Acceso a expediente administrativo, identidad del instructor e informes sobre el uso del silencio administrativo y cumplimiento de resoluciones del CTBG

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 514/2019 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 14 de junio de 2019, la siguiente información: En relación al expediente 001-032323 que tuvo entrada en la Sec. Gral. Presidencia del Gobierno el 25 de enero de 2019, solicitamos: - Nombre de la persona encargada de la tramitación del expediente. - Copia del expediente administrativo instruido y en su caso, directrices u órdenes dadas para la resolución de la solicitud de información. - Informes existentes, en su caso, relativos a la conveniencia de la aplicación del silencio administrativo en el expediente. S/REF: 001-035179 N/REF: R/0514/2019; 100-002755 Fecha: 15 de octubre de 2019 Dirección: Administración/Organismo: Secre taría General de la Presidencia del Gobierno Información solicitada: Expediente solicitud de información Subdirección General de Reclamaciones - Informes existente, en su caso, relativos al no cumplimiento de la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno nº 141/2019 que ordenaba entregar la documentación solicitada. - En general, cualquier otra documentación afectante a la solicitud y que no esté incluida en el expediente administrativo (directrices u órdenes dadas por el Ministerio para no responder a las solicitudes de información; directrices impartidas u órdenes comunicadas para desobedecer las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y si estas directrices u órdenes fueran verbales indicación de las personas que las emiten impidiendo el ejercicio de los derechos reconocidos a los ciudadanos en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno ) 2. Con fecha 25 de junio de 2019, le fue comunicada a la reclamante que con fecha 17 de junio de 2019 su solitud de acceso a la información pública con número 001-035179, está en Sec. Gral Presidencia del Gobierno, centro directivo que resolverá su solicitud. 3. Al no obtener respuesta, la solicitante, al amparo del art. 24 de la LTAIBG y al entender que su solicitud de información había sido denegada por aplicación de lo previsto en el apartado 4 del art. 20 de la LTAIBG, presentó reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. En su reclamación, exponía lo siguiente: SEGUNDO: Que transcurrido un mes desde la solicitud, el MINISTERIO DE PRESIDENCIA ha incumplido la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno dado que no existe resolución motivada de inadmisión ni ha notificado ampliación del plazo para resolver, siendo desestimada por silencio administrativo sin justificación alguna. TERCERO: El hecho de que el Ministerio de Presidencia no haya respondido de forma expresa supone un incumplimiento de los preceptos formales de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Siendo información pública facilitarla constituye una obligación legal ineludible. La ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a la información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. Las peticiones a que se refiere la solicitud están en poder del Ministerio de Presidencia y EN PLAZO no ha opuesto ninguna causa de inadmisibilidad de las previstas legalmente, por lo que procede la estimación de la presente reclamación. 4. Presentada la reclamación, con fecha 29 de julio de 2019, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, a través de la Unidad de Información de Transparencia competente, al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas. Ante la ausencia de respuesta, la petición de alegaciones fue reiterada el 30 de agosto con el mismo resultado negativo. En ambos casos, consta la comparecencia a la solicitud de alegaciones. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG),, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En primer lugar, debe hacerse una serie de consideraciones formales acerca de la tramitación de la solicitud de información de la que trae causa la presente reclamación. Así, tal y como ha quedado reflejado en los antecedentes de hecho, a pesar de que fue comunicado a la interesada el inicio de la tramitación de la solicitud, la misma no ha sido respondida, incurriendo, por lo tanto, en silencio administrativo de carácter desestimatorio según dispone el apartado 4 del art. 20 de la LTAIBG. Por otro lado, y además del silencio de la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO a la solicitud de información formulada, una vez presentada reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, dicho Departamento ha hecho caso omiso a la solicitud de alegaciones realizada. En este sentido, como hemos señalado en numerosas ocasiones, por ejemplo, en el expediente R/0545/2018 , la LTAIBG dispone en su artículo 20.1 que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. Por ello, debe insistirse en recordar la obligación de contestar en el plazo establecido en el artículo 20.1 de la LTAIBG las solicitudes de acceso a la información que se presenten para hacer efectivo el ejercicio de un derecho de anclaje constitucional, como es el derecho de acceso a la información pública, al que dicha norma dota de un procedimiento ágil y con un breve plazo de respuesta. Ahondando en lo expuesto, este Consejo de Transparencia quiere poner de manifiesto que viene observando, con cierta preocupación, que la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO desatiende con frecuencia tanto las solicitudes de acceso a la información que le presentan los ciudadanos como los requerimientos que, en vía de Reclamación, le realiza este Consejo de Transparencia para que presente alegaciones que ayuden a clarificar los contenidos de los expedientes de los que es parte. Dicha circunstancia no cumple, a nuestro juicio, con la consideración de la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno como ejes fundamentales de toda acción política tal y como predica el Preámbulo de la LTAIBG. Así, la adecuada protección y garantía del derecho constitucional a acceder a la información pública, interpretado por los Tribunales de Justicia como de amplio alcance y límites restringidos- por todas, destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017 Recurso de Casación nº 75/2017, "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2018.html regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información- se ve mermada por una inadecuada tramitación y respuesta de las solicitudes de información que presentan los ciudadanos así como una inadecuada justificación de las restricciones al acceso tal y como ocurre en el caso que nos ocupa. En este sentido, se recuerda que el artículo 20.6 de la LTAIBG señala que El incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo tendrá la consideración de infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora. 4. Sobre el fondo de la cuestión planteada, y tal y como se ha recogido en los antecedentes de hecho, la solicitud de información se interesa por determinada documentación relativa a un expediente de acceso, el 001-032323. En concreto, pide la siguiente información: - Nombre de la persona encargada de la tramitación del expediente. - Copia del expediente administrativo instruido y en su caso, directrices u órdenes dadas para la resolución de la solicitud de información. - Informes existentes, en su caso, relativos a la conveniencia de la aplicación del silencio administrativo en el expediente. - Informes existente, en su caso, relativos al no cumplimiento de la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno nº 141/2019 que ordenaba entregar la documentación solicitada. - En general, cualquier otra documentación afectante a la solicitud y que no esté incluida en el expediente administrativo (directrices u órdenes dadas por el Ministerio para no responder a las solicitudes de información; directrices impartidas u órdenes comunicadas para desobedecer las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y si estas directrices u órdenes fueran verbales indicación de las personas que las emiten impidiendo el ejercicio de los derechos reconocidos a los ciudadanos en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno ) En lo relativo a la primera de las cuestiones solicitadas, esto es, la identidad del responsable de la tramitación del expediente de solicitud, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ya ha tenido ocasión de tramitar previamente expedientes de reclamación en los que se requería información similar, Así, en el fundamento jurídico nº 8 de la reclamación R/223/2019 , se concluía lo siguiente 8. Por otro lado, y respecto de la cuestión de fondo, que no es otra que la identificación de los cargos y funcionarios responsables de la publicación del reiteradamente mencionado Real Decreto 108/2015, ha de señalarse que el art. 15, que regula el equilibrio necesario entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la protección de datos de carácter personal, dispone en su apartado 2 lo siguiente: Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano Toda vez que nos encontramos ante la identificación del/los empleados públicos que intervinieron en la publicación, entendemos que nos encontramos ante el supuesto previsto en el mencionado precepto. Disposición que fue objeto de análisis en la Sentencia 61/2018, de 4 de mayo de 2018 dictada en el PO 21/2016 y cuyo objeto era la identificación del autor de determinado documento elaborado por uno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la LTAIBG. Las conclusiones alcanzadas por la sentencia fueron las siguientes: El demandante pide que se le facilite la identidad de una persona con u na relación jurídica especial con Enaire, en virtud de la cual ha elaborado una nota para dicha entidad pública. Se trata claramente de “datos identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública” de la misma, de modo que es obligado conceder el acceso a la información, salvo que prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos, prevalencia que no se ha invocado en este caso (...)La resolución impugnada indica como segundo fundamento de la denegación de la información que el conocimiento de la identidad del autor de la nota, una vez que su contenido ha sido asumido por Enaire, no tiene ninguna incidencia pública. https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/Resoluciones/resoluciones AGE/AGE 2019.html Ha decirse que ni Enaire ni el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno pueden enjuiciar en este caso si la información solicitada tiene o no incidencia o interés públicos. Del tenor de la LPAI no se deduce que dicha incidencia sea requisito para acceder a la información pública, acceso al que se tiene derecho, con arreglo a dicha Ley, sin necesidad de que el solicitante motive su solicitud, según se consigna expresamente en el preámbulo de la norma, ni, por tanto, de que haga explícito qué interés (público o privado) le mueve a solicitar la información. Por otra parte, la circunstancia de que el contenido de una nota técnica (lo mismo que el de una resolución administrativa o el de un reglamento, haya sido asumido por un órgano administrativo) no excluye la posibilidad de que los ciudadanos interesados conozcan la identidad de quienes hayan participado en su elaboración. Por el contrario, la transparencia consiste cabalmente en la visibilidad de lo que hay y de los que están detrás de las declaraciones formalizadas de conocimiento o de voluntad de las Administraciones y, singularmente, en la posibilidad de conocer la identidad de las personas que, integradas en su organización o incluso desde fuera de ella, han tomado parte o han influido en su elaboración. En la sentencia de 18 de marzo de 2019, dictada en el recurso de apelación 68/2018, interpuesto contra la sentencia de instancia, la Audiencia Nacional concluye lo siguiente: El artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) reconoce el derecho de los ciudadanos a “identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos”, derecho que no cabe limitar a informaciones sobre el titular del órgano que dicta la resolución administrativa, sino que debe extenderse a la posibilidad de identificación de todos los funcionarios que hayan realizado actuaciones relevantes dentro del procedimiento. Se trata, como señala la sentencia de instancia, de identificar a las personas que han influido en la toma de la decisión.(...)Si el fundamento de la decisión se basa en el informe contenido en una nota interna que se incorpora a la resolución, debe identificarse el órgano que elabora el informe determinante de la decisión y al funcionario informante, a los efectos de valorar su cualificación técnica y motivos para dudar de su imparcialidad. Por lo tanto, debemos estimar la reclamación en lo concerniente a la identificación del responsable de la tramitación del expediente 001-032323. 5. Por otro lado, la reclamante solicita Copia del expediente administrativo instruido y en su caso, directrices u órdenes dadas para la resolución de la solicitud de información. En este punto, volvemos a recordar, tal y como hace la Audiencia Nacional en su sentencia de 18 de marzo antes señalada, que el Art. 53 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas reconoce a los interesados en un procedimiento- condición que ostenta la reclamante tal y como consta a este Consejo de Transparencia por la tramitación de la reclamación R/0141/2019 cuyo objeto fue la desestimación presunta de la solicitud antes señalada- a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos. Sentado lo anterior, debe concluirse que el interesado en un procedimiento administrativo tiene derecho en cualquier momento a acceder a la documentación obrante en el expediente en el que ostente esa consideración de interesado. En este sentido, el derecho a acceder a información contenida en un expediente administrativo que, como en este caso, es ejercitado por la interesada en el procedimiento, tiene su vía propia y natural en la normativa de procedimiento administrativo. No obstante, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es consciente de que, como ocurre también en este supuesto, es difícil sustraer del amparo de la LTAIBG- incluyendo el mecanismo de impugnación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno previsto en la norma- aquellos supuestos en los que se solicita información pública- entendida en sentido amplio como todo contenido o documento que obre en poder de organismos públicos según el art. 13 de la LTAIBG- cuando el procedimiento administrativo al que se refiere la solicitud ya hubiera concluido como es el caso-. Por lo tanto, debemos concluir con la estimación de la reclamación en lo relativo al acceso a la documentación contenida en el expediente de solicitud 001-032323. 6. Finalmente, la reclamante requiere: - Informes existentes, en su caso, relativos a la conveniencia de la aplicación del silencio - Informes existente, en su caso, relativos al no cumplimiento de la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno nº 141/2019 que ordenaba entregar la documentación - En general, cualquier otra documentación afectante a la solicitud y que no esté incluida en el expediente administrativo (directrices u órdenes dadas por el Ministerio para no responder a las solicitudes de información; directrices impartidas u órdenes comunicadas para desobedecer las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y si estas directrices u órdenes fueran verbales indicación de las personas que las emiten impidiendo el ejercicio de los derechos reconocidos a los ciudadanos en la Ley de Transparencia, Acceso a la En relación a esta información, cabe señalar que según el art. 70- expediente administrativo- de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. 2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada. (…) 4. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento. De dicho precepto cabe concluir que existen documentos que deben integrar todo expediente administrativo- en el caso que nos ocupa, por ejemplo, la solicitud de información nº 01-032323 y, en su caso, los actos de trámite que hubieran podido realizarse, como la comunicación del comienzo de la tramitación de la solicitud ya que no la resolución puesto que el expediente fue desestimado por silencio administrativo- y que puede haber otra documentación que, si bien el precepto señalado no considera parte del expediente dada su naturaleza auxiliar o de apoyo, existe. Por otro lado, y como ya hemos señalado, el objeto de una solicitud de información ha de ser, según el art. 13 de la LTAIBG antes reproducido, los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Es decir, información existente. Sentado lo anterior, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno desconoce si los documentos solicitados- relativos a la aplicación del silencio desestimatorio en las solicitudes de información o a eventuales instrucciones que indiquen el incumplimiento de las resoluciones del Consejo de Transparencia – existen, ya que la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO no ha indicado nada al respecto ni a la solicitante ni a este Organismo. No obstante, pero sí podemos concluir que, en caso de que existieran y debido a su relevancia en la tramitación de las solicitudes de información competencia de la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, su acceso debe quedar garantizado para la reclamante, al ser información disponible y a la que, en nuestra opinión, no le afectarían límites o restricciones al acceso. Por lo tanto, y salvo que se indique expresamente que los documentos solicitados no existen, entendemos que la reclamación ha de ser estimada también en este punto. III.RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede: PRIMERO: ESTIMAR la Reclamación presentada por , con entrada el 22 de julio de 2019, contra la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO. SEGUNDO: INSTAR a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información: En relación al expediente 001-032323 - Copia del expediente administrativo instruido y en su caso, directrices u órdenes dadas para - Informes existentes, en su caso, relativos a la conveniencia de la aplicación del silencio - Informes existente, en su caso, relativos al no cumplimiento de la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno nº 141/2019 que ordenaba entregar la documentación - En general, cualquier otra documentación afectante a la solicitud y que no esté incluida en el expediente administrativo (directrices u órdenes dadas por el Ministerio para no responder a las solicitudes de información; directrices impartidas u órdenes comunicadas para desobedecer las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y si estas directrices u órdenes fueran verbales indicación de las personas que las emiten impidiendo el ejercicio de los derechos reconocidos a los ciudadanos en la Ley de Transparencia, Acceso a la En caso de que la información a la que se refiere los tres últimos apartados no existiera, deberá, justificadamente, indicarlo expresamente en su respuesta a la reclamante TERCERO: INSTAR a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada a la reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno , la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda