Acceso a la agenda oficial del Director de Asuntos Jurídicos de SEPI

ANTECEDENTES

Subdirección General de Reclamaciones
Resolución 415/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó el 18 de marzo de 2021 al Ministerio de Hacienda, a través del Portal de la Transparencia, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información: Agenda oficial de encuentros mantenidos por el director de Asuntos Jurídicos de SEPI, desde el 1 de marzo de 2020 hasta el 18 de marzo de 2021, ambos inclusive. Desglose por fecha en la que se produjo cada encuentro, los asistentes, el lugar y el motivo de cada cita.

2. Mediante resolución de 29 de abril de 2021, la SOCIEDAD ESTATAL DE PARTICIPACIONES INDUSTRIALES (desde ahora, SEPI), tras formular los antecedentes y consideraciones jurídicas que consideró pertinentes, resolvió "conceder el derecho al acceso a la información efectivamente disponible, facilitando la agenda del Secretario General y del Consejo y del Director de Asuntos Jurídicos desde el 1 de marzo de 2020 hasta el 18 de marzo de 2021". A tal efecto, en la misma resolución se incluye el listado de reuniones a las que asistió el citado Director de Asuntos Jurídicos con indicación expresa de la fecha, descripción de la reunión y la modalidad de reunión -presencial o virtual-.

3. El 30 de abril de 2021, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, por no estar conforme con la resolución de la SEPI: La Administración resuelve favorablemente a conceder acceso a la información solicitada pero, sin embargo, no entrega al solicitante toda la información solicitada. Omite algunas peticiones, como pueden, por ejemplo, ser los asistentes a cada encuentro.

4. Con fecha 4 de mayo de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO DE HACIENDA, al objeto de que se formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. El 27 de mayo de 2021 se recibió en esta Autoridad Administrativa Independiente informe de alegaciones cuyo contenido, en síntesis, es el siguiente:

PRIMERA.- La LTAIBG, en su artículo 12, reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública, entendida ésta, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Como figura recogido en el preámbulo de la LTAIBG, "la transparencia, el acceso a la la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política". El objetivo perseguido por dicha norma no es otro que someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su Sentencia nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017, considera al derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 12 LTAIBG como un auténtico derecho público subjetivo, del que son titulares todas las personas, derecho que solamente podrá verse limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En efecto, ese derecho no es absoluto, pudiendo ser limitado cuando el acceso a la información recabada suponga un perjuicio real o previsible para alguno de los intereses contemplados en el artículo 14.1 LTAIBG, o para la intimidad o la protección de datos personales de los afectados por dicha información (artículo 15 LTAIBG).

No obstante, la mencionada sentencia resalta que "la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información".

SEGUNDA.- La información que se solicita.-
En el presente caso, el interesado recaba el acceso a la agenda oficial de encuentros mantenidos por el director de Asuntos Jurídicos de SEPI, desde el 1 de marzo de 2020 hasta el 18 de marzo de 2021, desglosado por fecha en la que se produjo cada encuentro, los asistentes, el lugar y el motivo de cada cita.

Como se ha comentado anteriormente, el artículo 13 de la LTAIBG entiende el derecho a acceder a la información pública como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Es decir, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a la información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

En este sentido, hay que tener en cuenta que la LTAIBG no obliga a publicar la agenda de trabajo de los responsables públicos. No obstante, con fecha 23 de abril de 2017, el CTBG emitió la Recomendación 1/2017 sobre información de las agendas de los responsables públicos en el que manifestaba que:

"La información referida a la actividad de quienes dirigen, organizan y son responsables de la toma de decisiones, contribuye a formar en la ciudadanía un mejor conocimiento de la actividad pública y, con ello, a facilitar el escrutinio ciudadano y el ejercicio del control democrático. Por otra parte, la publicación de esta información constituye una buena práctica que se asume con mayor frecuencia entre los responsables de la actividad pública, así como un medio de participación de los ciudadanos en los asuntos que les conciernen.

Por ello, entiende el CTBG que la información acerca de la actividad pública diaria de los responsables públicos -siempre que tenga trascendencia pública y con exclusión, por tanto, de aquella estrictamente relacionada con el funcionamiento interno o cotidiano de los correspondientes organismos-, debe ser publicada con la mayor extensión posible y sin perjuicio de la aplicación de los límites establecidos en la LTAIBG entendidos según lo previsto en la norma y de acuerdo con la interpretación restrictiva que de los mismos realiza este Organismo y los Tribunales de Justicia".

En dicha recomendación se determina el ámbito subjetivo de aplicación, indicando que los destinatarios de la misma, en su primer nivel, son los miembros del Gobierno y los Secretarios de Estado o equivalentes y preveía, dentro de los seis meses siguientes a la publicación de la Recomendación 1/2007, la aprobación por el Consejo de una segunda Recomendación dirigida al resto de altos cargos y máximos responsables de la Administración General del Estado y el sector público institucional, entendiendo, a los efectos de aquella Recomendación, como altos cargos los que tienen tal consideración de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del Alto Cargo de la Administración General del Estado.

Asimismo, el CTBG en su criterio interpretativo número CI/002/2016, de 5 de julio de 2016, relativo a la información relativa a las agencias de los responsables públicos manifestó que "por otra parte, la información facilitada únicamente podrá ser la efectivamente disponible, tal y como se deriva de lo dispuesto en el artículo 13 de la LTAIBG. En este momento ninguna norma legal de carácter estatal impone a los sujetos obligados la imposición de llevar una agenda de actividades, más allá de la conveniencia de que la misma sea instaurada como una buena práctica. Por ello, es evidente que únicamente podrá suministrarse, la información que cada sujeto obligado haya conservado, archivado o que pueda recabar o recopilar por los medios a su alcance, aunque ello implique un esfuerzo o un tiempo de trabajo superior al ordinario, siempre que no entorpezca gravemente el funcionamiento de aquél".

De conformidad con lo anterior, el Secretario General y del Consejo y Director de Asuntos Jurídicos de SEPI, cargo que ocupa no tiene la consideración de alto cargo, por lo que su agenda no es una agenda institucional sino estrictamente relacionada con el funcionamiento interno o cotidiano de la SEPI. A pesar de ello, se resolvió conceder el derecho al acceso a la información a la que se refiere la solicitud facilitando la agenda del Secretario General y del Consejo y Director de Asuntos Jurídicos desde el 1 de marzo de 2020 hasta el 18 de marzo de 2021.

TERCERA.- Información sobre los asistentes.-
En su reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el reclamante manifiesta que se omite algunas peticiones, como pueden, por ejemplo, ser los asistentes a cada encuentro.

En este sentido, el CTBG en el mencionado criterio interpretativo número CI/002/2016, de 5 de julio de 2016 manifestó, en relación con la información a conceder en las solicitudes de información sobre los asistentes a las reuniones que:

"Como consideración previa al análisis de los criterios interpretativos que proceda llevar a cabo en estos supuestos, es preciso señalar que el contenido de la respuesta que haya de darse a la solicitud de acceso, deberá quedar circunscrita, como límite máximo, al alcance de la propia solicitud.

Por otra parte, "en el supuesto de que la petición únicamente se refiriese a qué personas o entidades de derecho público o privado ha estado presentes en una determinada reunión, únicamente debería indicarse en la respuesta la relación de entidades u organizaciones participantes, sin llevar a cabo ninguna otra indicación relacionada con las personas físicas participantes en la reunión.

Del mismo modo, si la solicitud se refiriese exclusivamente a la indicación del cargo o posición de las personas físicas participantes sin solicitar la identificación de las mismas por sus nombres u apellidos, la respuesta deberá limitarse a esos datos sin añadir la identificación concreta de las personas físicas más allá de la relacionada con su cargo o posición."

Teniendo en cuenta lo anterior, se accede a conceder la información solicitada facilitando la agenda del Secretario General y del Consejo y Director de Asuntos Jurídicos, desde el 1 de marzo de 2020 hasta el 18 de marzo de 2021, tal y como se refleja en la tabla que se acompaña en la que se facilita el link a la página donde se publica la composición del Consejo de Administración de SEPI, el Comité de Dirección y el Consejo de Administración de Hispasat.

Asimismo, les informamos que el Comité de Operaciones de SEPI está formado por:

• Presidente:
• Vicepresidente de SEPI
• Vocales:
• Director de Participadas I
• Director de Participadas II
• Director de Participadas III
• Director de Participadas IV
• Director Económico-Financiero
• Director de Planificación y Control
• Secretario: Secretario General y del Consejo y Director de Asuntos Jurídico

A continuación se incluye en el mismo escrito de alegaciones una tabla en la que figura, para cada reunión en el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2020 al 18 de marzo de 2021, la siguiente información: fecha, descripción, modalidad, un link a páginas web institucionales a distintos órganos de dirección de diferentes organizaciones y organismo y, finalmente, el motivo de la reunión.

5. El 28 de mayo de 2021, en aplicación del art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes en defensa de su pretensión. El 1 de junio de 2021, el reclamante trasladó a esta Autoridad Administrativa Independiente, en síntesis, lo siguiente: La Administración continúa, pese a que estimó la solicitud de información en los términos formulados, sin facilitar la información requerida y que accedió a facilitar. En el apartado de "asistentes a cada reunión", y en lugar de exponer concretamente los asistentes o cargos que acudieron a cada encuentro, la Administración facilita diversos enlaces a webs corporativas alegando que ahí se puede comprobar la composición de los distintos órganos. Esta, sin embargo, no es la información que accedió a entregar la Administración ya que el reclamante solicitó los asistentes a cada reunión y es posible que no hayan asistido todos los miembros de estos órganos a las distintas reuniones.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Consejo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG, en su artículo 12, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal según dispone su artículo 13

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

   De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de "formato o soporte", a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza "pública" de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder" de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".
3. En lo que atañe al fondo del asunto planteado, el Consejo de Transparencia ha tenido que ocuparse en numerosas ocasiones de cuestiones relacionadas con el acceso a información correspondiente a las agendas de miembros del Gobierno y altos cargos de la Administración General del Estado. Partiendo de que no existe una obligación legal de publicación por cuanto no están incluidas en los supuestos previstos en los artículos 6 y siguientes de la LTAIBG, considera que su publicación contribuye directamente a procurar el fin de que "los ciudadanos puedan conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones" al que sirve la ley, favoreciendo así el escrutinio de la acción de los responsables públicos. En consecuencia, teniendo en cuenta que las obligaciones de publicidad activa constituyen un mínimo que pueden desarrollarse con carácter voluntario o, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la citada ley que prevé complementarlas con las informaciones cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia, aboga por su publicación en los términos expresados en la Recomendación 1/2017, sobre información de las Agendas de los responsables públicos.
4. Por otra parte, este Consejo se ha manifestado en repetidas ocasiones en el sentido de que las agendas de los responsables públicos, en la medida en que obren en poder de organismos públicos sujetos a la LTAIBG, constituyen información pública a los efectos de su artículo 13 y, por lo tanto, son susceptibles de ejercicio del derecho de acceso de conformidad con los parámetros establecidos en el Criterio Interpretativo 2/2016, de 5 de julio, adoptado conjuntamente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos.
   
   Sentado lo anterior, es evidente que la inexistencia de obligación legal y la ausencia de implementación de las directrices contenidas en la citada Recomendación 1/2017 están teniendo como consecuencia que los distintos departamentos ministeriales estén siguiendo actualmente prácticas diversas que conducen a respuestas dispares ante las solicitudes de información que reciben. Y esta disparidad de prácticas acaba necesariamente dando lugar a que, aunque las reclamaciones presentadas ante este Consejo versen sobre objetos similares, las decisiones que adopte hayan de tener sentidos diversos en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto. En particular, el carácter estimatorio o desestimatorio de las resoluciones está en gran medida condicionado, en cada caso, por el hecho de que, en el marco del procedimiento, se aprecie la existencia o inexistencia de la información solicitada en poder del órgano.
5. Son ya numerosas las resoluciones en las que se ha ido reflejando esta pluralidad de pronunciamientos en función de los elementos que en cada caso determinan el juicio sobre la procedencia de estimar o no el contenido de las reclamaciones. Limitándose a las recaídas en el pasado año 2020, cabe recordar las siguientes:
   • R/251/2020, Agenda de la Ministra de Igualdad. La reclamación fue estimada parcialmente por considerar que no era de aplicación la causa de inadmisión invocada: artículo 18.1. c) de la LTAIBG.
   • R/248/2020, Agenda de la Ministra de Política Territorial y Función Pública. La reclamación fue estimada por motivos formales al facilitarse en fase de reclamación información detallada.
   • R/269/2020, Agenda del Ministro de Universidades. La reclamación fue estimada por motivos formales al facilitarse en fase de reclamación información detallada.
   • R/268/2020, Agenda de la Vicepresidenta Primera y Ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática; R/322/2020, Agenda del Ministro de Justicia y R/323/2020, Agenda de la Ministra de Hacienda. Reclamaciones que fueron todas ellas desestimadas por cuanto los correspondientes Ministerios manifestaron que la única información que existía sobre las reuniones de sus ministros era la publicada en la Agenda de La Moncloa.
   • R/326/2020, Agenda de la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital. La resolución fue estimatoria dado que el Ministerio no justificó que no obrase en su poder más información que la publicada en la Agenda de la Moncloa.
   • R/626/2020, Agenda de la Ministra de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. La reclamación fue estimada porque el órgano se limita a informar que publica en la web del Ministerio, sin proporcionar el enlace concreto, y reconoce que dispone de más información de la que se publica en la web.
6. Como puede apreciarse, en los supuestos en los que en el marco del procedimiento se pudo constatar que los departamentos ministeriales no manifestaron formalmente que no disponían de mayor información sobre las agendas de sus titulares que la que se publica en la Agenda Oficial del Gobierno, el Consejo procedió a estimar la correspondiente reclamación, instando a que se proporcione la información disponible al solicitante.
   
   Sin embargo, en los supuestos en que los departamentos ministeriales comunicaron fehacientemente a este Consejo, mediante declaración formal de sus responsables, que no disponían de más información sobre las agendas de sus titulares que la publicada en la mencionada Agenda Oficial, hubo de procederse a la desestimación de la reclamación, dado que el alcance del derecho según se desprende del artículo 13 LTAIBG se extiende únicamente a la información que obre "en poder" de los sujetos obligados.
   
   En efecto, no existiendo exigencia normativa que imponga la obligación de llevanza de un registro de las reuniones de los responsables públicos con un determinado contenido, el derecho de acceso se ve inexorablemente limitado a la información que efectivamente obre "en poder" del sujeto obligado, tal y como dispone el artículo 13 LTAIBG.
   
   De los antecedentes sumariamente reflejados puede apreciarse que el motivo de la controversia que ha dado lugar a la interposición de esta reclamación consiste en que el interesado considera que la Administración no ha facilitado la información sobre los asistentes a las distintas reuniones en las que ha participado el Vicepresidente de la SEPI y figuran en la Agenda trasladada al hoy reclamante.
   
   La Administración, en la resolución ahora recurrida invoca expresamente el Criterio Interpretativo nº 2 de 5 de Julio de 2016 elaborado conjuntamente entre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, mientras que en fase de alegaciones, "accede a conceder la información solicitada facilitando la agenda del Vicepresidente de SEPI desde el 1 de marzo de 2020 hasta el 18 de marzo de 2021, tal y como se refleja en la tabla que se acompaña en la que se facilita el link a la página donde se publica la composición del Consejo de Administración y el Comité de Dirección de SEPI", especificando también la composición del denominado Comité de Operaciones de SEPI –integrado por el Presidente y Vicepresidente de SEPI, Director de Participadas I, Director de Participadas II, Director de Participadas III, Director de Participadas IV, Director Económico-Financiero, Director de Planificación y Control Secretario: Secretario General y del Consejo y Director de Asuntos Jurídicos-. Entre los link que se insertan en la tabla que figura en las alegaciones pueden señalarse, a mero título de ejemplo, además de los relativos a los órganos de dirección de SEPI, la Comisión Permanente de Fraternidad Muprespa, el Consejo de Administración de ENAGAS.
   
   Desde una perspectiva material, debemos tomar en consideración el precitado Criterio Interpretativo nº 2 de 5 de julio de 2016, elaborado conjuntamente entre este Consejo y la Agencia Española de Protección de Datos, que ha sido aludido por la SEPI en su escrito de alegaciones, cuyo epígrafe 3, referente a las "Consideraciones generales" dispone lo siguiente a propósito de las "consideraciones previas: el contenido de la solicitud y la disponibilidad de la información como criterios delimitadores del acceso":
   

   Como consideración previa al análisis de los criterios interpretativos que proceda llevar a cabo en estos supuestos, es preciso señalar que el contenido de la respuesta que haya de darse a la solicitud de acceso, deberá quedar circunscrita, como límite máximo, al alcance de la propia solicitud. La información que habrá de facilitarse será la referida a las reuniones o actos concretos o, en su defecto, al período temporal al que se refiera el solicitante del acceso. Por otra parte, y en cuanto a los sujetos, la información quedará limitada a las reuniones a las que asista un determinado miembro del Gobierno, Alto Cargo, directivo público profesional o empleado público. Además, este límite objetivo basado en la solicitud afectaría a lo formato que hubiera de darse a la información que se facilite. De este modo, y sin perjuicio de lo que se indicará con posterioridad, en caso de que la petición únicamente se refiriese a qué personas o entidades de derecho público o privado han estado presentes en una determinada reunión, únicamente debería indicarse en la respuesta la relación de entidades u organizaciones participantes, sin llevar a cabo ninguna otra indicación relacionada con las personas físicas participantes en la reunión. Del mismo modo, si la solicitud se refiriese exclusivamente a la indicación del cargo o posición de las personas físicas participantes, sin solicitar la identificación de las mismas por sus nombres y apellidos, la respuesta deberá limitarse a esos datos sin añadir la identificación concreta de las personas físicas más allá de la relacionada con su cargo o posición.

   En definitiva, de acuerdo con el Criterio Interpretativo expuesto y del tenor literal de la originaria solicitud de acceso a la información planteada –que alude, sencillamente, a los asistentes-, tomando en consideración nuestro doctrina sobre Agendas reflejada en los anteriores Fundamentos Jurídicos, procede estimar por motivos formales la reclamación planteada, sin necesidad de la ejecución de ulteriores actuaciones materiales, dado que la Administración, si bien ha trasladado al solicitante la información en los términos descritos por el Criterio Interpretativo conjunto de este Consejo y la Agencia Española de Protección de Datos, lo ha hecho incumpliendo el plazo legalmente establecido al efecto.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada, frente a la resolución de 29 de abril de 2021 de la SOCIEDAD ESTATAL DE PARTICIPACIONES INDUSTRIALES.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.