Solicitud de documentos contables individualizados de nómina y fiscalización de la Intervención Delegada

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 449/2019 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DE JUSTICIA, con fecha 28 de marzo de 2019 y al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), la siguiente información: Por lo expuesto, y teniendo en cuenta la normativa señalada y atendiendo a la partida presupuestaria referente a los Gastos de personal en las Gerencias Territoriales de Justicia y en virtud del artículo 13 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, donde se dispone el derecho al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico, SOLICITO: S/REF: 001-034248 N/REF: R/0449/2019; 100-002673 Fecha: 19 de septiembre de 2019 Dirección: Administración/Organismo: Mi nisterio de Justicia Información solicitada: Documentos contables de nómina Subdirección General de Reclamaciones 1.- Acceso a los documentos contables generados, referentes a la retribución y cargo de las cuotas sociales (clases pasivas) de mi nómina en el puesto de trabajo nº 5139069, del Cuerpo General Administrativo (Subgrupo C1) de la Administración del Estado en la Gerencia Territorial de Justicia en Valladolid desde junio a diciembre de 2018. El acceso a la información se realizará conforme se dispone en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por lo que solicito copia de los documentos contables generados en los procesos de ejecución de los Gastos de Personal señalados, donde consta entre otros datos el programa presupuestario de gastos al que se cargan las nóminas y las cuotas sociales, donde consta el órgano competente, la Sección, el Habilitado y demás datos que son objeto de cada procedimiento. En el supuesto de que en alguno de los documentos figuren datos personales de terceros se solicita la previa disociación de los mismos. 2.- Igualmente, solicito copia de la resolución o diligencia de la conformidad formulados por la Intervención Delegada en el Ministerio de Justicia, o en su caso, de los reparos y discrepancias formuladas por el órgano gestor, con ocasión de la preceptiva fiscalización previa de los citados procedimientos anteriores al pago o abono de la retribuciones. El traslado de la documentación se solicita en formato electrónico. 2. Mediante resolución de 30 de mayo de 2019, el MINISTERIO DE JUSTICIA contestó al solicitante lo siguiente: De acuerdo con la letra c) del apartado 1 del artículo 18 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se inadmitirán a trámite las solicitudes de acceso a la información pública cuando se refieran a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. Una vez analizada la solicitud, esta Subsecretaría de Justicia considera que la misma incurre en el expositivo precedente y, en consecuencia, resuelve la inadmisión al acceso a la información a que se refiere su solicitud, indicando que, no es posible facilitar los datos debido a que, conforme a las reglas 67 y 68 de la Orden de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado, los documentos contables se generan por el importe que se prevea gastar durante cada ejercicio en las aplicaciones presupuestarias a las que se deban aplicar dichas resoluciones y no de manera individualizada. 3. Ante esta respuesta, mediante escrito de entrada el 26 de junio de 2019, el solicitante presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido: Como respuesta a la solicitud de acceso a la información, el 7 de mayo superado el mes que le otorga la LTIBG para contestar, la Administración realiza una maniobra que se repite de forma reiterada y que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno debe cortar de raíz. La cuestión es que una vez registrada y recibida en legal forma la solicitud por la Administración, ésta deja correr el tiempo a su capricho procediendo de motu propio y a su conveniencia, a registrar la solicitud en el Portal de Transparencia indicando que el mes para contestar comienza en ese momento, cuando verdaderamente la recepción de la misma tuvo lugar mucho antes. Atendiendo a la normativa, está cuestión no se puede permitir y se debería advertir a la Administración que tal maniobra no es lícita y que de la dilación intencionada no se puede conseguir un beneficio. (…) Al respecto, la causa de inadmisión manifestada ha sido interpretada por este el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CI 07/2015), y el motivo expuesto para inadmitir la solicitud en modo alguno tiene encaje con el Criterio de Interpretación. No es más que una nueva maniobra dilatoria. Para empezar, la Administración no especifica las causas de la inadmisión invocada que la motivan y la justifican, no expresa las causas materiales y los elementos jurídicos en los que se sustenta, sino que se limita a señalar el apartado establecido en la Ley. La realidad es que tampoco puede hacerlo, pues no existe ningún impedimento organizativo, funcional o presupuestario, en tanto el Ministerio de Justicia tiene todos los medios técnicos para facilitar la información solicitada sin que tenga que realizar una elaboración expresa. Por otra parte, en la normativa invocada en el escrito de Justicia, en concreto el artículo 67 de la Orden de 1 de febrero de 1996, se establece que, “Por lo que se refiere a las retribuciones de carácter fijo y vencimiento periódico, al inicio del ejercicio, el Servicio gestor competente formulará un documento AD por el importe que se prevea gastar durante dicho ejercicio en las aplicaciones presupuestarias a las que se deban aplicar dichas retribuciones.” Como se puede apreciar en mi solicitud de acceso a la información, lo que demando es el acceso a los documentos contables generados en la gestión de mi nómina, por lo que sí uno de esos documentos es AD, (autorización y compromiso de gasto anual del importe de la nómina), será también ese documento el que forme parte de la relación. En todo caso, mi incorporación al Ministerio de Justicia tuvo lugar en junio de 2018, es decir, a mitad de año, por lo que indefectiblemente el alta presupuestaria y contable tuvo que realizarse de forma individualizada. Por ello la norma prevé que “Si durante el ejercicio la estimación resultase inadecuada, se expedirán los documentos AD que sean precisos, con signo positivo o negativo según el ajuste que se deba realizar, justificando sus importes.” Es decir, la propia normativa prevé, como no podría ser de otra manera, las modificaciones presupuestarias que se puedan ocasionar a lo largo del ejercicio presupuestario, acomodándolas con los documentos contables necesarios donde se recojan esas situaciones crediticias novedosas como puede ser un reingreso al servicio activo o anticipos de nómina, expidiéndose un documento ADOK, cuestión que queda convenientemente recogida en el artículo 69 y 93 de la citada Orden. Además, hay que hacer mención a la Orden de 30 de julio de 1992 sobre instrucciones para la confección de nóminas que establece en su artículo 1 que “La confección de nóminas de retribuciones del personal al servicio de la Administración del Estado, comprendido en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que hayan de ser satisfechas con cargo a créditos consignados en el Presupuesto del Estado, y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 13, apartado 4, de la citada Ley, se regirá por las presentes instrucciones.” En su artículo 2, “Se considerará como alta la inclusión en la nómina de un perceptor que no figuraba en la del mes anterior. Las altas en nómina se justificarán con la documentación que en cada caso se indica.”. En el artículo 2.3, “Funcionarios de carrera reingresados al servicio activo.” Parece obvio que ante un alta en la nómina por reingreso al servicio activo proceda la expedición del correspondiente documento contable (ADOK). Para acabar, resulta evidente que el Ministerio de Justicia no tiene que reelaborar, ni existe inconveniente alguno para que remita los documentos contables generados al gestionar mi nómina, así como el resto de documentos que forman parte de la fiscalización previa, de la Intervención Delegada en Ministerio de Justicia (ID), de la conformidad o de los reparos y discrepancias emitidas que forman parte del expediente que se formaliza para el abono de mi nómina, de los cuales el Ministerio de Justicia guarda silencio. Por lo expuesto, teniendo en cuenta que la causa de inadmisión alegada por el Ministerio de Justicia no puede acogerse, al no cumplirse ninguno de los requisitos establecidos en el Criterio Interpretativo, es por lo que RECLAMO: Que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno inste al Ministerio de Justicia a remitirme la información recogida en el escrito de solicitud contenido en el documento nº 1, con el traslado de copia de los documentos contables generados, así como aquellos documentos resultantes de la fiscalización previa por la ID. 4. Con fecha 28 de junio de 2019, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE JUSTICIA, al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que se considerasen oportunas; solicitud que, con fecha 30 de julio de 2019, se reiteró ante la falta de respuesta. Mediante escrito de 31 de julio de 2019 el MINISTERIO DE JUSTICIA alegó lo siguiente: Así, tal y como se indicó en dicha resolución de 28 de mayo de 2019, los documentos contables se elaboran de manera global por el conjunto de la nómina de retribuciones, tratándose de documentos que se elaboran a plantilla completa, esto es, contabilizando a todos los empleados públicos que se encuentran en situación activa, tal y como se prevé en el apartado 2 de la Regla 66 de la citada Orden. Por ello, los documentos contables relativos al gasto de las retribuciones de personal no son documentos individualizados por perceptor ni ostentan naturaleza nominal y, consecuentemente, se reitera que la información que reclama el solicitante no ha sido generada ni se genera en ningún caso por el Ministerio. Esta acción previa de reelaboración, prevista en el apartado c) del artículo 18.1 fue la resolución adoptada más acorde para dar respuesta al ciudadano, ya que, a la vista de lo expuesto anteriormente, y en contra de lo argumentado por el interesado, sí se ha seguido el Criterio interpretativo CI/007/2015 de ese Consejo de Transparencia y Buen Gobierno para inadmitir la solicitud de información por causa de reelaboración, entendiendo como tal, que si bien la misma pertenece al ámbito funcional de este Ministerio, debiera elaborarse expresamente para dar una respuesta al ciudadano lo que, claramente hubiera supuesto para esta Subsecretaria un tremendo perjuicio en el normal funcionamiento de los servicios, al destinar los escasos recursos humanos de los que se dispone a realizar esta tarea. Por último, debe tenerse presente que el apartado uno de la disposición adicional primera de la propia Ley de Transparencia establece que la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo y, por tanto, tratándose de un funcionario de carrera, la solicitud de información que interesa podría haberla planteado en la Subdirección General de Recursos Humanos de esta Subsecretaría para ser informado de las cuestiones sobre los documentos contables relativos al gasto de las retribuciones del personal funcionario. En otras palabras, la transparencia no puede ser el cauce adecuado para pedir la información de procedimientos administrativos donde se tiene la condición de interesado. En el presente caso, siendo el interesado funcionario de carrera recientemente incorporado al servicio activo, no cabe emplear la Ley de Transparencia para solicitar unos documentos contables que, como bien conoce, no son documentos nominales e individualizados ni se generan como tales en el Ministerio; por otra parte, en relación con lo expuesto en su reclamación, el interesado desconoce si en junio de 2018 hubo otras incorporaciones en este Ministerio para que, como asegura, el alta presupuestaria y contable hubiera de realizarse indefectiblemente de forma individualizada para la gestión de su nómina. 5. Con fecha 1 de agosto de 2019, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió Audiencia del expediente a para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión. Mediante escrito de entrada 5 de agosto de 2019 alegó lo siguiente: Primera.- Comenzando por la última alegación aducida por el Ministerio de Justicia (MJU) en la que argumenta, a groso modo, que al tener la condición de funcionario y por ende ser parte interesada, por aplicación de la disposición adicional primera de la Ley de Transparencia no procede mi solicitud de información a través del procedimiento establecido en la citada Ley, por lo que debería haber formulado la solicitud ante la Subdirección General de Recursos Humanos de la Subsecretaría de Justicia. Al respecto, y atendiendo al Criterio Interpretativo CI/08/2015 al que me remito en toda su extensión, no existe una norma que prevea una regulación propia y específica para el acceso de la información solicitada, el MJU ni tan siquiera la indica, solamente aduce que por ser funcionario la transparencia no es el cauce adecuado. Por más, la Subsecretaria de Justicia falta a la verdad, pues me he dirigido a la Subdirección General, a la Oficina Presupuestaria, al Habilitado y a la propia Subsecretaria del MJU, no una ni dos veces sino en numerosas ocasiones de forma verbal y por escrito hasta en tres ocasiones guardando silencio en todas ellas, sirvan como ejemplo documento 1. Segunda.- Nuevamente el MJU alega que la reelaboración de la información es imposible, que no dispone de recursos humanos para proceder a individualizar los documentos que se generan para elaborar la nómina. Al respecto, reitero los argumentos expuestos en la reclamación añadiendo que como es obvio y como no puede ser de otra manera se elabora un documento contable por cada perceptor, una nómina en la que figuran los datos personales, retributivos, organizativos, presupuestarios…así se expone y comprueba en la Orden de 30 de julio de 1992 sobre instrucciones para la confección de nóminas para las diferentes situaciones como pueden ser las altas, bajas, anticipos que naturalmente tiene su encaje contable (documento AD, RC, OK..) como se dispone en la orden de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado y en concreto para los gastos de personal. (…) Tercera.- Si como he dicho existe una obviedad, que como funcionario, de forma individual me notifican la transferencia de mi sueldo a través del recibo nómina donde constan los distintos haberes y retenciones, ese recibo tiene un respaldo contable, cuya obviedad se materializa legalmente por la Resolución de 8 de mayo de 2019, de la Subsecretaría, por la que se publica la Adenda de prórroga del Acuerdo interdepartamental de colaboración entre la Secretaría General de Administración Digital y el Ministerio de Justicia, para la prestación de los servicios asociados a la utilización de la aplicación de nómina estándar de la Administración General del Estado NEDAES (BOE de 10 de mayo). (…) El MJU posee la información solicitada, como así informó la Intervención Delegada y como se resolvió por este Consejo de Transparencia en R/0221/2019; 100-002357, ningún inconveniente existe para ofrecer la información solicitada por lo que, RECLAMO se INSTE al MJU a facilitar la información solicitada el 28 de marzo en toda su extensión incluida la referida a la de fiscalización de la que el MJU guarda silencio, y para la que no es necesaria reelaboración alguna. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. En el presente caso, este Consejo de Transparencia debe hacer una serie de consideraciones de carácter formal relativa al plazo en que debe resolverse una solicitud de acceso a la información pública. Según dispone el apartado 1 del art. 20 de la LTAIBG La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. El apartado 4 del mismo precepto establece que Transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. En el presente caso, la solicitud de acceso se presentó a través del registro electrónico de la Secretaría de Estado de Función Pública el 28 de marzo de 2019, y sin embargo no ha tenido entrada en el Ministerio de Justicia hasta el 22 de abril de 2019, y dentro del mismo, no ha tenido entrada en el órgano competente para resolver hasta el 30 de abril de 2019, según manifiesta el Ministerio en su resolución del derecho de acceso, firmada con fecha 30 de mayo de 2019, sin que conste ni se indique la fecha de su notificación. En atención a estas fechas, si la resolución fue notificada el mismo día 30 de mayo estaría dentro del plazo del mes para resolver, y ello a pesar de la dilación, excesiva a nuestro juicio, en que la solicitud tuvo entrada en el órgano competente para resolverla. En este sentido, se recuerda que, según lo indicado en el propio Preámbulo de la Ley, con objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta, y dispone la creación de unidades de información en la Administración General del Estado, lo que facilita el conocimiento por parte del ciudadano del órgano ante el que deba presentarse la solicitud así como del competente para la tramitación. 4. Respecto al fondo del asunto, cabe recordar que el objeto de la solicitud de información consiste en los documentos contables generados, referentes a la retribución y cargo de las cuotas sociales (clases pasivas) de mi nómina y copia de la resolución o diligencia de la conformidad formulados por la Intervención Delegada, o en su caso, de los reparos y discrepancias. La citada solicitud de información ha sido inadmitida por la Administración al considerar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1c) de la LTAIBG, que dispone que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. La Administración argumenta que los documentos contables relativos al gasto de las retribuciones de personal no son documentos individualizados por perceptor ni ostentan naturaleza nominal, los documentos contables se elaboran de manera global por el conjunto de la nómina de retribuciones, tratándose de documentos que se elaboran a plantilla completa, y debiera elaborarse expresamente para dar una respuesta al ciudadano lo que, claramente hubiera supuesto para esta Subsecretaria un tremendo perjuicio en el normal funcionamiento de los servicios. Atendiendo al motivo de la denegación de la información alegado en la resolución, ha de recordarse que, respecto del concepto de reelaboración, este Consejo de Transparencia aprobó en virtud de las potestades del artículo 38.2 a) de la LTAIBG , el Criterio Interpretativo CI/007/2015 ,, de 12 de noviembre, que se resume a continuación: “(…) será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicables al caso concreto. En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: “volver a elaborar algo”. Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como “derecho a la información”. https://www.consejodetransparencia.es/ct Home/Actividad/criterios.html Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. Asimismo, debe contarse también con la interpretación que de este concepto han realizado los Tribunales de Justicia. Especialmente destacable a nuestro juicio, y en atención a lo que argumentaremos posteriormente, la Sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid, en la que se razona que “El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que esta ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía”. 5. Teniendo en cuenta lo anterior, debemos en primer lugar recordar la finalidad de la LTAIBG, expresada en su Preámbulo: La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos. Nos encontramos, por lo tanto, ante una norma que garantiza el conocimiento de la actuación pública como medio para garantizar la rendición de cuentas y el control del proceso de toma de decisiones. En atención a esta finalidad, no podemos dejar de observar que el reclamante utiliza dicha norma para acceder a documentos contables relacionados con su nómina cuyo conocimiento queda amparado con carácter general por los derechos de los interesados- y sin duda él tiene dicha consideración respecto del Organismo en el que está destinado como empleado público- reconocidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . En este sentido, entendemos que es otro el amparo legal que sería aplicable a su petición, dada la naturaleza de la misma. Además de lo anterior, a nuestro juicio, la respuesta de la Administración es clara al entender que la información que solicita no se encuentra de forma individualizada y, por ello, y más allá de las reticencias mostradas por el reclamante en el escrito dirigido con ocasión del trámite de audiencia llevado a cabo, podemos concluir que la información solicitada no se encuentra disponible y, en definitiva, que la presente reclamación ha de ser desestimada. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por , con entrada el 26 de junio de 2019, contra la resolución de fecha 30 de mayo de 2019 del MINISTERIO DE JUSTICIA. De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda