Solicitud de acceso a diversos expedientes administrativos de costas y urbanismo

Subdirección General de Reclamaciones Resolución 348/2021 I. ANTECEDENTES 1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el interesado, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), con fecha 15 de enero de 2021, solicitó al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO la siguiente información: - Expediente de aprobación del deslinde del dominio público marítimo terrestre del tramo de costa “Morro Besudo”-El Veril”, aprobado por O.M. de fecha 31 de octubre de 1989. - Expediente de Ejecución del paseo marítimo ejecutado en dicho tramo de costa. Expediente APD-35/71/00. - Expediente de Recuperación posesoria con referencia G-SBT-ERD-206 iniciado el 30 de junio de 2004. - Expediente sancionador número con Ref: G-SBT-EXS-1987 que culminó con la Resolución de 6 de febrero de 2020. S/REF: N/REF: R/0348/2021; 100-005160/100-005161 Fecha: La de firma Dirección: Administración/Organismo: Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico Información solicitada: Acceso a expedientes administrativos Subdirección General de Reclamaciones - Expediente de autorización para obras de reforma y ampliación de restaurantes y locales en la parcela H, Urbanización San Agustín del T.M. de San Bartolomé de Tirajana. Expediente C- 1177/99. No consta respuesta de la Administración. 2. Ante la falta de respuesta, con fecha de entrada el 9 de abril de 2021, el interesado presentó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con el siguiente contenido resumido: Habiendo por presentado esta reclamación, se sirva dimitirla y sea anulada la resolución desestimatoria tácita contra la que se interpone esta reclamación y sea reconocido el derecho de acceso a la información en los términos expuestos en la solicitud inicialmente presentada. 3. Con fecha 5 de agosto de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, al objeto de que pudiera hacer las alegaciones que considerase oportunas, contestando el Ministerio lo siguiente: Primero. Esta Demarcación de Costas considera que se ha dado cumplida respuesta a las solicitudes de documentación por parte de la mercantil, como así se refleja en la siguiente documentación que se adjunta. , se le remite oficio con fecha 11 de junio de 2020 donde se informa del acceso al mismo. informado de las vías para acceder a los expedientes (incoación del expediente de fecha 15 de julio de 2020, propuesta de resolución de fecha 15 de diciembre de 2020) sin que conste personación en el expediente para la retirada del mismo. Segundo. La mercantil peticionaria es poseedora de varios de los expedientes que solicita, puesto que fue parte principal interesada o recurrente en gran parte de ellos: recayeron dos sentencia del Tribunal Supremo (18784/2005 y 1966/2006) como consecuencia de los recursos interpuestos por la propia mercantil, sin que se hayan producido nueva incorporación de documentación, como se le informó a la mercantil en el escrito de fecha 11 de junio de 2020. -SBT-ERD-206. -SBT-EXS-1987. Por lo tanto se considera que la petición de acceso a los expediente, arriba indicados, pueden estar entre los causas de inadmisión recogidas en el art. 18 de la Ley 19/2013, apartado e). Tercero. Respecto al resto de los expedientes solicitados, dado el elevado volumen y complejidad de la documentación requerida y el tiempo trascurrido desde la finalización de los mismos, desde esta Demarcación de Costas se está llevando a cabo una recopilación y digitalización de dichos expedientes, para poder conceder el acceso a los mismos. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG , en conexión con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno , el Presidente de este Consejo de Transparencia es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a su eventual impugnación en vía contencioso-administrativa, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información . 2. La LTAIBG, en su artículo 12 , reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone su artículo 13 "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". De este modo, la Ley delimita el ámbito material del derecho - a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y que se extiende a todo tipo de “formato o soporte”, a la vez que acota su alcance exigiendo la concurrencia de dos requisitos vinculados con la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados por la ley, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”. 3. Por otra parte, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. En el presente caso, según consta en los antecedentes, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo legalmente establecido, sin que se haya alegado causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al indicar que “con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta”. 4. En cuanto al fondo del asunto planteado, se solicita acceso a determinados expedientes administrativos, en los términos que figuran en los antecedentes de hecho. La Administración deniega el acceso por silencio administrativo, alegando en fase de reclamación que “la reclamante es poseedora de varios de los expedientes que solicita, puesto que fue parte principal interesada o recurrente en gran parte de ellos, por lo tanto se considera que la petición de acceso a los expediente, arriba indicados, pueden estar entre los causas de inadmisión recogidas en el art. 18 de la Ley 19/2013, apartado e). Respecto al resto de los expedientes solicitados, dado el elevado volumen y complejidad de la documentación requerida y el tiempo trascurrido desde la finalización de los mismos, desde esta Demarcación de Costas se está llevando a cabo una recopilación y digitalización de dichos expedientes, para poder conceder el acceso a los mismos”. El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión: A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación: Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”. Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros. Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de: Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos Conocer cómo se toman las decisiones públicas Conocer cómo se manejan los fondos públicos Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando: No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos. Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG. Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa. Como concluye el Tribunal Supremo en su reciente Sentencia dictada en el recurso de casación nº 5239/2019, de 12 de noviembre de 2020, “la falta de justificación o motivación no podrá, por si sola, fundar la desestimación de la solicitud, de lo que se sigue que la expresión en la solicitud de una justificación basada en intereses "meramente privados", (…) tampoco puede por sí sola ser causa del rechazo de la solicitud, salvo que concurran otras circunstancias como, por vía de ejemplo, el carácter abusivo de la solicitud no justificado con la finalidad de transparencia de la ley, que como antes se ha dicho constituye la causa de inadmisión”. Dicha sentencia continúa razonando “Respecto de las causas de inadmisión del artículo 18, (…) la atención a la finalidad de la norma opera como causa de inadmisión de la solicitud, de acuerdo con el artículo 18.1.e), en los supuestos de solicitudes en las que concurran los requisitos de presentar un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley.” Por tanto, entendemos que el Tribunal Supremo condiciona la aplicación de esta causa de inadmisión al hecho de que concurran acumulativamente ambas circunstancias; es decir, que la solicitud sea abusiva y que, además, no cumpla con la finalidad de la LTAIBG. Sentado lo anterior, debemos analizar si la solicitud de acceso es abusiva. El artículo 7.2 del Código Civil señala que “La Ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso”. En el ordenamiento jurídico español, la Sentencia 383/2005 del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil, Sección 1ª), de 18 mayo, afirma que el abuso de derecho exige, conforme a doctrina jurisprudencial reiterada para poder ser apreciado, que se den los requisitos de que si bien puede tratarse de una actuación aparentemente correcta, no obstante representa en realidad una extralimitación a la que la Ley no concede protección alguna, generando efectos negativos. Igualmente, la Sentencia 159/2014 del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil, Sección 1ª), de 3 abril , afirma que el artículo 7.2 del Código civil tiene un origen jurisprudencial, que arranca de la Sentencia de 14 de febrero de 1944, indicando que incurre en responsabilidad el que, obrando al amparo de una legalidad externa y de un aparente ejercicio de su derecho, traspasa, en realidad, los linderos impuestos al mismo por la equidad y la buena fe, con daños para tercero o para la sociedad. En el caso analizado, entendemos que se debe aplicar el concepto de abuso de derecho en la solicitud de acceso presentada, dado que algunos contenidos a los que pretende acceder ahora podría haberlos obtenido anteriormente mediante la personación en los procedimientos en los que era interesada, pero no lo hizo. Finalmente, hay que valorar si la solicitud cumple o no con la finalidad perseguida por la LTAIBG. La Ratio iuris o razón de ser de la LTAIBG está contenida en su Preámbulo: “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos. Los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. En estos países, los ciudadanos pueden juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en consecuencia. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia del Estado y se favorece el crecimiento económico”. Entendemos que la solicitud es abusiva por cuanto se reclaman unos contenidos que, en la mayor parte de los casos, ya están previamente en poder de la reclamante. Aplicados estos razonamientos al caso que nos ocupa, entendemos que procede inadmitir la reclamación presentada respecto de aquellos expedientes en los que la reclamante ya posee la información antes de reclamar o no acudió a la personación en los procedimientos en los que era interesada (Expediente de Recuperación posesoria con referencia G-SBT-ERD-206 iniciado el 30 de junio de 2004 y Expediente sancionador número con Ref: G-SBT-EXS-1987 que culminó con la Resolución de 6 de febrero de 2020). 5. Asimismo, debemos tener en cuenta que dos de los expedientes a los que se pretende acceder afectan al medio ambiente. La Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente define la información ambiental, en su artículo 2.3, como “toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones : El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a. Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a y b, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos. Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental. Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c, y f. El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b y c”. De la amplitud del concepto de información ambiental contenido en la Ley 7/2006, y en las Directivas Europeas 2003/4/CE y 2003/35/CE, de las que dicha Ley trae causa, dan buena cuenta diversas Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJCE) como la STJCE de 17 de junio de 1998 (asunto 321/96, Mecklenburg), cuando el Tribunal afirmó: «debe recordarse que en el concepto de ‘información sobre medio ambiente’ la letra a) del art. 2 de la Directiva engloba cualquier información relativa al estado de los distintos elementos del medio ambiente que allí se mencionan, así como las actividades o medidas que puedan afectar o proteger el estado de dichos elementos, ‘incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente’. Del tenor literal de esta disposición se deriva que el legislador comunitario pretendió d ar a dicho concepto un sentido amplio que abarcara tanto los datos como las actividades referentes al estado de dichos elementos». En el presente caso, ha de considerarse que es materia competencia de la legislación medioambiental la solicitud de información relativa al contenido de unos expedientes que versan sobre deslinde del dominio público marítimo terrestre del tramo de costa o sobre la ejecución del paseo marítimo ejecutado en dicho tramo de costa, por lo que se incluye dentro del ámbito de aplicación de la citada Ley 27/2006 de 18 de julio. A este respecto, según lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG, se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Estableciendo el apartado 3, que: En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización. Es decir, la LTAIBG reconoce expresamente su carácter supletorio respecto de las materias amparadas por la regulación específica de aplicación al acceso a la información ambiental. Como dictamina la Sentencia de 23 de julio de 2021, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid: “Esta Disposición Adicional no puede ser objeto de interpretación extensiva, sino que la normativa específica que excluya la aplicación de la LTAIBG en un determinado ámbito debe expresarlo con absoluta claridad, según la doctrina de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 21/03/2019, dictada en Recurso de Apelación 78/2019: “La disposición adicional primera se refiere a “regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública” y establece que “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. A nuestro juicio, para que pueda aplicarse lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, la regulación específica debe señalar con claridad que la información sobre la materia que regula solo podrá obtenerse en la manera que en ella se especifica. (…)” . La norma que se cita como aplicable en este caso, sería la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que consagra en su artículo 3.1.a) el siguiente derecho de acceso a la información: a) A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede. Dicha norma regula en el Título II el Derecho de acceso a la información ambiental, contemplando entre sus apartados, las “Obligaciones de las autoridades públicas en materia de información ambiental” (capítulo I), la “Difusión por las autoridades públicas de la información ambiental” (capítulo II) y, finalmente, el “Acceso a la información ambiental previa solicitud” y sus excepciones (capítulos III y IV, respectivamente). De lo expuesto se constata que, en materia de información ambiental existe un régimen especial de acceso, por lo que se cumpliría con el requisito exigido por la Sala al haberse hecho constar de manera expresa que el derecho de acceso a la información ambiental ha de efectuarse en atención a lo que dicha Ley 27/2006 prescribe.” Por lo tanto, atendiendo al objeto de la solicitud actual, debe concluirse que la reclamación debe ser desestimada respecto de aquellos expedientes que versan sobre el deslinde del dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa o sobre la ejecución del paseo marítimo ejecutado en dicho tramo de costa, debiendo ser tramitada de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006 antes indicada, incluyendo la aplicación de las vías de recurso previstas en ella, no siendo competente este Consejo de Transparencia para entrar a conocer sobre la misma. 6. Por último, se solicita acceso al “Expediente de autorización para obras de reforma y ampliación de restaurantes y locales en la parcela H, Urbanización San Agustín del T.M. de San Bartolomé de Tirajana. Expediente C-1177/99”. Sobre el mismo no se aprecian causas de inadmisión ni límites que impidan el acceso y la Administración se aviene a entregar los documentos, aunque “dado el elevado volumen y complejidad de la documentación requerida y el tiempo trascurrido desde la finalización de los mismos, desde esta Demarcación de Costas se está llevando a cabo una recopilación y digitalización de dichos expedientes, para poder conceder el acceso a los mismos”. Por todo lo expuesto, la reclamación presentada debe ser estimada únicamente en esta parte. III. RESOLUCIÓN En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada por EXTUR G.C., S.L. frente al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO. SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información: - Copia del expediente de autorización para obras de reforma y ampliación de restaurantes y locales en la parcela H, Urbanización San Agustín del T.M. de San Bartolomé de Tirajana. Expediente C-1177/99. TERCERO: INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante. De acuerdo con el artículo 23, número 1 , de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . EL PRESIDENTE DEL CTBG Fdo: José Luis Rodríguez Álvarez