Acceso a actas de la Mesa General de Negociación de la AGE y sus Comisiones Técnicas

PRESIDENCIA RESOLUCIÓN S/REF: 001-017484 N/REF: R/0485/2017 FECHA: 25 de enero de 2018 ASUNTO: Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno En respuesta a la Reclamación presentada por , con entrada el 30 de octubre de 2017, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN: I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PUBLICA, el 16 de septiembre de 2017 y en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente documentación: xCopia de las Actas de las reuniones ordinarias, y extraordinarias de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado (MGNAGE), desde su creación (Resolución publicada en el BOE de 6 de junio de 2008) hasta la actualidad. xEn su defecto, los informes efectuados por la Administración sobre los acuerdos o desacuerdos alcanzados en dichas reuniones. xAsimismo, se solicitan copia de las Actas de las reuniones, ordinarias o extraordinarias, de las Comisiones Técnicas derivadas de la MGNAGE: Comisión Técnica de Prevención de Riesgos Laborales, Comisión Técnica de Acción Social, Comisión Técnica de Formación, Comisión Técnica de Igualdad de oportunidades y trato de mujeres y hombres, Comisión Técnica para el Personal Laboral en el Exterior, Comisión Técnica sobre Temporalidad y Empleo, Comisión Técnica para el Personal Laboral en el Exterior, Comisión Técnica sobre Responsabilidad Social de la AGE. xEn su defecto, de los informes oficiales elaborados por la Administración sobre las reuniones celebradas, y los acuerdos y desacuerdos alcanzados, por cada una de las Comisiones Técnicas citadas, desde su creación, hasta la actualidad. 2. El mismo 18 de octubre de 2017, el MINISTERIO DE DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA dictó Resolución por la que comunicaba a lo siguiente: xCon fecha 18 de septiembre de 2017 esta solicitud se recibió en la Dirección General de Función Pública, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, para su resolución. xDe acuerdo con la letra b) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública que se refieran a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. xDe acuerdo con la letra d) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública cuando estén dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información. xUna vez analizada la solicitud, esta Dirección General de la Función Pública considera que la misma incurre en los supuestos contemplados en el expositivo precedente, informando al respecto lo siguiente: oLas Mesas Generales de Negociación y las Comisiones Técnicas son, como su propio nombre indica, foros de negociación en los que se mantienen diversas posturas y planteamientos sobre los que se van acercando posiciones de cara a lograr eventuales acuerdos. No se levanta acta de lo negociado dado precisamente su carácter específico de negociación. La única comisión técnica de la que se redacta un acta, es la de prevención de riesgos laborales. Sin embargo, procede la inadmisión de la petición por tratarse de un documento de mera ordenación interna del trabajo de la propia comisión. oSobre las comisiones técnicas, éstas no pueden adoptar acuerdos per sé, pues son órganos de trabajo de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, limitándose, en su caso, a elevar para acuerdo de dicha Mesa los asuntos tratados. Ello, sin embargo, no obsta a que se negocie de nuevo en el seno de dicha Mesa y se adopte o no un acuerdo. oPor otra parte y respecto a los acuerdos de la Mesa, los adoptados son de general conocimiento, porque o bien dan lugar a modificaciones normativas, o bien a acuerdos del Consejo de Ministros que se publican en el BOE. xEn consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en las letras b) y d) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite a trámite la solicitud de acceso a la información pública que ha quedado identificada en el párrafo primero de esta resolución. 3. Con fecha 30 de octubre de 2017, tuvo entrada en este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno reclamación presentada por al amparo del art. 24 de la LTAIBG, en base a los siguientes argumentos: Primera: las actas de los órganos colegiados son la expresión de la voluntad de dichos órganos, y su contenido tiene eficacia jurídica ad extra, no pudiendo ser calificadas en modo alguno de “información auxiliar”. Como se desprende de art. 18.1 LRJP (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), las actas no son un documento accidental en el funcionamiento de los órganos colegiados, sino que por imperativo legal “de cada sesión que se celebre en el órgano colegiado se levantará acta por el secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados” (Para la información solicitada por el reclamante anterior a la vigencia de la citada LRPJ, análoga argumentación cabe hacerse con fundamento en las hoy derogadas LOFAGE y LRJPAC, por lo que no cabe apoyar la negativa del órgano reclamado en cuestiones de vigencia del artículo citado). En consecuencia, ni puede argumentarse que las actas de la MGNAGE tienen carácter auxiliar, ni, sobre todo, puede entenderse que el órgano reclamado establezca en su resolución la implícita inexistencia de actas al decir que “Las Mesas Generales de Negociación y las Comisiones Técnicas son, como su propio nombre indica, foros de negociación en los que se mantienen diversas posturas y planteamientos sobre los que se van acercando posiciones de cara a lograr eventuales acuerdos No se levanta acta de lo negociado dado precisamente su carácter específico de negociación.” Segunda:es precisamente la existencia de Actas lo que asegura el cumplimiento de los principios de PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA de la negociación colectiva en el ámbito del empleo público, tal como se recogen en TREBEP art. 33.1 (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público) y, especialmente en referencia a la Mesa de Negociación que nos ocupa, en el punto I.1 del ACUERDO ADMINISTRACIÓN-SINDICATOS PARA LA ORDENACIÓN DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (Resolución de 26 de mayo de 2008, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se publica el Acuerdo Administración- Sindicatos para la ordenación de la negociación colectiva en la Administración General del Estado; BOE de 6 de junio de 2008) según el cual “las partes firmantes estarán obligadas a negociar, bajo los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia”. Tercera: el literal del invocado artículo 18.1. b) por la resolución de inadmisión no se corresponde, pues, con la naturaleza jurídica de las actas de los órganos colegiados, ni siquiera en lo referente a las Comisiones Técnicas de la Mesa. La resolución de conflicto admite la existencia de actas de la Comisión de Riesgos Laborales, e inmediatamente desestima el acceso a las mismas por calificar dichas actas de “documento de mera ordenación interna del trabajo de dicha comisión”, en contradicción clara con la naturaleza formal y material de las actas de los órganos colegiados tal y como se ha expuesto en la alegación primera. Cuarta:aún en el supuesto de que la documentación solicitada no fuese un acta (que por sí materializa los principios de publicidad y transparencia arriba referidos) sino, como sugiere el órgano reclamado, un documento “interno” previo a la posible adopción de acuerdos, ello no lo convierte de modo automático en un documento meramente auxiliar sin incidencia en el procedimiento negocial, sino que habrá de estarse al criterio de su contenido material. El propio CTBG a través de sus criterios interpretativos (CI/006/2015, de 12 de noviembre) ha matizado el alcance del concepto de información auxiliar en el sentido de que “es el contenido y no la denominación del documento lo determinante para la aplicación de la causa de inadmisión incluida en el art. 18.1 b)” y que las causas de inadmisión “deben ser interpretadas de forma restrictiva y su aplicación ha de ser siempre debida y convenientemente motivada”, todo ello en consonancia con el criterio de que la información que, durante la tramitación de un expediente, tenga relevancia para la conformación de la voluntad pública del órgano (relevancia para la toma de decisiones públicas y su aplicación) “en ningún caso tendrá la condición de información de carácter auxiliar o de apoyo”. El reclamante estima estas pautas interpretativas directamente aplicables a su petición de copia de las actas de las Comisiones Técnicas de la MGNAGE, con independencia de que las conclusiones recogidas en ellas tengan un carácter previo a la efectiva toma de acuerdos por la Mesa. Abundando en el mismo Criterio CTBG de 12 de noviembre de 2015, se observa que la resolución de inadmisión impugnada adolece además, como se ha aludido en las alegaciones anteriores, de motivación insuficiente al invocar de forma cuasi automática la causa de inadmisión sin referencia al caso concreto, pues se limita a redundar en el hecho procedimental de que el trabajo de las comisiones técnicas es previo al los posibles acuerdos adoptados por la Mesa. Quinta:la Jurisprudencia asimismo ha acotado la apelación al carácter auxiliar de la información por parte de los órganos a los que se solicita acceso a la información, en el sentido de no proceder automáticamente tal calificación cuando dicha información, aún en el supuesto de que tuviese cronológicamente un carácter preparatorio, fuese decisiva o relevante en los procedimientos de toma de decisiones. Así, según FJ segundo de la SAN 3357/2017, de 27 de julio, se estima que, partiendo de un concepto amplio de “información pública” coherente con la doctrina del TEDH en su interpretación del artículo 10 TEDH, “si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones, habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última”; y ello desde la perspectiva del Tribunal sentenciador de que “lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadero contenido material” y de que “información auxiliar no es equivalente a información de carácter provisional”. Todo lo cual el reclamante considera aplicable a los documentos solicitados (actas o en su defecto, informes) no únicamente a los que tengan su origen en la MGNAGE, sino a los provenientes de las Comisiones Técnicas cuyos pronunciamientos puedan preceder o estar relacionados con la posterior toma de acuerdos en el seno de la Mesa General. La resolución impugnada, por el contrario, intenta minimizar la relevancia del trabajo de las Comisiones técnicas al referir que “éstas no pueden adoptar acuerdos per se, pues son órganos de trabajo de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, limitándose, en su caso, a elevar para acuerdo de dicha Mesa los asuntos tratados” Sexta:La resolución de inadmisión por parte de la DGFP parece hacer una libre interpretación, a juicio del reclamante restrictiva y arbitraria, y en todo caso contradicción con los principios de la LTAIBG cuando espontáneamente acota la eventual relevancia de los acuerdos de la Mesa General de Negociación de la forma siguiente: “respecto a los acuerdos de la Mesa, los adoptados son de general conocimiento, porque o bien dan lugar a modificaciones normativas, o bien a acuerdos del Consejo de Ministros que se publican en el BOE”. Lo cual manifiesta a juicio de reclamante, no solo un preocupante desconocimiento por parte del órgano requerido respecto del ámbito de actuación de la Mesa General, sino también, con la gravedad que ello entraña, la pretensión de reducir la relevancia pública de la información únicamente a aquello que sea susceptible de publicación preceptiva, lo cual contradice la propia premisa en la que se fundamenta la LTAIBG, que no es otra que hacer efectivo el derecho recogido por CE 105. b), a la vez que supone una abrogación tácita, por parte de la DGFP, de la competencia y legitimidad para determinar qué sea “información pública” en clara oposición a la LTAIBG: la norma carecería de sentido y aplicabilidad si los órganos incluidos dentro de su ámbito subjetivo de aplicación pudiesen establecer libremente qué sea de “relevancia pública” según su discrecional entender. Séptima:el aludido desconocimiento sobre el funcionamiento y ámbito de competencia de la MGNAGE por parte del órgano reclamado se agrava por una confusión crasa entre lo que constituye materia de negociación colectiva (véase. TREBEP 37 y punto II del Acuerdo Administración-Sindicatos de 26 de mayo de 2008) en tanto que forma de ejercicio colectivo del derecho individual de los empleados públicos a la negociación de sus condiciones de trabajo, con expreso reconocimiento y desarrollo legales, con lo que en sentido lato se entiende por “materia negocial” en cuanto a libre disposición de las partes respecto a ámbitos dispositivos en materia de derecho privado. Ilustra esta confusión conceptual el que el órgano califique de “foro de negociación” a lo que es propiamente un “órgano” y que se escude en la calificación de “negociación” para amparar una supuesta opacidad en el funcionamiento de la Mesa General, como si se tratase de un ámbito privado de interlocución y eventual transacción. Por su grave calado procede pues, repetir aquí lo ya citado en la alegación primera “Las Mesas Generales de Negociación y las Comisiones Técnicas son, como su propio nombre indica, foros de negociación en los que se mantienen diversas posturas y planteamientos sobre los que se van acercando posiciones de cara a lograr eventuales acuerdos. No se levanta acta de lo negociado dado precisamente su carácter específico de negociación”. Por todo lo anterior, el reclamante solicita ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que sea admitido a trámite el presente escrito, en ejercicio del derecho reconocido por art. 24 LTAIBG, en contra de la Resolución de inadmisión de la Dirección General de Función Pública, de 18 de octubre, se requiera a dicho órgano para que facilite la información solicitada, consistente en: a. Copia de las Actas de las reuniones, ordinarias y extraordinarias, de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado (MGNAGE), desde su creación (Resolución publicada en el BOE de 6 de junio de 2008) hasta la actualidad. b. En su defecto, los informes efectuados por la Administración sobre los acuerdos o desacuerdos alcanzados en dichas reuniones. c. Copia de las Actas de las reuniones, ordinarias o extraordinarias, de las Comisiones Técnicas derivadas de la MGNAGE: Comisión Técnica de Prevención de Riesgos Laborales, Comisión Técnica de Acción Social, Comisión Técnica de Formación, Comisión Técnica de Igualdad de oportunidades y trato de mujeres y hombres , Comisión Técnica para el Personal Laboral en el Exterior, Comisión Técnica sobre Temporalidad y Empleo, Comisión Técnica para el Personal Laboral en el Exterior, Comisión Técnica sobre Responsabilidad Social de la AGE. d. Subsidiariamente, en defecto de actas, se solicita copia de los informes oficiales elaborados por la Administración sobre las reuniones celebradas, y los acuerdos y desacuerdos alcanzados, por cada una de las Comisiones Técnicas citadas, desde su creación, hasta la actualidad. OTROSÍ solicita que se someta a prueba la inexistencia de actas de la MGNAGE alegada por el órgano reclamado y, en su caso, se inicien por parte del CTBG las actuaciones de control oportunas para garantizar el adecuado cumplimiento de los principios de PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA en materia de negociación colectiva. 4. El 31 de octubre de 2017, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, a través de su Unidad de Información de Transparencia para que realizara las alegaciones que considerara oportunas. El escrito de alegaciones tuvo entrada el 22 de noviembre de 2017 y en el mismo se señalaba lo siguiente: xComo respuesta a lo solicitado en la Reclamación ahora presentada, se señala que la Jurisprudencia de la Audiencia Nacional es clara cuando señala en su Sentencia de 12 de abril de 2012 lo siguiente: “no hay que olvidar que la Mesa no es un órgano colegiado en el marco del Capítulo II del título II de La Ley 30/1992, y por tanto estos "defectos formales" que se desarrollan con base al art. 27 de la LRJ-PAC no determinarían la nulidad de la O.M recurrida por falta de negociación colectiva previa en el marco del art. 33 del EBEP . xAdemás, estos mismos argumentos de la parte fueron rechazados por el TS en su Sentencia de 30-1-2012 (Rec. 69/2010) viendo el recurso interpuesto por la entidad sindical hoy recurrente contra al R.D. 2033/2009, recurso en el que se cuestionaba la existencia de negociación colectiva previa y la falta de autenticidad de los documentos que las reflejaban: "Por otro lado, no puede compartirse la falta de autenticidad que pretende reprocharse a tales documentos sobre la base de que no aparecen firmados por quienes intervinieron en las reuniones que formalizan. Lo aportado son las copias de las actas que formalizan unas actuaciones realizadas en una Administración pública, obrantes en sus archivos, y para su autenticidad, con el valor de documento público, basta , como aquí acontece, que hayan sido expedidas y certificadas por el correspondiente órgano Administrativo (artículo 317.6º de la Ley de Enjuiciamiento Civil); y no se ha cuestionado la habilitación de la autoridad o funcionario que las ha expedido o certificado .". (sic) xPor lo tanto, negada ya la mayor, es decir, que una Mesa de Negociación, o una Comisión Técnica creada en la misma, no es un órgano colegiado ya que no se incardina en la estructura orgánica de la Administración ni tiene atribuida competencia administrativa alguna, no le son de aplicación las previsiones legales sobre el funcionamiento de dichos órganos. Una mesa de negociación tiene una naturaleza jurídica distinta, en la que predomina el carácter flexible en sus actuaciones y funcionamiento, que no pueden dar lugar a actos administrativos. xEn cuanto a la referencia al principio de transparencia en la negociación colectiva, contenido en el artículo 33 del Estatuto Básico del Empleado Público, debe observarse que este artículo contiene principios de la negociación que se dirigen exclusivamente a quien intervienen en la misma y se aplican en el propio desarrollo del proceso, como deja claro la mención a la buena fe negocial, pero no significa que cada parte debe ser, respecto a terceros, transparente en sus posturas y propuestas. Como es lógico, si la negociación llega a un acuerdo o pacto, el mismo debe ser objeto de publicación. En aras de este principio de transparencia, y en aplicación del principio de publicidad activa, esta Dirección General ha procedido a publicar todos los órdenes del día de las tres Mesas Generales de Negociación que se regulan en el TREBEP que se han celebrado desde marzo de 2015, así como los acuerdos adoptados en las mismas en la web del Departamento: http://www.minhafp.gob.es/es- ES/Areas%20Tematicas/funcion%20publica/Paginas/Dialogo%20social,%2 0condiciones%20de%20trabajo%20y%20relaciones%20laborales/Publicida d Mesas.aspx xFinalmente, no cabe olvidar que, dado que el solicitante es un destacado representante de uno de los sindicatos que participa en todas las Mesas y Comisiones Técnicas, tal y como se observa en el link siguiente(…), puede dirigirse a su propio sindicato por las razones antes apuntadas: II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. 3. En primer lugar, debe comenzarse realizando una serie de consideraciones de índole procedimental, relativas a la solicitud de prueba presentada por el Reclamante, consistente en quese someta a prueba la inexistencia de actas de la MGNAGE alegada por el órgano reclamado. La realización de pruebas negativas es denominada en el ámbito jurídico probatio diabólica, y consiste en la situación que se produce cuando quien alega un derecho o una situación de la que se deriva una consecuencia jurídica se encuentra imposibilitado de poder probar un hecho o extremo concreto, ya que está en la mano de la otra parte acreditar el extremo contrario al de aquella parte. Esta situación provoca una alteración en la carga probatoria que determina que al no estar en la mano de quien alega demostrar este hecho por la imposibilidad de hacerlo al depender su respuesta de la parte a quien le efectúa la reclamación, está en el "debe" de esta verificarlo. La inversión de la carga de la prueba supone, en este caso, que quien da por sentado un hecho (el Reclamante) pretende que el reclamado (la Administración) pruebe lo contrario (que no existen unos determinados actas). Con carácter general, nuestra legislación establece que incumbe la carga de la prueba al demandante (art. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000). En consecuencia, corresponde al Reclamante - o subsidiariamente a este Consejo de Transparencia - demostrar que existen las actas a las que pretende acceder. De lo contrario, no sería de aplicación la LTAIBG al presente caso, al no existir información pública, en los términos definidos en el artículo 13. Por ello, debe desestimarse la realización de la prueba propuesta. 4. En cuanto al fondo del asunto debatido, alega la Administración que las actas que se solicitan no existen y que desconoce quien pueda poseerlas, siendo de aplicación la causa de inadmisión del articulo 18.1 d) de la LTAIBG, según el cual Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. Lo primero que hay que dilucidar es si las Mesas Generales de Negociación de la Administración General del Estado son o no órganos colegiados, puesto que, en función de la conclusión que se alcance, se podrá inferir si tienen o no la obligación de levantar actas de sus reuniones. A juicio de este Consejo de Transparencia, la respuesta debe ser negativa, por las razones que se exponen a continuación: - El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público las regula en su Artículo 36, de la siguiente manera: 1. Se constituye una Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas. La representación de éstas será unitaria, estará presidida por la Administración General del Estado y contará con representantes de las Comunidades Autónomas, de las ciudades de Ceuta y Melilla y de la Federación Española de Municipios y Provincias, en función de las materias a negociar. La representación de las organizaciones sindicales legitimadas para estar presentes de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, se distribuirá en función de los resultados obtenidos en las elecciones a los órganos de representación del personal, Delegados de Personal, Juntas de Personal y Comités de Empresa, en el conjunto de las Administraciones Públicas. 2. Serán materias objeto de negociación en esta Mesa las relacionadas en el artículo 37 de este Estatuto que resulten susceptibles de regulación estatal con carácter de norma básica, sin perjuicio de los acuerdos a que puedan llegar las comunidades autónomas en su correspondiente ámbito territorial en virtud de sus competencias exclusivas y compartidas en materia de Función Pública. Será específicamente objeto de negociación en el ámbito de la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas el incremento global de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que corresponda incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año. 3. Para la negociación de todas aquellas materias y condiciones de trabajo comunes al personal funcionario, estatutario y laboral de cada Administración Pública, se constituirá en la Administración General del Estado, en cada una de las comunidades autónomas, ciudades de Ceuta y Melilla y entidades locales una Mesa General de Negociación. Son de aplicación a estas Mesas Generales los criterios establecidos en el apartado anterior sobre representación de las organizaciones sindicales en la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas, tomando en consideración en cada caso los resultados obtenidos en las elecciones a los órganos de representación del personal funcionario y laboral del correspondiente ámbito de representación. Además, también estarán presentes en estas Mesas Generales, las organizaciones sindicales que formen parte de la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas siempre que hubieran obtenido el 10 por 100 de los representantes a personal funcionario o personal laboral en el ámbito correspondiente a la Mesa de que se trate. - Como sostiene la Administración, la Jurisprudencia de la Audiencia Nacional es clara cuando señala, en su Sentencia de 12 de abril de 2012, lo siguiente: “no hay que olvidar que la Mesa no es un órgano colegiado en el marco del Capítulo II del título II de La Ley 30/1992, y por tanto estos "defectos formales" que se desarrollan con base al art. 27 de la LRJ-PAC no determinarían la nulidad de la O.M recurrida por falta de negociación colectiva previa en el marco del art. 33 del EBEP . Además, estos mismos argumentos de la parte fueron rechazados por el TS en su Sentencia de 30-1-2012 (Rec. 69/2010) viendo el recurso interpuesto por la entidad sindical hoy recurrente contra al R.D. 2033/2009, recurso en el que se cuestionaba la existencia de negociación colectiva previa y la falta de autenticidad de los documentos que las reflejaban: "Por otro lado, no puede compartirse la falta de autenticidad que pretende reprocharse a tales documentos sobre la base de que no aparecen firmados por quienes intervinieron en las reuniones que formalizan. Lo aportado son las copias de las actas que formalizan unas actuaciones realizadas en una Administración pública, obrantes en sus archivos, y para su autenticidad, con el valor de documento público, basta, como aquí acontece, que hayan sido expedidas y certificadas por el correspondiente órgano Administrativo (artículo 317.6º de la Ley de Enjuiciamiento Civil); y no se ha cuestionado la habilitación de la autoridad o funcionario que las ha expedido o certificado .". (sic) Por lo tanto, debe concluirse que una Mesa de Negociación, o una Comisión Técnica creada en la misma, no es un órgano colegiado ya que no se incardina en la estructura orgánica de la Administración ni tiene atribuida competencia administrativa alguna, no le son de aplicación las previsiones legales sobre el funcionamiento de dichos órganos. 5. Asimismo, no existe constancia documental de que dichas Mesas Generales de Negociación levanten actas, dentro de la Administración General del Estado. Sin embargo, sí existe constancia de que dichas actas se levantan en el ámbito Local (www.valladolid.es/...mesa/.../274922-ACTA%20Mesa%20negociación.pdf) y de las Universidades (http://portal.uned.es/pls/portal/url/ITEM/E22A8BC6C008C620E040660A39705B8 F). Igualmente, sí se tiene constancia de la publicación de los órdenes del día en la Administración General del Estado ( http://www.minhafp.gob.es/es- ES/Areas%20Tematicas/funcion%20publica/Paginas/Dialogo%20social,%20condi ciones%20de%20trabajo%20y%20relaciones%20laborales/Publicidad Mesas/me sa34 1.aspx). xReunión de fecha 16 de julio de 2015 xReunión de fecha 13 de junio de 2016 xReunión de fecha 15 de diciembre de 2016 xReunión de fecha 30 de mayo de 2017 Finalmente, se tiene constancia también de la publicación de sus acuerdos: xResolución de 12 de noviembre de 2012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se aprueba y publica el Acuerdo de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado de 29 de octubre de 2012, sobre asignación de recursos y racionalización de las estructuras de negociación y participación. (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2012- 14016&p=20170705&tn=0) xResolución de 30 de junio de 2017, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se aprueba y publica el Acuerdo de las Mesas Generales de Negociación de la Administración General del Estado de 30 de mayo de 2017, por el que se modifica el Acuerdo de 29 de octubre de 2012, sobre asignación de recursos y racionalización de las estructuras de negociación y participación. (https://www.boe.es/diario boe/txt.php?id=BOE-A-2017-7768) En definitiva, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, a no existir la información solicitada en los términos del art. 13 de la LTAIBG, puede entenderse que la solicitud carece de objeto y, por lo tanto, que la reclamación debe desestimarse en este punto. 6. El segundo apartado de la solicitud de acceso pretende acceder a las actas de las Comisiones Técnicas derivadas de la MGNAGE. En este caso, la Administración sostiene que, como en el supuesto anterior, no se levantan actas de esas comisiones técnicas, a excepción de la relativa a la prevención de riesgos laborales, siendo de aplicación los mismos razonamientos expuestos con anterioridad, debiendo desestimarse la Reclamación presentada en este apartado concreto, dado que no existe información pública en el sentido recogido en el artículo 13 de la LTAIBG. Respecto a las actas de la Comisión Técnica de prevención de riesgos laborales, la Administración deniega su acceso, alegando que resulta de aplicación la causa de inadmisión del articulo 18.1 b) de la LTAIBG, que dispone que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. Como alega el Reclamante “es el contenido y no la denominación del documento lo determinante para la aplicación de la causa de inadmisión incluida en el art. 18.1 b)” y las causas de inadmisión “deben ser interpretadas de forma restrictiva y su aplicación ha de ser siempre debida y convenientemente motivada”, todo ello en consonancia con el criterio de que la información que, durante la tramitación de un expediente, tenga relevancia para la conformación de la voluntad pública del órgano (relevancia para la toma de decisiones públicas y su aplicación) “en ningún caso tendrá la condición de información de carácter auxiliar o de apoyo”. En este sentido, el Criterio Interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, de este Consejo de Transparencia, elaborado en virtud de las potestades conferidas por el artículo 32.a) de la LTAIBG, viene a estipular lo siguiente: El CTBG ya ha tramitado diversas reclamaciones presentadas al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, en las que, distintos organismos inadmitían la solicitud de información en aplicación de lo previsto en el artículo 18.1. b) - información que tiene la condición de auxiliar o de apoyo-. Por este motivo, se considera relevante fijar el criterio en virtud del cual los órganos informantes, habrán de interpretar y aplicar la mencionada causa de inadmisión. xEn primer lugar, es preciso señalar que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicable al caso concreto. xEn segundo lugar, y teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1. b), cabe concluir que es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá, de forma motivada y concreta invocar un aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a “notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos” una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tenga la condición principal de auxiliar o de apoyo. Así pues, concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1. b), de la Ley 19/2013. xEn tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: 1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. 5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final. xPor último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo. 7. En este sentido, conviene indicar que la ratio iuris o razón de ser de la Ley está contenida en su Preámbulo, según el cual La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos. Por su parte, los Tribunales de Justicia se han pronunciado respecto de esta causa de inadmisión en los siguientes términos: La Sentencia 41/2017, de 6 de abril de 2017, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Madrid, señala lo siguiente: “Aquello que es relevante en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, como los informes que ayudan a conformar el criterio final y definitivo del Gobierno; en este caso, relativos al grado de implementación de las medidas incorporadas en el Plan de Acción objeto de autoevaluación, y que deben responder a criterios principalmente objetivos, son imprescindibles para la elaboración del informe de autoevaluación; y en consecuencia, no se está ante información auxiliar” “A la hora de interpretar qué se entiende por información auxiliar o de apoyo, no podemos considerar como tal, sólo y sin más, los supuestos reseñados en la aludida causa de inadmisión; sino que se ha de determinar si en el presente caso, la información consistente en los informes generados (…) han de entenderse como secundarios e irrelevantes en el establecimiento, desarrollo e implementación del plan de acción pública. Estamos ante conceptos indeterminados que han de integrarse a la luz de la normativa reguladora del derecho pretendido y demás disposiciones de aplicación; donde no puede dejarse de tenerse en cuenta la finalidad y naturaleza de la información solicitada. Normativa reguladora del derecho a la información pública que, como se ha puesto de manifiesto en otras sentencias dictadas por este Juzgado; la misma configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública; cuya salvaguardia corresponde al CTBG; siendo el acceso a la información la regla general; y la aplicación de los límites justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección; atendiendo a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Se ha de tener, pues, presente, las circunstancias de cada caso; y partir de la definición de información pública contenida en el art. 13 de la Ley 19/2013, como aquellos contenidos o documentos elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.” Por su parte, la Sentencia de la sección séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de julio de 2017, dictada en el recurso de apelación nº 46/2017 indica lo siguiente: “(...)lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su verdadero contenido material. Información auxiliar no es el equivalente a información de valor provisional (…) Los informes a que se refiere el art.18.1.b son los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados.(...)Por otro lado hay que recordar el carácter restrictivo que tienen las limitaciones de la información conforme a la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así bastaría con citar la sentencia de fecha 8.11.2016 o 25 de junio de 2.013 que han interpretado el art. 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Y de la misma forma el carácter amplio que tiene el concepto de “información pública”. Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última.” Finalmente, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, razona que "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (…)debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. 8. Aplicado lo indicado anteriormente al presente caso, y dado que las actas pretendidas deben contener información sobre asistentes, orden del día, las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, lectura y aprobación o no del acta anterior, contenido de los asuntos a tratar y de los acuerdos adoptados y ruegos y preguntas, consideramos que su contenido es relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación,por lo que sus contenidos, relativos a una materia tan importante como la prevención de riesgos laborales - entendida como el proceso dirigido a estimar la magnitud de los riesgos que no hayan podido evitarse con el fin de evitar en el futuro situaciones potencialmente peligrosas para la salud de los trabajadores - que en ningún caso, tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo. En tal sentido, debe recordarse que en obran en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno diversos antecedentes (por ejemplo, la R/0174/2017, R/0389/2017 o la R70481/2017) que demuestran que la Administración está haciendo pública, en ocasiones sin intervención de este Organismo, las Actas de las reuniones que celebren los órganos creados en el ámbito de sus respectivas consecuencias. En consecuencia, por todas las consideraciones expuestas, se debe estimar la Reclamación en este apartado, al no resultar de aplicación la causa de inadmisión invocada. 9. Finalmente, este Consejo de Transparencia quiere realizar una consideración que afecta al ejercicio del derecho de acceso a la información por parte de los representantes sindicales o miembros de los comités de empresa que, asimismo, disponen de la facultad de acceder a información de carácter sindical o laboral por otras vías legales propias y especificas. Como se indicó en resoluciones previas tramitadas por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (por ejemplo, la resolución R/0462/2016) deben realizarse una serie de consideraciones sobre el marco en el cual se ha solicitado información y, derivado de ello, la normativa jurídica aplicable. “Así, y como se desprende de los antecedentes de hecho de la presente resolución y de la documentación obrante en el expediente, queda acreditado que la solicitud de información (...) se enmarca dentro de las relaciones laborales mantenidas entre los representantes de los trabajadores y los responsables del organismo. Se trata, por lo tanto, de un ámbito que, por un lado, obliga a proporcionar información por parte de los responsables de la entidad y, por otro, y con base precisamente en la información obtenida, permite proteger los derechos de los trabajadores por parte de los representantes de los mismos. En el caso que nos ocupa, como en otros de los que ha tenido conocimiento este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el medio de impugnación previsto en la LTAIBG, esto es, la presentación de una reclamación ante el Consejo, ha sido utilizado cuando la respuesta o ausencia de ella que se reclama se ha presentado en el marco de las relaciones laborales que antes indicábamos. En relación a lo anterior, no obstante, no debe dejarse de lado el acceso a la información regulado por la LTAIBG, configurado como un derecho de amplio ámbito objetivo y subjetivo y, especialmente, el concepto de información pública y, por lo tanto el posible objeto de una solicitud de información que la ley consagra: todo contenido o documento que obre en poder de un organismo sujeto a la norma que haya sido obtenido o elaborado en el ejercicio de sus funciones. Este hecho- entender que puede ser objeto de una solicitud de información cualquier información que posea el organismo o entidad al que se dirija la misma- así como que no sea necesario motivar la solicitud, por lo que no está vinculada a la titularidad de un interés por parte del solicitante, hace difícil cuando no imposible, sustraer del marco de la LTAIBG una solicitud de información que cumpla las condiciones indicadas en la misma. Sin embargo, este Consejo de Transparencia también quiere recordar que el objetivo final de la LTAIBG es el escrutinio de la acción pública, y ello mediante el conocimiento del proceso de toma de decisiones como medio de rendición de cuentas de los responsables públicos. Y desde esa perspectiva deben ser analizadas, a nuestro juicio, las solicitudes de acceso a la información que tengan su amparo en la misma. Por ello, se recuerda que el conocimiento de información en el marco de las relaciones laborales encuentra su acomodo natural en el régimen que constituyen tanto el Estatuto de los Trabajadores como el Estatuto Básico del Empleado Público en caso de que sea de aplicación, que contienen vías para la adecuada comunicación entre las partes concernidas”. Abundando en lo anterior, las funciones fundamentales del sindicato son la representación de los trabajadores en la negociación colectiva y velar por el cumplimiento de los acuerdos adoptados. También actúan como representantes del afiliado cuando éste lo requiere, así como parte en los juicios o reclamaciones, asumiendo la representación del interés social. Otras funciones asumidas son promover la formación profesional, la propuesta de mejoras en las condiciones de trabajo, control y ejecución de medidas de prevención de riesgos laborales, así como participar en los procesos de contratación de nuevos trabajadores. Por su parte, un Comité de Empresa es un grupo de personas que forman parte de una empresa y que representan al resto de trabajadores. Normalmente este Comité es quien se ocupa de negociar condiciones y resolver conflictos tipo salariales. El Comité está formado por personas que trabajan en la institución /empresa. Son personas elegidas de forma democrática y que cumplen sus funciones de delegados o representantes sindicales.Según la normativa europea 97/74/CE, este tipo de comités son obligatorios en empresas que tengan más de mil trabajadores. Uno de los principios jurídicos fundamentales en que se basa el actual sistema de relaciones laborales en España es el contenido en el artículo 28.1 de la Constitución Española de 1978, el cual reconoce el derecho a la libertad sindical como un derecho fundamental de «todos a sindicarse libremente». En nuestro ordenamiento constitucional, la facultad de actuar en tutela y en defensa de los intereses colectivos de los trabajadores se atribuye a los propios sujetos protagonistas del conflicto, como expresión de su posición de libertad y eligiendo, en ejercicio de su propia autonomía, los medios más congruentes a dicho fin. Para ejercer esas funciones, con amparo constitucional, existe la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, cuyo artículo 2.1 d) dispone que El ejercicio de la actividad sindical en la empresa o fuera de ella, (..) comprenderá, en todo caso, el derecho a la negociación colectiva, al ejercicio del derecho de huelga, al planteamiento de conflictos individuales y colectivos y a la presentación de candidaturas para la elección de Comités de Empresa y Delegados de Personal, y de los correspondientes órganos de las Administraciones Públicas, en los términos previstos en las normas correspondientes. Por su parte, su artículo 9.1 c) señala que Quienes ostenten cargos electivos a nivel provincial, autonómico o estatal, en las organizaciones sindicales más representativas, tendrán derecho a la asistencia y el acceso a los centros de trabajo para participar en actividades propias de su sindicato o del conjunto de los trabajadores, previa comunicación al empresario, y sin que el ejercicio de ese derecho pueda interrumpir el desarrollo normal del proceso productivo. En definitiva, si bien la LTAIBG configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, incluidos los miembros o representantes de los trabajadores, derecho que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud y que solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información – derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos, no debe perderse de vista que esta norma no está pensada, en ningún caso, para ejercer la actividad sindical, que dispone de sus propios cauces procedimentales específicos y que, en último extremo, puede ser defendido ante los organismos de arbitraje existentes o los Tribunales de Justicia competentes, no debiendo utilizarse la vía de la Reclamación ante este Consejo de Transparencia como medio usual para el ejercicio de esos derechos de representación laboral. 10. Por todo lo anteriormente expuesto, se ha de estimar parcialmente la Reclamación presentada, debiendo la Administración facilitar al Reclamante la siguiente información: xCopia de las Actas de las reuniones, ordinarias o extraordinarias, de la Comisión Técnica de Prevención de Riesgos Laborales derivadas de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado (MGNAGE), desde su creación hasta la actualidad. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede PRIMERO:ESTIMARla Reclamación presentada, con entrada el 30 de octubre de 2017, por , contra la Resolución del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PUBLICA, de fecha 18 de octubre de 2017. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PUBLICA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la información referida en el Fundamento Jurídico 10 de la presente Resolución. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PUBLICA a que, en el mismo plazo máximo de 10 días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia copia de la documentación enviada al Reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda