Solicitud de datos sobre fallecimientos por actuación de la Guardia Civil y resultado de desestimación por reelaboración

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones Resolución 423/2019 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al MINISTERIO DEL INTERIOR, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 14 de mayo de 2019, la siguiente información: - Listado de los miembros de la Guardia Civil a que con su arma reglamentaria o con otro tipo de arma hayan terminado con la vida de una persona entre el 1 de enero de 2010 hasta la última fecha disponible, indicando: fecha del suceso, municipio del suceso, provincia del suceso, si fue con un arma reglamentaria o no, sexo del policía, edad del policía, sexo de la persona fallecida, edad de la persona fallecida. En base a la Ley Orgánica de Protección de Datos especifico que no pido nombres ni apellidos, sólo que se identifique de alguna manera que le parezca oportuna en cada caso. S/REF: 001-034613 N/REF: R/0423/2019; 100-002638 Fecha: 11 de septiembre de 2019 Dirección: Adm Ministerio del Interior Información solicitada: Datos fallecimientos por actuación Guardia Civil Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Subdirección General de Reclamaciones - Número de personas fallecidas por disparos de arma reglamentaria u otro tipo de arma de la Guardia Civil desde el año 2010 al 2019, incluidos ambos, desglosadas por cada año. 2. Mediante resolución de 6 de junio de 2019, la DIRECCIÓN GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL del MINISTERIO DEL INTERIOR contestó al reclamante lo siguiente: (…)SEGUNDO.- Sentado lo anterior y entrando ya en el fondo del asunto que nos ocupa, se comunica que no existe ningún listado, ni fichero, donde se registre información de guardias civiles que “hayan terminado con la vida de una persona” con su “arma reglamentaria o con otro tipo de arma”. Como consecuencia de no figurar en ningún tipo de archivo los datos que reclama el solicitante, el recopilar información como “fecha del suceso, municipio del suceso, provincia del suceso, si fue con arma reglamentaria o no, sexo del policía, edad del policía, sexo de la persona fallecida, edad de la persona fallecida”, debería hacerse de forma manual por cada una de las Jefaturas, Zonas y Comandancias que componen la organización operativa y territorial de la Guardia Civil. Por lo tanto, la información solicitada se estaría elaborando de forma expresa usando para ello numerosas fuentes de información. TERCERO.- El concepto de reelaboración como causa de inadmisión, del artículo 18.1.c) de la LTAIBG, ha sido interpretado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. Por su parte, los Tribunales de Justicia se han manifestado sobre la mencionada causa de inadmisión en el siguiente sentido: La Sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid, razona que “El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que esta ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía”. Y la Sentencia dictada en el recurso Apelación 63/2016 por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional señala que “El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c) permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia” (…). CONCLUSIÓN.- Por esta Unidad se entiende que el solicitante pide un informe expreso, y elaborado a instancias suyas por la Guardia Civil, siendo esta solicitud, por lo tanto, un supuesto de inadmisión por reelaboración tal y como está regulado en el art. 18.1 c) de la LTAIBG. 3º. Por todo lo expuesto, se concluye que la Guardia Civil no dispone de un registro o base de datos donde se recoja la información solicitada, para ello debería hacerse de forma manual por cada una de las Unidades que componen la organización operativa y territorial de la Guardia Civil. En consecuencia, con fundamento a lo dispuesto en la letra c), del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se inadmite el acceso a la información pública, al considerar que para dar acceso a la información existe una acción previa de reelaboración. 3. Ante la citada contestación, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 14 de junio de 2019, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación en base a los siguientes argumentos: La Guardia Civil afirma que “se entiende que el solicitante pide un informe expreso, y elaborado a instancias suyas por la Guardia Civil, siendo esta solicitud, por lo tanto, un supuesto de inadmisión por reelaboración tal y como está regulado en el art. 18.1 c) de la LTAIBG”. Quisiera destacar que no pido un informe expreso elaborada a instancias suyas por la Guardia Civil como así lo ha entendido el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco, quien me ha facilitado la información solicitada en la resolución y la hoja de cálculo que les adjunto. Esa información al Gobierno Vasco es exactamente igual que la pido que a la Guardia Civil, por lo que no es entendible que la Ertzaintza sí disponga de esta información y no la Guardia Civil. Por todo ello, solicito que la Guardia Civil siga el ejemplo de Ertzaintza y me facilite la información que solicito porque está dentro de lo amparado por la Ley de Transparencia. 4. Con fecha 14 de junio de 2019, el Consejo de Transparencia remitió el expediente al MINISTERIO DEL INTERIOR, al objeto de que pudiera formular las alegaciones que considerase oportunas. Mediante escrito de entrada el 9 de julio de 2019, el indicado Departamento realizó las siguientes alegaciones: (…)Una vez analizada la reclamación, desde el Gabinete Técnico de la Dirección General de la Guardia Civil se emiten las siguientes alegaciones: "PRIMERO.- Como ya se informó a la solicitud inicial de información pública, no existe ningún listado, ni fichero, archivo .csv, .txt, .xls, .xlxs o cualquier base de datos, donde se registre información de guardias civiles que "hayan terminado con la vida de una persona" con su "arma reglamentaria o con otro tipo de arma". Por lo tanto, no se pueden extraer las categorías de información concretas que se han solicitado. No obstante, la información solicitada pudiera encontrarse en soporte papel, y concretamente dentro de los atestados policiales que Guardia Civil haya instruido con motivo de delitos de homicidio o asesinato. Como consecuencia de no figurar en ningún tipo de archivo digitalizado los datos que reclama el solicitante, el recopilar la información supondría hacer que cada una de los cientos de unidades de policía judicial de Guardia Civil revisara, de forma manual, cada atestado instruido por tipología delictiva -homicidio, asesinato-, y comprobar si el autor es guardia civil, comprobándolo uno por uno en las bases de datos de personal de la Guardia Civil, así como comprobar si el arma empleada es reglamentaria, o no, contrastando la numeración de la misma con la base de datos de la Intervención de Armas y Explosivos de la Guardia Civil, sin contar con otras consultas o gestiones que deben hacerse. Además, como continuación de lo anterior, se tiene que tener en cuenta lo siguiente: - No se está hablando de una mera agregación o suma de datos, sino de una búsqueda de datos en diversos atestados utilizando diferentes filtros hasta llegar al resultado finalmente solicitado. - Los términos de la solicitud requieren que sean extraídos, respecto de cada uno de los casos de homicidio o asesinato, por autor (Guardia Civil o no}, el arma reglamentaria o no, concepto que en sí mismo, debería ser considerado como de carácter amplio (fuego, corta, larga, defensa extensible, etc). - No se puede facilitar los documentos en papel que contienen la información, ya que estos son atestados policiales, y en la mayoría de los casos existen procedimientos judiciales que todavía pudieran estar enjuiciándose. Por lo tanto, para facilitar la información requerida, se debería realizar una acción de reelaboración, ya que se deberla consultar registro por registro, y recabar la información de diferentes fuentes de información, además, esto implicaría la utilización de numerosos recursos humanos, al carecer en la actualidad de los medios necesarios para realizar una explotación estadística de los mismos, aplicándose en este caso el artículo 18.1.c) de la LTAIBG. SEGUNDO.- En la reclamación presentada, se adjuntan los datos que el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco ha facilitado en relación a la Policía Auto nómica Vasca (Ertzaintza). Por ello, el reclamante afirma que no entiende que "la Ertzainza sí disponga de esa información y no la Guardia Civil. Ante esta afirmación decir, que no se puede comparar un cuerpo policial autonómico, con un número muy inferior de componentes y unidades en comparación con la Guardia Civil, de carácter estatal y mayor número de componentes y competencias. Asimismo, que la Ertzainza registre en un fichero los datos que el interesado ha solicitado, no significa que la Guardia Civil también haga, o tenga la obligación de hacerlo. Con todo, los datos peticionados no se pueden entender como "información pública" en los términos que la misma aparece definida en artículo 13 de la LTAIBG, al indicar que "se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones': porque la citada Ley 19/2013, no contempla la imposición a la Guardia Civil de elaborar la información peticionada. Con las premisas anteriores, debe acotarse el objeto de la reclamación efectuada por el interesado únicamente a aquella información que obre en poder de la Guardia Civil en el momento de la solicitud de acceso, y que en este caso concreto no posee, y siempre teniendo como base que la finalidad de la LTAIBG es conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan las instituciones. TERCERO.- Teniendo en cuenta los puntos anteriores, el Estado Mayor del Mando de Operaciones de la Guardia Civil entiende que resulta de aplicación la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) de la LTAIBG. 5. En atención a las alegaciones formuladas y con fecha 10 de julio de 2019, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015 , de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió audiencia del expediente al reclamante para que, a la vista del mismo, presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión. El interesado realizó el 11 de julio las siguientes alegaciones: Me reitero en las alegaciones realizadas en primer lugar porque el Ministerio del Interior no aporta nuevos argumentos. Añado que dado que el Ministerio del Interior elabora estadísticas anuales y dispone de datos sistematizados, resulta difícil de creer que no disponga de estos datos disponibles sin necesidad de hacer una reelaboración. Además, añado la resolución de la Dirección General de Policía a una solicitud similar que resuelven parcialmente favorable (sólo dan datos de muertos por policías fuera de servicio). Al tratarse de un cuerpo de implantación estatal y no autonómica, con más de 60.000 agentes, el segundo punto de las alegaciones del Ministerio del Interior, donde afirman que la Ertzaintza no es comparable, no se sostiene. Por todo ello, me reitero en las alegaciones realizadas. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información. 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. 3. Teniendo en cuenta los hechos recogidos en los antecedentes, debemos comenzar recordando que la solicitud se refiere a información sobre fallecimientos imputables a miembros de la Guardia Civil, con identificación de datos del autor tales como su sexo o edad, así como del incidente: fecha, municipio y provincia donde se produjo o si fue debido al uso del arma reglamentaria. Asimismo, se solicitan los datos de los fallecidos a consecuencia de estos incidentes con identificación de su sexo y edad. La fecha de referencia de la solicitud es del año 2010 al 2019. Teniendo en cuenta la solicitud, el MINISTERIO DEL INTERIOR considera en la resolución recurrida que no puede ser atendida al concurrir, a su juicio, las circunstancias previstas en el art. 18.1 c) de la LTAIBG, que prevé que una solicitud de información pueda ser inadmitida cuando para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. Dicho precepto, como bien conoce la Administración, fue interpretado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el criterio nº 7 de 2015, aprobado en ejercicio de las competencias cuyas conclusiones son las siguiente: (…) { En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: “volver a elaborar algo”. Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. { Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como “derecho a la información”. Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. Por su parte, los Tribunales de Justicia también han interpretado esta causa de inadmisión en las siguientes sentencias: - Sentencia 60/2016, de 18 de mayo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid, razona que “El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que esta ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía”. - Sentencia dictada en el recurso Apelación 63/2016 por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional señala que “El derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancias de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1 c) permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia” (…). Debe recordarse también lo indicado por el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, "Cualquier pronunciamiento sobre las “causas de inadmisión” que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1.c) de dicho artículo (que se refiere a solicitudes “relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”) debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013." (...) "Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1".(...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información. (…) Finalmente, ha de tenerse en consideración la Sentencia 125/2018, de 2 de noviembre de 2018, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Madrid en el PO 62/2017 en el siguiente sentido: (…) no pudiéndose obviar que la información guarda relación con los recursos públicos, de forma que lo solicitado entra dentro del ámbito de aplicación de la ley y se trata de información que ya existe, es decir que no precisa ser reelaborada para proporcionar el acceso, por lo que, a lo sumo, lo requerido supondría una labor de recopilación de datos en el sentido de agregar, tratar o adicionar los mismos pero sin que requiera una labor de elaboración o creación ad hoc a modo de informe, debiéndose reiterar que no cabe aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado o desproporcionado del derecho de acceso a la información que exista y esté disponible mediante una sola labor de agregación, siempre que se trate de información pública cuyo concepto se contiene en el art. 13, 4. En el presente supuesto, el MINISTERIO DEL INTERIOR niega que disponga de información agregada en la que se identifique la fecha y lugar del incidente en el que un miembro de la Guardia Civil hubiera causado el fallecimiento de una tercera persona, si ha sido debido al uso o no de su arma reglamentaria así como datos sobre sexo y edad de la persona fallecida. En el escrito de alegaciones, la GUARDIA CIVIL aclara que, al tratarse de un incidente con resultado de muerte, el mismo habrá sido objeto de los correspondientes atestados que hubieran sido instruidos. En este sentido, entiende que los criterios en los que tendría que basarse la búsqueda de la información, básicamente autor- miembro o no de la Guardia Civil- y si ha sido o no usada el arma reglamentaria, no son posibles de aplicar en información que está disponible tan sólo para las unidades que han elaborado los debidos atestados. A su juicio, por lo tanto, la información no está disponible tal y como ha sido requerida y, en consecuencia, proporcionarla, requeriría una acción previa de reelaboración. Por su parte, el solicitante basa su reclamación en que i) la Policía Autónoma Vasca (Ertzaintza) le ha proporcionado los datos solicitados respecto de sus miembros y ii) la Policía Nacional, en una solicitud idéntica, le ha proporcionado parcialmente la información, debido a que, tal y como se le indica, la Unidad de Régimen Disciplinario de Policía Nacional registra únicamente los hechos que han dado lugar a expediente disciplinario en base a la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía. Respecto de dichos argumentos cabe señalar, en un primer momento, que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno comparte lo alegado por la Guardia Civil en el sentido de que el hecho de que el cuerpo policial autonómico disponga de la información solicitada en los términos y con los criterios que interesan al solicitante no implica que la Guardia civil disponga o deba disponer también de ellos. En efecto, entendemos que no puede atribuirse a la Guardia Civil ninguna obligación de registrar de los datos por el hecho de que otra autoridad policial, en este caso autonómica, sí los recabe y los haya puesto a disposición del interesado. Ni se encontrarían ahora vinculados a hacerlo una vez que ha tenido conocimiento de que la Ertzaintza dispone de los datos tal y como se solicitaron. Por otro lado, la respuesta proporcionada por el Cuerpo Nacional de Policía, y cuya resolución aporta el reclamante como apoyo a sus argumentos, vincula la información a los expedientes disciplinarios tramitados en aplicación de la ya mencionada Ley Orgánica 4/2010 que regula el régimen disciplinario de dicho Cuerpo y, por lo tanto, no es de aplicación a la Guardia Civil. Asimismo, a nuestro juicio, y a pesar de que el reclamante dice no estar interesado en datos personales de los implicados en los incidentes, la combinación de algunos de los apartados de su solicitud, por ejemplo, la fecha y provincia en la que se produjo, el sexo del miembro de la Guardia Civil y su edad, podría, sin esfuerzos excesivos, identificar al autor, por lo que estaríamos ante información de carácter personal en los términos de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. En definitiva, teniendo en cuenta lo indicado, compartimos con la Administración que nos encontramos ante un supuesto en que la respuesta a la solicitud de información requeriría la expresa preparación de los datos al objeto de atender todos los términos de la misma, elaborando en definitiva la información solicitada y, por lo tanto, incurriendo en un supuesto de reelaboración tal y como ha sido interpretada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y los propios Tribunales de Justicia. III. RESOLUCIÓN En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por , con entrada el 14 de junio de 2019, contra la resolución, de fecha 6 de junio de 2019, de la DIRECCIÓN GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL (MINISTERIO DEL INTERIOR). De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. EL PRESIDENTE DEL CTBG P.V. (Art. 10 del R.D. 919/2014) EL SUBDIRECTOR GENERAL DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Fdo: Francisco Javier Amorós Dorda