Solicitud de datos sobre el impacto del Covid-19 en las residencias de mayores de Melilla y estimación por motivos formales

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones - Resolución 482/2020

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al GOBIERNO DE MELILLA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 6 de mayo de 2020, la siguiente información: "En relación con la epidemia del Covid-19 y su impacto en las residencias de mayores de la Comunidad, se pide conocer los siguientes datos:

• a. Número de personas contagiadas en las residencias, entre el 1 de marzo y el 30 de abril de 2020, desglosado por residencias.
• b. Número de personas fallecidas en las residencias, entre el 1 de marzo y el 30 de abril de 2020, desglosado por residencias e indicando en cuántos casos existió positivo por Covid-19 y en cuántos casos se produjo el deceso con sintomatología compatible.
• c. Del número total de fallecidos de cada residencia, entre el 1 de marzo y el 30 de abril, con positivo confirmado o con sintomatología compatible, enumerar cuántos decesos se produjeron en la residencia y cuántos en el hospital."

El 14 de mayo de 2020, el GOBIERNO DE MELILLA, receptor de la solicitud de información en atención a la naturaleza de lo solicitado, remitió la solicitud al IMSERSO-MELILLA, previa comunicación al interesado y de acuerdo con lo establecido en el artículo 22.3 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública (RTIP) de la Ciudad Autónoma de Melilla (BOME 5357, de 19 de julio de 2016), redactado conforme al artículo 19 de la LTAIBG.

Mediante escrito de entrada el 6 de agosto de 2020, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno con base en los siguientes argumentos:

1. Primero.– Con fecha de 6 de mayo de 2020, se plantearon ante el Gobierno de Melilla 11 solicitudes de información, de acuerdo con el derecho de acceso a la información pública, cuyo contenido literal era el siguiente: (…)
2. Segundo.– Las solicitudes de información se presentaron durante el estado de alarma, cuando estaban suspendidos los plazos administrativos. Sin embargo, el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorrogaba el estado de alarma, levantó la suspensión de los plazos procesales, administrativos y de prescripción y caducidad desde el 1 de junio.
3. Tercero.– El Gobierno de Melilla no ha respondido a ninguna de las 11 solicitudes de acceso a la información pública planteadas. Ni siquiera ha comunicado el inicio de la tramitación del expediente.

La LTAIBG establece en su artículo 20.1 que

"la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver".

"transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada".

Por todo lo expuesto, se SOLICITA al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que atienda la presente reclamación, al amparo del artículo 24 de la LTAIBG, e inste al Gobierno de Melilla a cumplir con su obligación de facilitar la información solicitada y responder a las 11 solicitudes planteadas.

Con fecha 11 de agosto de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES Y AGENDA 2030, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. La respuesta a la solicitud de alegaciones tuvo entrada el 1 de septiembre de 2020, e indicaba lo siguiente:

Con fecha 11-08-2020, la Unidad de Información de Transparencia del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 nos informa que tuvieron entrada a través del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, 11 solicitudes de requerimiento por no contestación por parte de la Dirección Territorial de Melilla del Imserso, (Nº de entrada 100-003999 a 100-004009), a una serie de solicitudes de información, que según el reclamante fueron remitidas al amparo de la LTAIBG. Las solicitudes se presentaron ante la Oficina de Registro de la Ciudad Autónoma de Melilla, y desde la D.T de Melilla se informa que solo 2 de estas solicitudes han tenido entrada en el Registro de dicha Entidad, y se constata que han sido recibidas a través de GEISER, no a través del cauce legal establecido para llevar a cabo este tipo de solicitudes. La D.T de Melilla está recopilando la información solicitada que esté relacionada con la Residencia del Imserso de Melilla, concretamente la solicitada con respecto a los datos de mortalidad de personas residentes y el nº de plazas ocupadas en la misma y tipo de Centro. Todas las solicitudes de información recibidas por nuestro Organismo se encauzan a través de la Unidad de Información de Transparencia del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 y del aplicativo GESAT, siendo contestadas en plazo todas ellas. En este caso, desde los Servicios Centrales del Imserso no se ha tenido constancia de dichas solicitudes de información, ni tampoco desde la D.T de Melilla por los cauces legalmente establecidos para su contestación a través de las prescripciones recogidas en la LTAIBG.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

   . Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.
3. Como cuestión de carácter formal que ha afectado a la tramitación de la presente reclamación, cabe aludir a la suspensión de términos y plazos administrativos establecida en el apartado 1, de la Disposición Adicional Tercera, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el Estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, suspensión que ha finalizado mediante el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que señala en relación con los plazos: Artículo 9. Plazos administrativos suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas.
   
   No obstante esta situación excepcional, la Administración ha dispuesto de tiempo suficiente para contestar desde la reanudación de los términos y plazos administrativos, el 1 de junio de 2020.
   
   A este respecto, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
   
   En el caso que nos ocupa, tal y como se ha indicado en los antecedentes de hecho y consta en el expediente, la Administración no respondió al solicitante en el plazo de un mes para resolver.
   
   En este sentido, se recuerda que la Administración debe prever y realizar las actuaciones que internamente sean necesarias para evitar demoras innecesarias y perjudiciales para los derechos de los solicitantes. La LTAIBG establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta y dispone la creación de unidades de información en la Administración General del Estado, lo que facilita el conocimiento por parte del ciudadano del órgano ante el que deba presentarse la solicitud así como del competente para la tramitación.
   
   Este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado en casos precedentes sobre esta dilación en la tramitación de la solicitud por parte de la Administración, llegando a la conclusión de que este lapso de tiempo, no achacable al solicitante sino a la Administración, corre en contra de los intereses del primero, lo que contradice el principio de eficacia administrativa del artículo 103.1 de la Constitución española, según el cual

   "La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho"

   . La categorización como principio por la Constitución del deber de ser eficaz, comporta que la Administración ha de ajustarse en su actuación, no sólo al principio de legalidad, sino que, además, deberá poner todos los medios materiales y humanos para llevar a cabo el fin que la propia Constitución le asigna: la consecución del interés general.
4. Asimismo, alega la Administración que la solicitud no fue enviada a través del cauce legal, pudiéndose entender de esta afirmación que la única vía que considera legal es el Portal de Transparencia.
   
   En este punto, cabe decir que el Portal de Transparencia se crea, según dispone el Preámbulo de la Ley de Transparencia (LTAIBG) para favorecer de forma decidida el acceso de todos a la información e incluirá, además de la información sobre la que existe una obligación de publicidad activa, aquella cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia.
   
   Además de las funcionalidades destinadas al cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, el Portal de la Transparencia tiene la naturaleza de vía de presentación de solicitudes de acceso dirigidas a organismos de la Administración General del Estado y entidades dependientes. A tal fin, incorpora un gestor de expedientes que facilita la gestión de las solicitudes de acceso así como el desarrollo de las funciones encomendadas a las Unidades de Información recogidas en el art. 21 de la LTAIBG.
   
   No obstante, el Portal de la Transparencia no puede configurarse como el único medio para poder presentar una solicitud de información, de tal manera que se excluyan otras vías, sin ir más lejos, la presentación presencial, circunstancia que propiciaría un perjuicio a los interesados que no deseen o no les sea posible usar la vía electrónica del Portal de la Transparencia u otra vía diferente.
   
   En este sentido, no puede dejar de recordarse lo previsto en el art. 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en el siguiente sentido:
   

   4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:
   a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.
   b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
   c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
   d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
   e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

   Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
   
   En el caso que nos ocupa, consta en el expediente que la solicitud de información fue presentada en el Sistema de Registro Único de la Ciudad Autónoma de Melilla y, según se informa, fue remitida a la Delegación del IMSERSO en la mencionada Ciudad Autónoma. En consecuencia, hablamos de una solicitud de información presentada a través de un medio legalmente válido y frente a la que no se puede alegar ningún defecto formal.
5. A continuación, hay que analizar el objeto material de la solicitud de acceso a que se refiere la presente resolución, habida cuenta de que existen otras 10 peticiones distintas agrupadas en un solo escrito que han sido divididas en varios expedientes de reclamación.
   
   En el presente expediente, nos centraremos en analizar la solicitud de información relativa a: En relación con la epidemia del Covid-19 y su impacto en las residencias de mayores de la Comunidad, se pide conocer los siguientes datos:
   
   • a. Número de personas contagiadas en las residencias, entre el 1 de marzo y el 30 de abril de 2020, desglosado por residencias.
   • b. Número de personas fallecidas en las residencias, entre el 1 de marzo y el 30 de abril de 2020, desglosado por residencias e indicando en cuántos casos existió positivo por Covid-19 y en cuántos casos se produjo el deceso con sintomatología compatible.
   • c. Del número total de fallecidos de cada residencia, entre el 1 de marzo y el 30 de abril, con positivo confirmado o con sintomatología compatible, enumerar cuántos decesos se produjeron en la residencia y cuántos en el hospital.
   Hay que advertir que, aunque la solicitud de acceso se remitió inicialmente a la Comunidad Autónoma de Melilla, tal y como hemos hecho constar, ésta lo reenvió al IMSERSO en MELILLA, organismo competente en materia de residencias de mayores, según la normativa vigente. Así se desprende también de la información que aparece en la página Web del Instituto de Mayores y Servicios Sociales en la que se puede comprobar que solamente existe una residencia de mayores en la Ciudad Autónoma de Melilla que es gestionada por este Instituto, por tanto, de competencia estatal.
   
   No obstante, como se razonará más adelante, consideramos que la contabilidad de casos relacionados con la Covid-19 no es competencia del IMSERSO, sino de la Comunidad Autónoma de que se trate, en este caso, de la Ciudad Autónoma de Melilla a través de su Consejería de Bienestar Social y Sanidad.
6. Aclarado lo anterior, se debe analizar el fondo de la cuestión planteada que, tal y como se ha expuesto en los antecedentes de hecho, viene referida a la obtención de una serie de datos- entre el 1 de marzo y el 30 de abril de 2020- sobre la incidencia de la Covid-19 en las residencias de mayores que tienen autorizado el desarrollo de su actividad en la Ciudad Autónoma de Melilla.
   
   El tema sobre el que se desea obtener información es de máxima vigencia e importancia, puesto que afecta a la salud y la vida de las personas.
   
   Las competencias en materia de servicios sociales en España están delegadas en las comunidades autónomas y, en el caso de la Ciudad Autónoma de Melilla, las medidas sanitarias, aunque sean en el ámbito de las residencias de mayores, dependen de su Consejería de Bienestar Social y Sanidad, como se ha indicado anteriormente.
   
   En el caso de la Covid-19, debe citarse necesariamente el artículo 10 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que señala lo siguiente:
   

   1. Las administraciones competentes deberán asegurar el cumplimiento por los titulares de centros de servicios sociales de carácter residencial y centros de día de las normas de desinfección, prevención y acondicionamiento de las instalaciones, que aquellas establezcan. En particular, velarán por que su normal actividad se desarrolle en condiciones que permitan en todo momento prevenir los riesgos de contagio.
   2. Las autoridades competentes deberán garantizar la coordinación de los centros residenciales de personas con discapacidad, de personas mayores y de los centros de emergencia, acogida y pisos tutelados para víctimas de violencia de género y otras formas de violencia contra las mujeres, con los recursos sanitarios del sistema de salud de la comunidad autónoma en que se ubiquen.
   3. Los titulares de los centros han de disponer de planes de contingencia por COVID-19 orientados a la identificación precoz de posibles casos entre residentes y trabajadores y sus contactos, activando en su caso los procedimientos de coordinación con la estructura del servicio de salud que corresponda. Los titulares de los centros adoptarán las medidas organizativas, de prevención e higiene en relación con los trabajadores, usuarios y visitantes, adecuadas para prevenir los riesgos de contagio. Asimismo, garantizarán la puesta a disposición de materiales de protección adecuados al riesgo. La información a que se refiere este apartado estará disponible cuando lo requiera la autoridad de salud pública.
   
   La prestación del resto de servicios recogidos en el Catálogo de Referencia de Servicios Sociales, aprobado por Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia el 16 de enero de 2013, y en el artículo 3.1 del Real Decreto-ley 12/2020, de 31 de marzo, de medidas urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género, deberá realizarse asegurando que se adoptan las medidas de higiene adecuadas para prevenir los riesgos de contagio.

   Igualmente, su artículo 23 señala lo siguiente:
   

   1. Se establece la obligación de facilitar a la autoridad de salud pública competente todos los datos necesarios para el seguimiento y la vigilancia epidemiológica del COVID-19 que le sean requeridos por esta, en el formato adecuado y de forma diligente, incluidos, en su caso, los datos necesarios para la identificación personal.
   2. La obligación establecida en el apartado anterior es de aplicación al conjunto de las administraciones públicas, así como a cualquier centro, órgano o agencia dependiente de estas y a cualquier otra entidad pública o privada cuya actividad tenga implicaciones en la identificación, diagnóstico, seguimiento o manejo de los casos COVID-19. En particular, será de aplicación a todos los centros, servicios y establecimientos sanitarios y servicios sociales, tanto del sector público como del privado, así como a los profesionales sanitarios que trabajan en ellos.

7. Como continuación de lo anterior, se han publicado por los medios de comunicación diversas noticias que confirman lo apuntado con anterioridad. Entre ellas, por su detalle, destacamos la siguiente, publicada el 22 de octubre de 2020 en la página Web de RTVE:
   
   “El número de víctimas mortales que el coronavirus ha dejado en las aproximadamente 5.457 residencias de ancianos españolas -ya sean públicas, concertadas o privadas- ya ha superado las 20.000 personas seis meses después del estallido de la pandemia en España. En concreto, se sitúa en 21.128 personas con COVID-19 o síntomas similares, según los datos procedentes de las comunidades autónomas recopilados por RTVE.es. Ello significa que 61 % de las muertes notificadas oficialmente por el Ministerio de Sanidad de personas con coronavirus se ha producido entre mayores que vivían en residencias de ancianos, es decir dos tercios del total. Aunque Sanidad no ha facilitado el número de fallecidos en estos centros, un documento interno compartido con las comunidades autónomas al que tuvo acceso RTVE.es en julio calculaba que eran al menos 27.359 y que más de dos tercios, hasta 18.883, correspondían a fallecimientos de personas con COVID-19. Para proteger a esta población ante los brotes de las últimas semanas, el Ministerio y las comunidades autónomas han acordado restringir las visitas y extremar las precauciones en los centros de toda España.
   
   Mientras tanto, en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla no se han registrado decesos en los centros residenciales. Según el sindicato CSIF, en Melilla hay un brote que ha supuesto la infección de 11 residentes.
   
   Superado el estado de alarma, el Gobierno ha planteado que sean las comunidades autónomas las que garanticen la coordinación de los centros residenciales con los sistemas sanitarios autonómicos, que dispongan de planes de contingencia por Covid-19 orientados al diagnóstico precoz, así como de medidas organizativas, de prevención e higiene en relación con los trabajadores, usuarios y visitantes para prevenir los riesgos de contagio.”
8. De todo lo expuesto podemos extraer las siguientes consecuencias, de importancia para el caso que ahora analizamos:
   a) Los datos sobre decesos de ancianos en residencias españolas, derivados o no de la Covid-19, proceden de las comunidades autónomas, por tener delegadas esas competencias.
   b) Estos datos son comunicados periódicamente por éstas al Ministerio de Sanidad, especialmente en el caso de fallecimiento por la Covid-19.
   c) El IMSERSO, al no ser autoridad sanitaria, no dispone actualmente de la información que se solicita, por no ser su competencia.
   
   Así las cosas, esta solicitud de acceso debería haber sido contestada inicialmente por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Melilla, a la que se dirigió el reclamante, por tener competencias en materia sanitaria y de control de la Covid-19 en las residencias de mayores ubicadas en su territorio. Por ello, la solicitud deberá remitirse nuevamente a esta última para que conteste en debida forma y tiempo al reclamante y ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 19.1 de la LTAIBG, según el cual Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante.
   
   En consecuencia, entendemos que la presente reclamación ha de ser estimada únicamente por motivos formales, es decir, para dar cumplimiento al procedimiento legalmente establecido.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

1. PRIMERO: ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada con entrada el 6 de agosto de 2020, contra la Delegación del IMSERSO en MELILLA, dependiente del MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES Y AGENDA 2030.
2. SEGUNDO: INSTAR a la Delegación del IMSERSO en MELILLA, dependiente del MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES Y AGENDA 2030, a que, en el plazo máximo de 5 días hábiles, remita la solicitud de acceso presentada al Gobierno de Melilla, para que éste responda al solicitante.
3. TERCERO: INSTAR a la Delegación del IMSERSO en MELILLA, dependiente del MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES Y AGENDA 2030, a que, en el mismo plazo máximo, remita al reclamante y a este Consejo de Transparencia copia de las actuaciones practicadas.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.