. En este sentido, más bien entenderíamos que se trataría de un documento relacionado con las actividades que le son propias a Su Majestad el Rey y no tanto a su Casa que, recordemos, es el órgano que está dentro del ámbito de aplicación de la LTAIBG, en un sistema constitucional de Monarquía Parlamentaria como el vigente en España. Por estos argumentos y como conclusión, entendemos que la presente reclamación debe ser desestimada.

Por otro lado, ha de tenerse en cuenta que dentro del concepto del término comunicaciones a que se refiere la reclamación, se pueden incluir muy diversos documentos o informaciones, algunos de los cuales podrían incardinarse dentro de los que encajan en la finalidad de la ley – como puedan ser aquellos que realmente sirvan para el control de la actividad pública, la toma de decisiones que afecten a los ciudadanos o las decisiones que lleven aparejadas el uso de fondos públicos – y otros que quedarían fuera de dicha finalidad, como las meras cartas o comunicados de cortesía, los documentos preparatorios de encuentros o citas de trabajo y, en definitiva, aquellos ajenos al cumplimiento de la finalidad por la que fue aprobada la LTAIBG, fundamentalmente el control de la actividad pública.

En este sentido, los Tribunales de Justicia han acotado la importancia de atenerse a la finalidad de la norma cuando se solicita información pública. Así, la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 30 de mayo de 2019, dispone que

"el objetivo de la Ley no es el crear una base de datos jurídica para su uso por profesionales a costa de la utilización de importantes recursos humanos y materiales de la Administración Pública y en detrimento del normal desenvolvimiento de las funciones propias del órgano de que se trate"

. De igual forma, la Sentencia dictada en el recurso de Apelación nº 34/2019, de la Audiencia Nacional, de 10 de diciembre de 2019, argumenta lo siguiente:

"(...) si bien la Ley no exige que el solicitante de información razone el porqué de la solicitud, los motivos por los que la solicita podrán ser tenidos en cuenta al momento de dictarse la resolución. (...) una solicitud de información de estas características no deja de ser una instrumentación de la normativa de transparencia con una finalidad... que, repetimos, en criterio de la Sala no se acomoda al espíritu y finalidad de la norma, más allá, desde luego, de intereses puramente particulares."

Teniendo estos argumentos en consideración, consideramos que debe limitarse parcialmente el acceso solicitado (ex artículo 16 de la LTAIBG) únicamente a aquellos contenidos o documentos que, en el marco de las actividades por las que es de aplicación la Ley de Transparencia a la Casa de Su Majestad el Rey, se correspondan con comunicaciones cuyo acceso pueda quedar amparado en el control de la actividad pública, la toma de decisiones que afecten a los ciudadanos o al uso de fondos públicos, en consonancia con lo establecido por el preámbulo de la LTAIBG, por los Tribunales de Justicia y por este Consejo de Transparencia.

Por los argumentos expuestos en los apartados precedentes de esta resolución, entendemos que la presente reclamación debe ser estimada parcialmente.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada con entrada el 9 de septiembre de 2020, contra la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO.

SEGUNDO:

INSTAR a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

• Comunicaciones realizadas entre Presidencia del Gobierno y Casa Real entre el 1 de enero y el 5 de agosto de 2020.

Entre esta información deberán figurar únicamente aquellos documentos que, referidos a las actividades por las que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno le es de aplicación a la Casa de Su Majestad el Rey y a juicio cabal y ponderado de la Administración, sirvan para el control de la actividad pública, la toma de decisiones que afecten a los ciudadanos o al uso de fondos públicos.

TERCERO:

INSTAR a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.